Успех социально-экономических реформ во многом определяется уровнем образования граждан, степенью их готовности к жизнедеятельности в условиях рыночных отношений. Практика развитых западных стран показывает, что социальную базу рыночных преобразований составляют «сильные» социальные слои, высокообразованные граждане, которым легче адаптироваться к новым условиям. Образование и воспитание – это основа социума. Они обусловливают эффективность всех остальных, в том числе экономических, элементов и факторов общественного прогресса.
Образование как целенаправленный процесс обогащения личности и групп людей фундаментальными и прикладными знаниями, соответствующими современному уровню развития, охватывает целую систему отношений, складывающихся между государством и личностью; между государством и образовательными учреждениями; между педагогами и обучающимися и др. Все эти отношения нуждаются в адекватном регулировании, которое осуществляется как правовыми нормами, так и нормами профессиональной педагогической этики. Правовое и нравственное регулирование образовательных отношений взаимодействуют между собой. Но приоритет следует отдать именно правовому регулированию, потому что все субъекты образования наделены соответствующими правами и обязанностями в данной сфере. Эти права и обязанности должны быть реализованы, что достигается в том числе посредством применения мер государственного принуждения (включая меры юридической ответственности).
При этом нельзя недооценивать того важного факта, что система образования способна к самоуправлению и саморазвитию. Главное, чтобы процессы самоорганизации системы образования не нарушали прав и интересов ее субъектов, осуществлялись в рамках определенных законом общих принципов и требований по организации образования.
Система образования представляет собой школу демократии. Именно здесь формируется человеческая личность. В системе образования обучающийся получает не только знания в области естественных и гуманитарных наук, но и представления о своем предназначении в обществе, о своих правах и обязанностях. Она призвана обеспечить положительную социализацию личности обучающихся. Поэтому основные закономерности ее функционирования и развития находят свое отражение в праве. Правовые нормы фиксируют структуру системы образования, закрепляют основные требования к ее элементам, устанавливают основы правового статуса образовательных учреждений, преподавателей и обучающихся. Они регулируют отношения по управлению системой образования, ее финансовому обеспечению. Правовые нормы регламентируют принципы организации образовательного процесса, позволяющие обеспечивать реализацию прав и интересов всех его участников. В законодательстве предусматриваются гарантии и льготы, направленные на обеспечение реализации гражданами конституционного права на образование, меры социальной защиты обучающихся и преподавателей. В единстве и взаимодействии эти правовые нормы образуют новую комплексную отрасль права, которую принято именовать образовательным правом.
Образовательное право в числе других дисциплин предметной подготовки включено в федеральный компонент Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности 032700 «юриспруденция» с присвоением квалификации «учитель права», утвержденный Минобразованием 14 апреля 2000 г. Названный документ предусматривает изучение образовательного права как комплексной отрасли, а именно характеристику его предмета, структуры и источников, включая международное законодательство об образовании. В рамках этой учебной дисциплины должны рассматриваться понятие и основные элементы системы образования; особенности управленческих и финансовых отношений в системе образования. Значительное внимание уделяется вопросам правового регулирования педагогических отношений: особенностям заключения, изменения и прекращения договора между образовательным учреждением и обучающимся (его законным представителем), а также его содержанию (времени обучения и отдыха, условиям и дисциплине обучения). В программу дисциплины включены, кроме того, вопросы регулирования трудовых отношений в системе образования.
Образовательное право в качестве дисциплины специализации целесообразно преподавать также студентам, обучающимся по специальности 021100 «юриспруденция» с присвоением квалификации «юрист». Это обусловлено практическими потребностями. Право на образование относится к числу основных конституционных прав человека и гражданина. Его реализация требует значительного финансового обеспечения, создания организационной структуры образования, осуществления жесткого государственного контроля за деятельностью образовательных учреждений. В последние годы наблюдается стремительное развитие законодательства, регулирующего отношения в сфере образования. Появились новые формы получения образования (целевая контрактная подготовка специалистов с профессиональным образованием, бакалавриат и т. д.). Все более широкое распространение получают платные образовательные услуги. Возникающие при этом общественные отношения нуждаются в надлежащем правовом регулировании. Правовое опосредование образовательной деятельности, выражающееся в разработке и принятии соответствующих нормативных актов, создании механизмов реализации права на образование, невозможно без участия квалифицированных юристов, получивших углубленную подготовку в этой сфере. Знания в области образовательного законодательства будут полезны не только тем, кто планирует работать в юридических отделах органов управления образованием и образовательных учреждений, но и будущим судьям, работникам прокуратуры, адвокатам.
В программу спецкурса включены проблемы, имеющие как теоретическую, так и практическую направленность. В частности, формирование образовательного права как новой комплексной отрасли права, ее система и принципы, система образования, различные формы его получения, а также вопросы управления образованием, его финансово-материального обеспечения. Отдельные темы посвящены организации образовательного процесса и правовому положению его участников, особенностям правового регулирования отношений в сфере высшего и послевузовского образования.
Учебное пособие снабжено полным учебно-методическим комплексом, который позволит обеспечить преподавание образовательного права и составит основу для разработки собственных методик. В нем приводятся планы практических занятий, задачи, контрольные вопросы, перечень нормативных актов и список рекомендуемой литературы по всему курсу и по его отдельным темам, примерная тематика дипломных и курсовых работ.
^
Тема 1
Общая характеристика образовательного права
Место норм, регулирующих отношения в сфере образования, в системе российского права: основные подходы к проблеме.
Предмет и метод образовательного права.
Система и принципы образовательного права.
Источники образовательного права.
1. Место норм, регулирующих отношения в сфере образования,
в системе российского права: основные подходы к проблеме
Прежде чем определить место норм, регулирующих образовательные отношения, в системе российского права, обозначим возможные подходы к данной проблеме и проанализируем высказанные в литературе точки зрения.
В.И. Шкатулла, определяя образовательное право как «совокупность правил поведения, установленных государством или от имени государства для урегулирования образовательных отношений», полагает, что понятие образовательного права проявляется в нескольких формах. Он выделяет восемь наиболее важных «явлений бытия (форм существования)» образовательного права:
1. Образовательное законодательство (совокупность нормативных актов, регулирующих соответствующие отношения);
2. Отрасль образовательного права (совокупность норм права, правил поведения, содержащихся в этих нормативных актах);
3. Система правоотношений в сфере образования (реальные отношения людей, урегулированные нормами права);
4. Правосознание (представления людей об образовательном праве);
5. Представления людей о справедливости общественных отношений в сфере образования;
6. Состояние свободы человека в системе образования;
7. Учебная дисциплина;
8. Субъективное право человека на образование 1 .
Нетрудно заметить, что в представленном перечне содержатся сформулированные применительно к образовательному праву основные типы правопонимания: нормативистский (пункты 1 и 2), естественно-правовой (пункты 5и 6), социологический (пункт 3), психологический (пункты 4), которые характеризуют образовательное право в объективном и субъективном (пункт 8) смыслах, а также взгляд на образовательное право как учебную дисциплину (пункт 7). Не оспаривая продуктивность такого подхода на уровне научных исследований, заметим, что он дает лишь наиболее общее представление о понятии образовательного права.
Гораздо более важен вопрос о том, можно ли рассматривать образовательное право как отрасль российского права. Мнения специалистов по данному вопросу расходятся. Все сформулированные точки зрения можно свести к двум основным концепциям. Согласно первой, образовательное право представляет собой отрасль права (если не основную, то комплексную 2). Ее сторонники предпринимают попытки определить предмет и метод этой отрасли, показать ее специфику. Вторая концепция первой и признает образовательное право отраслью законодательства («нормативным массивом» 3). Нетрудно заметить, что, несмотря на кажущиеся различия, эти две концепции довольно близки по содержанию, если рассуждать с позиции соотношения системы права и системы законодательства. Некоторые ученые полагают, что отрасль законодательства и комплексная отрасль права являются понятиями если не равнозначными, то весьма близкими 4 .
Для того, чтобы сформулировать свое мнение по вопросу о сущности образовательного права, о месте в системе права норм, которые регулируют отношения в области образования, предпримем попытку определить, что представляет собой комплексная отрасль права и как она соотносится с отраслью законодательства.
Исходя из названия, указанная группа норм регулирует отношения, связанные с образованием, поэтому прежде всего необходимо определить, что собой представляет образование. Его определение дается в преамбуле Закона РФ «Об образовании». Под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Таким образом, образование – это процесс, который отвечает следующим признакам:
целенаправленность;
организованность и управляемость;
завершенность и соответствие требованиям качества.
В науке общепризнанным является тот факт, что комплексные отрасли отличаются от самостоятельных по следующим критериям. Во-первых, они не имеют единого однородного предмета, во-вторых, состоят из норм, взятых из разных отраслей, в-третьих, пользуются методами основных отраслей, в-четвертых, не занимают никакого места в правовой системе. «Юридические нормы, входящие в комплексные образования, остаются по своим исходным моментам в главной структуре, в основных отраслях, и на них распространяются общие положения соответствующих основных отраслей» 5 .
Предмет комплексной отрасли представляет собой «локальную социальную систему, ориентированную на решение определенных социальных задач», специфика метода комплексной отрасли проявляется в том, что здесь применяются особые, свойственные только ей комбинации «исходных, типовых приемов юридического регулирования» 6 . Комплексные отрасли образуются в системе права по предметному, неюридическому принципу. «Юридические особенности данной общности выражены не в специфических отраслевых методе и механизме регулирования, а в некоторых особых принципах, общих положениях, отдельных специфических приемах регулирования, свидетельствующих о существовании специального, хотя и не видового юридического режима» 7 .
Сторонник многомерности структуры права С.С. Алексеев выделяет два вида отраслей права: главные, профилирующие (государственное, административное, гражданское, уголовное и процессуальные отрасли) и неглавные, специальные, самостоятельные отрасли права. Главные, фундаментальные отрасли формируются относительно быстро и в последующем составляют остов системы права, другие отрасли формируются в процессе более длительного развития, первоначально – в рамках уже существующих отраслей. Он признает существование и комплексных правовых образований, в том числе отраслей. Их формирование он связывает с принятием комплексных актов, затрагивающих целые сферы социальной жизни или их участки. «Причем если такого рода компоновка юридически разнородного материала осуществлена не путем простого корпоративного его сосредоточения в одном документе, а путем кодификации и, следовательно, обогащения содержания права, введения в правовую ткань новых специфических системных нормативных обобщений, то в результате могут сложиться новые, относительно самостоятельные правовые образования» 8 .
Л.Б. Тиунова тоже признает многомерность системы права. При этом она высказывает сомнения в обоснованности отраслевого деления права. Предмет правового регулирования она считает весьма условным критерием отраслевого деления. Во многих отраслях права предмет не отличается единством, например, гражданское право регулирует имущественные и связанные с ними неимущественные, трудовое – собственно трудовые отношения и тесно связанные с ними (вытекающие из них, производные от них) и т. д. Относительно метода как дополнительного критерия выделения отраслей она отмечает, что в конечном итоге под ним «понимается та или иная доля своеобразия характера или способа регулирования общественных отношений, которая обеспечивается различными комбинациями одних и тех же методов (императивного, диспозитивного, договорного, властного, рекомендательного или в более обобщенной форме: дозволение, предписание, запрещение), с неодинаковой силой проявляющихся в той или иной области регулирования» 9 . Кроме того, поскольку в системе права существуют нормы, не входящие ни в одну из отраслей, отраслевая дифференциация не может рассматриваться как основа системы права либо как определенный уровень структуры права 10 .
Отрасли права она определяет как «объективно исторически сложившиеся образования правовых норм, их автономные массивы, в основе которых лежат объективно обособившиеся в процессе развития общества определенные области социальных отношений, социальной деятельности». «Степень обособленности правовой отрасли и ее развития определяется степенью развитости и автономности соответствующей области социальной действительности», – утверждает Л. Б. Тиунова и предлагает именно с этой точки зрения оценивать процессы формирования новых отраслей 11 . Она не соглашается с признанием вторичных правовых образований так называемыми комплексными отраслями в силу того, что они якобы не имеют единого предмета и специфического метода. Действительно, эти массивы появляются в системе права значительно позднее основных, традиционных отраслей как следствие «объективной дифференциации общественных отношений, государственно-правовой ее оценки, а также степени развитости соответствующей области правовых норм (консолидация норм, систематизация законодательства)» 12 . С ее точки зрения, именно указанные три группы факторов (объективные, оценочные и нормативные) и должны учитываться при оценке отраслевой структуры права, а также при прогнозировании ее развития.
Характеризуя перспективы развития системы права, С.С. Алексеев отмечает, что сложные экономические и социальные проблемы постиндустриальной эпохи весьма основательно влияют на содержание права, на юридические особенности его отраслей и институтов. Он выделяет два направления такого влияния: во-первых, преобразование юридических форм и конструкций в традиционных отраслях права и, во-вторых, формирование новых отраслей, которые «призваны стать основой для решения сложных экономических и социальных проблем, юридически опосредовать новые «пласты социальности» 13 . С.С. Алексеев полагает, что концепция комплексных (вторичных) отраслей наиболее адекватно в научном и практическом отношении отражает особенности новых правовых образований. Причинами этого, с его точки зрения, являются не только слабое проявление юридической специфики нарождающихся отраслей, отсутствие у них «самобытного» правового материала, но и воплощение в них тех правовых начал, которые характерны для других отраслей, прежде всего базовых.
Не исключено, что возникновение и развитие комплексных правовых образований означает начальный этап процесса интеграции правового регулирования, когда границы между отраслями становятся не только подвижными, но и относительно прозрачными, допускающими возможность комплексной регламентации той или иной группы общественных отношений с использованием инструментария различных отраслей. Классическое отраслевое деление можно рассматривать в статике, на абстрактном уровне. Когда мы анализируем правовое регулирование в динамике (механизм правового регулирования), налицо совокупность правовых средств, которые зачастую имеют разную отраслевую принадлежность (например, механизм правотворчества регулируется нормами конституционного права; основания и порядок возникновения правоотношений – нормами материальных отраслей права; порядок разрешения споров – нормами процессуальных отраслей и т. д.). Можно сказать, что комплексные отрасли права являются теоретической конструкцией, отражающей механизм межотраслевого функционального взаимодействия правовых норм для регулирования определенной сферы общественных отношений (в частности, в области образования).
Значительный интерес представляют рассуждения по этому вопросу В.И. Шкатуллы, который называет образовательное право комплексной отраслью права, включающей в себя в качестве важнейшего института «педагогическое право, которое имеет тенденцию к развитию в самостоятельную отрасль права» 14 . Такой вывод делается на основе признания специфики так называемых педагогических отношений, которые включают в себя (по авторской терминологии) договор на образование, определение содержательного момента, процесс обучения, организацию учебной работы и т. д. Эти отношения признаются центральными в системе образования. Все остальные отношения (имущественные, финансовые, управленческие и пр.) выполняют обслуживающую, вспомогательную функцию. С этим можно согласиться. Именно педагогические отношения составляют ядро предмета регулирования образовательного права. Но для их эффективного регулирования недостаточно только норм так называемого образовательного законодательства. Подлежат применению также нормы таких отраслей права, как конституционное, гражданское, административное, финансовое, трудовое и др. Примем это как исходную посылку для дальнейших рассуждений, тем более, что этот факт признается всеми специалистами.
Необходимо учитывать, что образовательное право формируется на пересечении частного и публичного права, объединяя в регулировании соответствующих отношений способы и приемы, характерные для указанных систем. На это обращает внимание С.В. Поленина. Она отмечает, что соединение частноправовых и публично-правовых методов имеет место при реализации многих конституционных прав граждан, в том числе – права на образование, на охрану здоровья и др. «Их осуществление, – пишет она, – предполагает не только участие всех форм собственности, но и активный государственный контроль за претворением этих прав в жизнь» 15 .
Можно сделать вывод о том, что образовательное право входит в крупный межотраслевой массив, который предлагается именовать гуманитарным (Ю.А. Тихомиров), или социальным (А.В. Мицкевич 16) правом, «для которого характерно обеспечение интересов человека и социальных общностей как за счет их собственной правореализации, так и путем обеспечивающей деятельности государства и общественных институтов» 17 . Выделяют три основных предпосылки формирования гуманитарного права, которые в полной мере отражают и специфику возникновения и развития права образовательного. Первая из них заключается в том, что «признание человека высшей ценностью означает существенную переориентацию законодательства» с целью обеспечения регламентации как общего, так и специального статуса граждан, усиления гарантированности и охрану их прав и свобод, стимулирование участия граждан в государственной и общественной жизни. Вторая причина отражает усиливающееся взаимодействие национального и международного права, прежде всего в гуманитарной сфере. Внутригосударственное право испытывает сильное влияние международного гуманитарного права, в сферу действия которого многие специалисты теперь включают не только защиту жертв вооруженных конфликтов, но и средства международно-правовой защиты прав человека. Третья причина связана с потребностью комплексного правового регулирования данной сферы государственной и общественной жизни.
Предложенная концепция, по нашему мнению, задает в целом правильное направление дальнейшим исследованиям и нуждается в развитии и осмыслении.
Можно ли рассматривать образовательное право как отрасль законодательства? Отрасли законодательства, в отличие от отраслей права, не характеризуются однородным предметом правового регулирования, поскольку формируются из правовых норм различных отраслей права. Отрасли законодательства и отрасли права не обязательно совпадают. Согласно традиционной точке зрения, законодательство является формой выражения и существования правовых норм, поэтому систему законодательства нельзя противопоставлять системе права.
Некоторые ученые относят понятие «система права» к числу доктринальных выводов юридической науки и в целом разделяют высказанную Р.З. Лившицем мысль о необходимости отказаться от системы права в пользу системы законодательства 18 . Так, А.В. Мицкевич ставит ряд вопросов, ответы на которые способны показать истинное соотношение системы права и системы законодательства: «Есть ли нечто, в чем воплощается система права и ее деление на отрасли, кроме законодательства, т. е. позитивного права? Может ли сама по себе система правовых норм рассматриваться как объективный фактор по отношению к законодательству?» Традиционное для отечественной правовой науки нормативистское правопонимание, казалось бы, признавая первичность позитивного права над всеми иными элементами правовой системы, вообще не должно было разграничивать две указанные системы, ибо право признавалось тождественным законодательству. Возражая против общепринятой точки зрения об объективном характере системы права, А.В. Мицкевич отмечает: «Позитивное право как обязательные и защищаемые (охраняемые) государством нормы поведения складывается в единую упорядоченную систему (общую отраслевую или институциональную) не стихийно, а путем их обобщения на рациональной основе, с обязательным участием сознания людей» 19 .
Мы не случайно затронули проблему соотношения системы права и системы законодательства. Она имеет непосредственное отношение к предмету настоящего исследования, потому что некоторые авторы полагают, что нормы, регулирующие образовательные отношения, образуют определенное единство лишь в системе законодательства. Высказывается точка зрения о существовании образовательного законодательства. В Классификаторе правовых актов, который был одобрен Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. 20 , в систему отрасли образовательного законодательства включают общие положения, а также нормативные акты об управлении системой образования, государственных образовательных стандартах, образовательных программах и образовательном процессе, об образовательных учреждениях, формах получения образования, документах об образовании, гарантиях реализации прав граждан в области образования, оказании платных образовательных услуг и об индивидуальной педагогической деятельности. Это подтверждает ранее высказанную мысль о комплексном характере образовательного права и законодательства об образовании.
Развитие общественных отношений приводит к подвижности границ между отраслями права. Законодатель, реагируя на эти процессы, принимает комплексные нормативные акты, в которых закрепляются нормы разной отраслевой принадлежности. Очевидно, этот субъективный фактор при определенных условиях может оказывать реальное влияние на формирование системы права как на процесс объективный. Обращает на себя внимание факт признания функционального единства этих правовых норм. Нормы, регулирующие отношения в области образования, отвечают этому критерию. Вместе с тем, в совокупности они составляют гораздо более обширный правовой массив, чем правовой институт. Поэтому полагаем возможным определить образовательное право как комплексную отрасль права, как систему правовых норм различной отраслевой принадлежности, функционально взаимодействующих в целях наиболее полного и эффективного регулирования педагогических отношений, возникающих в рамках образовательного процесса между обучающимся и образовательным учреждением (педагогом, воспитателем, преподавателем).
2.Предмет и метод образовательного права
Признавая образовательное право комплексной отраслью права, необходимо проанализировать специфику тех отношений, которые оно регулирует, и способов воздействия на них, т. е. предмета и метода отрасли. Предмет комплексной отрасли права не является однородным (впрочем, то же можно сказать и о предмете многих самостоятельных отраслей).
В нем можно выделить следующие основные группы общественных отношений:
1) отношения между органами государственной власти и образовательными учреждениями по поводу управления образованием (лицензирования их деятельности, аттестации и аккредитации и т. д.). Эти отношения регулируются нормами административного права;
2) отношения по финансовому обеспечению деятельности образовательных учреждений (в том числе – по бюджетному финансированию), которые регулируются нормами финансового права;
3) отношения, связанные с созданием образовательных учреждений, их реорганизацией и ликвидацией. Они регулируются нормами гражданского права;
4) отношения между образовательным учреждением и преподавателями, регулируемые нормами трудового права. Принцип единства и дифференциации правового регулирования труда проявляется в этой сфере таким образом, что помимо общих правил, регулирующих труд всех работников, устанавливаются специальные правила, позволяющие учесть особенности труда отдельных категорий работников. Работники образовательных учреждений могут быть поделены на следующие группы: профессорско-преподавательский (педагогический) состав, учебно-вспомогательный персонал (методисты, лаборанты) и технический персонал (уборщицы, рабочие). Специальные правила регулирования трудовых отношений установлены только для преподавателей образовательных учреждений, поскольку они осуществляют воспитательные функции, основные функции образовательного учреждения. Например, для них установлены дополнительные основания увольнения, льготы в области режима труда и отдыха и т. д. Остальные две категории работников образовательных учреждений подчиняются общим правилам регулирования трудовых отношений.
5) отношения между образовательным учреждением и обучающимися (их законными представителями) по поводу поступления, приема в образовательные учреждения, организации учебного процесса, аттестации и т. д. В этом блоке можно увидеть внутреннее деление. Например, некоторым категориям граждан предоставляются льготы при поступлении в учреждения профессионального образования (инвалидам, детям, оставшимся без попечения родителей и др.), предоставляются социальные стипендии. Таким отношения включаются в предмет права социального обеспечения. Получили большое распространение отношения по возмездному оказанию образовательных услуг, которые регулируются нормами гражданского права.
В эту группу отношений можно включить и собственно педагогические, которые, как отмечалось выше, составляют ядро предмета правового регулирования образовательного права. Для надлежащего упорядочения таких отношений и осуществляется межотраслевая координация и кооперация правовых норм в системе образования. Сразу оговоримся, что мы придерживаемся узкой трактовки педагогических отношений. Широкий подход к системе педагогических отношений можно увидеть, в частности, в работах В.И. Шкатуллы. Из предложенного им перечня видов педагогических отношений, по нашему мнению, следует исключить отношения по поводу определения различного рода правил организации образовательного процесса (например, по разработке и утверждению учебных планов, правил итоговой аттестации обучающихся и т. п.). Представляется, что эти правовые связи можно отнести к управленческим, поскольку в них реализуется комплекс полномочий образовательных учреждений по установлению определенных норм организации образовательного процесса. В таких отношениях не участвуют обучающиеся. Необходимым признаком педагогических отношений можно признать участие в них обучающегося либо его законных представителей. Во-вторых, эти отношения складываются в рамках, «внутри» образовательного процесса. В-третьих, они направлены на обучение и воспитание обучающегося. Поскольку организация учебного процесса предполагает подчинение обучающихся требованиям внутреннего распорядка учебного заведения, можно говорить об административно-правовом компоненте в этих отношениях. Но правовая природа педагогических отношений не может быть сведена к администрированию, она гораздо богаче. Именно педагогические отношения отличаются наибольшей спецификой по сравнению со всеми остальными связями, которые попадают в сферу действия образовательного права. Для регулирования педагогических отношений необходимы специфические правовые нормы, а в ряде случае они регулируются также и нормами профессиональной педагогической этики. Нельзя отрицать наличия в таких отношениях координационных, горизонтальных связей. Наиболее ярким примером здесь могут быть отношения между обучающимся и педагогом, который должен обеспечить заинтересованный, творческий подход ученика к освоению образовательной программы, создать благоприятную психологическую обстановку для организации учебного процесса. Преподаватель в данном случае, выполняя свои трудовые обязанности, одновременно реализует обязанности образовательного учреждения. При это учреждение, будучи работодателем, несет ответственность за действия преподавателя, предпринятые им при осуществлении обязанностей по трудовому договору (ст. 1068 ГК РФ). Таким образом, педагогическими можно признать отношения между обучающимся и образовательным учреждением (педагогом, преподавателем, воспитателем), возникающие в рамках образовательного процесса в целях обучения и воспитания обучающегося.
Метод образовательного права представляет собой оригинальную комбинацию различных способов и приемов регулирования соответствующих общественных отношений. Для этого применяются три общеправовых способа правового регулирования: дозволение, запрет, позитивное обязывание. Широко применяются такие способы, как рекомендование и стимулирование (поощрение). Метод любой отрасли права оценивается по следующим критериям:
характер общего юридического положения субъектов (правоспособность, дееспособность, компетенция, отношения между собой, подчиненность, соподчиненность, равноправие);
основания возникновения правоотношений;
характер юридических последствий для субъектов права.
^ Основанием возникновения правоотношений чаще всего служит юридический состав, т. е. совокупность юридических фактов. Например, это могут быть документы о результатах вступительных испытаний, решение комиссии о рекомендации к зачислению, приказ ректора о зачислении в вуз и др. Таким образом, обязательным юридическим фактом для возникновения образовательных правоотношений является административный акт (приказ администрации вуза о зачислении и т. д.), но может быть наряду с ним и договор об оказании образовательных услуг. Полагаем, что такой договор регулируется нормами гражданского права (а именно главой 39 ГК РФ). Предметом договора является образовательная услуга. Но сложность характеристики договора обусловлена тем, что во взаимном положении сторон договора есть признаки и равенства, и подчинения. Здесь имеет место ситуация, подобная той, что возникает при заключении трудового договора: в момент заключения стороны независимы друг от друга, но затем обучающийся подчиняется правилам внутреннего распорядка, выполняет распоряжения администрации, должен сдавать экзамены и т. д. Таким образом, помимо обязанностей по оплате услуг у обучающегося в такого рода отношениях существует и комплекс обязанностей, связанных собственно с получением образования. Важно подчеркнуть, что обязанности по оплате обучения могут возлагаться на законного представителя обучающегося (если он выступает стороной договора) или организацию, которая заключила договор о подготовке специалиста с профессиональным образованием. Но обязанности личного и организационного характера (подчинение требованиям внутреннего распорядка, соблюдение распоряжений администрации, выполнение образовательной программы и т. д.) могут и должны быть реализованы самим обучающимся.
Особенности названного договора некоторые ученые рассматривают как основание для признания его особым видом договоров, не регулируемым нормами гражданского права. Так, В.И. Шкатулла полагает, что договор на образование (по его терминологии), не охватывается нормами гражданского, административного, трудового права. Не вызывает возражений, что административное и трудовое право не регулируют эти отношения, но «отстранить» гражданское право от их регулирования вряд ли возможно. В.И. Шкатулла мотивирует свою позицию так. «Договоры с участием потребителей-граждан относятся к категории публичных и на них распространяется режим, установленный ст. 426 ГК РФ, – режим публичного договора... Договор на образование не регулируется гражданским правом в силу следующих причин:
в соответствии со ст. 426 ГК РФ публичный договор заключает только коммерческая организация, а образовательное учреждение не является таковой;
содержанием договора возмездного оказания услуги является совершение действий исполнителем по заданию заказчика, а заказчик обязуется оплатить услуги (ст. 779 ГК РФ). По договору возмездного исполнения услуги обязанность заказчика ограничивается лишь оплатой услуг. В договоре об образовании услуги исполнителя – образовательного учреждения или индивидуального педагога (ст. 48 Закона РФ «Об образовании») одновременно сопровождаются работой обучающегося по освоению образовательной программы» 21 .
В.И. Шкатулла признает ошибочным мнение о том, что договор возмездного оказания услуг может применяться в сфере образования лишь за пределами отношений бесплатного образования. С его точкой зрения трудно согласиться, поскольку в системе дошкольного и общего образования за плату могут оказываться лишь услуги, не предусмотренные основной образовательной программой (исключение составляют негосударственные образовательные учреждения), в то время как в системе профессионального образования на возмездной основе могут предоставляться услуги, входящие в содержание основных образовательных программ. В связи с этим вряд ли целесообразно заключение договора в тех случаях, когда обучение финансируется за счет бюджетных средств. Кстати, практика идет именно по такому пути. Доводы В.И. Шкатуллы о том, что заключение договора между образовательным учреждением и обучающимся в письменной форме позволит демократизировать отношений в образовании, повысить качество образования, более полно обеспечить право на образование, создать условия для его защиты, а также повысить контроль за работой школы, представляются не вполне убедительными. Все названные цели могут быть достигнуты и через существующие сегодня механизмы самоуправления, ведомственного и общественного контроля и др.
Вместе с тем, учитывая значительную специфику договоров об оказании образовательных услуг, необходимо согласиться с предложением В.И. Шкатуллы о дополнении Закона РФ «Об образовании» главой «Договор на образование», в котором можно отразить виды таких договоров, содержание, порядок заключения и расторжения, точнее, те особенности, которые не урегулированы Гражданским кодексом. Это позволит не только более четко урегулировать возникающие отношения, но и унифицировать применяемые в разных образовательных учреждениях правила, тем самым обеспечив равенство граждан в сфере образования и реализацию их прав. Кроме того, это еще раз убедительно продемонстрирует стремление государства упорядочить отношения в области образования, усилить контроль за деятельностью образовательных учреждений по оказанию платных услуг. Здесь должен быть реализован принцип сочетания частно-правовых и публично-правовых принципов регулирования.
^ Характер юридических последствий для субъектов образовательного права неоднороден. Могут возникать как позитивные последствия (повышение образовательного уровня, получение диплома и т. д.), так и негативные (лишение лицензии, отчисление из учебного заведения и т. д.). Особенности юридических санкций в образовательном праве обусловлены тем, что в отношении детей неприменимы санкции, действующие в отношении совершеннолетних. Меры принуждения, главным образом, применяются с целью реализовать функции воспитания. Основными методами воздействия на поведение и сознание детей являются убеждение, поощрение 22 .
Главной целью образовательного процесса является достижение обучающимся заданного уровня образования, повышение его культуры, подготовка к определенной профессиональной деятельности. Поэтому основным субъектом образовательного права является именно обучающийся. По нашему мнению, это обстоятельство в како-то степени влияет на выбор способов и приемов правового регулирования. В первую очередь речь идет о стимулировании. Оно может осуществляться как позитивными, так и негативными методами. Позитивным стимулированием служит поощрение обучающихся за достижение высоких результатов в учебной, научной и общественной деятельности. Поощрение применяется и к другим субъектам образовательного права, в частности, педагогам. Например, ежегодно проводятся конкурсы на звание «Лучший учитель года», существуют конкурсы грантов на поддержку тех или иных проектов в области образования, науки и культуры и т. д. Негативное стимулирование достигается за счет привлечения к ответственности обучающихся и преподавателей. Важно учитывать, что к обучающимся не обязательно применяются меры дисциплинарной ответственности. Достаточно эффективными могут быть и меры морального воздействия, применяя которые, педагог не должен нарушать право обучающегося на достоинство личности, неприкосновенность. В данном случае происходит взаимодействие, взаимное усиление правовых норм и норм профессиональной педагогической этики.
Таким образом, метод образовательного права объединяет в себе черты императивного и диспозитивного регулирования. В качестве оснований возникновения образовательных отношения выступают административные акты и договоры. Для метода рассматриваемой отрасли характерно специфическое взаимное положение субъектов педагогических правоотношений (наличие как подчиненности, так и элементов равенства), обусловленных необходимостью формирования механизмов сотрудничества педагогов и обучающихся в достижении целей воспитания и образования.
3.Система и принципы образовательного права
Систему отрасли
права образуют подотрасли (в наиболее крупных отраслях, таких, как гражданское, конституционное и др.); правовые институты, которые представляют собой группы правовых норм, регулирующих определенную разновидность общественных отношений: общая и особенная части; правовые нормы.
Система комплексной отрасли права в самом общем виде может быть представлена как совокупность правовых институтов и норм различной отраслевой принадлежности. Так, в систему образовательного права включаются, одновременно оставаясь в рамках основных отраслей, такие институты и субинституты, как управление системой образования (входящий в административное право), образовательные учреждения (гражданское право), трудового договора о работе в образовательном учреждении (институт трудового договора). Центральное место в системе образовательного права занимает институт, регулирующий педагогические отношения. Его можно подразделить на субинституты дошкольного, общего, начального и других видов профессионального образования, и др.
Под принципами права понимают основополагающие начала, ключевые идеи, определяющие и выражающие сущность права. Принято выделять общеправовые принципы, межотраслевые принципы, а также принципы отраслей права (в некоторых учебных изданиях упоминают и о принципах правовых институтов). В образовательном праве как комплексной отрасли реализуются общеправовые принципы и принципы соответствующих отраслей. К числу основных общеправовых относятся принципы справедливости, равноправия, гуманизма, демократизма, единства прав и обязанностей. Все они по-своему проявляются в сфере образования. Например, проявлением принципа равноправия граждан является допуск всех лиц, имеющих полное общее образование, к участию во вступительных испытаниях и конкурсе для зачисления в учреждения высшего профессионального образования. Но некоторые категории граждан пользуются льготами при поступлении в вузы, например, инвалиды I и II группы, дети-сироты и др. Они подлежат зачислению вне конкурса при условии сдачи вступительных экзаменов. Установление таких льгот можно рассматривать как проявление общеправового принципа справедливости, создания равных стартовых возможностей для граждан, нуждающихся в социальной защите, которые не могут участвовать в «образовательной конкуренции» на равных условиях с другими лицами. Гуманизм, в частности, проявляется в создании специальных условий обучения для лиц с ограниченными возможностями (детей-инвалидов), для подростков с девиантным поведением. Демократизм – это один из универсальных принципов, который в системе образования проявляется как сочетание управления и самоуправления в образовательных учреждениях. Единство прав и обязанностей мы видим, например, при характеристике правового статуса обучающихся (об этом мы говорили выше).
В правовом регулировании образовательных отношений реализуются принципы соответствующих отраслей права. Например, если говорить о возмездном оказании образовательных услуг, то здесь можно констатировать осуществление гражданско-правового принципа свободы договора. Анализируя регулирование трудовых отношений в системе образования, можно убедиться в реализации принципов трудового права (свободы труда, обеспечения права на бесплатную профессиональную подготовку, обеспечения занятости, соответствия оплаты труда его количеству и качеству и т. д.).
Можно сформулировать и специальные принципы образовательного права , которые должны быть реализованы в сфере педагогических отношений. Это основополагающие идеи, направленные на достижение целей и задач образования (на развитие личности, удовлетворение потребностей общества и государства). К их числу можно отнести закрепленные в ст. 2 Закона об образовании принципы государственной политики в области образования:
гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей и т. д.;
единство федерального образовательного и культурного пространства;
общедоступность образования, адаптированность системы образования к особенностям личности обучающихся некоторых категорий;
светский характер образования;
свобода и плюрализм образования (академическая, педагогическая свобода);
демократический характер управления образованием.
4.Источники образовательного права
Источниками образовательного права
выступают нормативные акты и договоры, содержащие нормы, направленные на регулирование отношений в области образования. В системе источников образовательного права особое место занимают международно-правовые акты универсального и регионального характера, а также международные договоры и соглашения. Говорят даже о международном образовательном праве как об одной из отраслей международного права, насчитывающей более 30 крупных нормативных актов. Оно включает различные институты, регламентирующие статус образовательных учреждений, положение педагогов, студентов, признание учебных курсов и дипломов и т. д. 23 .
Нормы, закрепляющие право человека на образование, содержатся в целом ряде международных актов универсального характера. Так, Всеобщая декларация прав человека , принятая резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г., в ст. 26 провозглашает: «Каждый человек имеет право на образование. Образование должно быть бесплатным по меньшей мере в том, что касается начального и общего образования. Начальное образование должно быть обязательным. Техническое и профессиональное образование должно быть общедоступным, и высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого. Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека, содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между народами. Ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах , принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., предусматривает признание всеми участвующими в нем государствами права на образование. Для осуществления этого права начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех. Декларируется принцип доступности среднего образование в его различных формах, включая профессионально-техническое образование, а также высшего образования. С учетом способностей каждого. Устанавливаются права родителей и иных законных представителей выбирать школы для своих детей, причем в том числе и негосударственные, которые должны отвечать минимуму требований для образования, установленному государством. Значительное число норм, касающихся образования, содержится в Конвенции о правах ребенка , которая была утверждена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г. В ст. 28 воспроизводятся основные обязательства государств по обеспечению доступности образования, по содействию регулярному посещению школ и снижению числа учащихся, покинувших школы. Школьная дисциплина должна поддерживаться методами, обеспечивающими уважение человеческого достоинства ребенка. Образование должно быть направлено на развитие личности, талантов, умственных и физических способностей ребенка в самом полном объеме; на воспитание уважения к правам и свободам человека, к родителям ребенка, его культурной самобытности, языку и ценностям; на подготовку ребенка к сознательной жизни в свободном обществе в духе понимания, мира, терпимости, равноправия, в духе уважения к окружающей природе (ст. 29). В Конвенции говорится также об обеспечении права на образование для детей беженцев; неполноценных в умственном или физическом отношении детей; детей, лишенных родительского попечения.
В 1945 г. на Лондонской конференции создана ^ Организация объединенных наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО). Это специализированная организация ООН, в которую входит более 180 государств-членов. Ее задачи – содействовать укреплению мира и безопасности путем развития международного сотрудничества в области просвещения, науки и культуры, использования средств массовой информации и т. д. Одной из главных форм деятельности ЮНЕСКО является осуществление программ, в том числе по ликвидации неграмотности, оказанию технической помощи, развитию коммуникаций, в области прав человека. Организация осуществляет мероприятия в области политики, планирования и управления образованием; подготовки кадров в области образования, а также в области научного, технического и профессионального образования. Деятельность ЮНЕСКО развивается по трем основным направлениям. Первое представляет собой нормотворческую деятельность и проведение исследований по вопросам национальной политики в области образования. Вторым направлением выступает укрепление инфраструктуры образования на национальном уровне (развитие подготовки преподавателей, использование местных ресурсов для совершенствования образовательного процесса). Третье направление – обмен информацией (путем распространения специализированных справочников, бюллетеней и т. д.) 24 . Организация разрабатывает и принимает международные конвенции и рекомендации по вопросам образования. Так, в 1998 г. на конференции в Париже была принята Всемирная декларация о высшем образовании для XXI века; в 1966 г. – Рекомендация о положении учителей; в 1974 г. – Рекомендация о статусе научно-исследовательских работников; в 1960 г. – Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования и т. д. В последние годы приоритет в деятельности ЮНЕСКО отдается школьному образованию. «Отставание» ЮНЕСКО в сфере разработки политики обусловлено не только сокращением ее бюджета и численности персонала, происходящим начиная с середины 80-х годов, когда США и Великобритания вышли из ее состава (Великобритания возобновила сове членство в организации в 1997 г.), но и «отсутствием систематической оценки результатов программ ЮНЕСКО в сфере образования» 25 . Очевидно, одной из возможных причин сложившейся ситуации является усиление регионального уровня международно-правового регулирования, который приближен к национальному и в большей степени отвечает потребностям той или иной группы государств. Аналогичные оценки делаются сегодня в отношении деятельности других специализированных учреждений ООН, например, Международной организации труда. В первую очередь речь идет о приоритете европейского регулирования социальных отношений. В частности, Конвенция МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» для стран-членов Евросоюза уже не выполняет роль эффективного социального норматива в связи с принятием Европейского кодекса социального обеспечения.
Тем не менее программы ЮНЕСКО представляют значительную ценность для многих стран, в том числе для России. В 1999 г. между ЮНЕСКО и Правительством РФ было заключено Соглашение об условиях выполнения проектов, осуществляемых на территории Российской Федерации при содействии ЮНЕСКО. В Москве на основании специального соглашения был создан Институт ЮНЕСКО по информационным технологиям в образовании.
Право на образование закреплено и в международных актах регионального характера. Так, ^ Европейская социальная хартия в предусматривает право на профессиональную ориентацию и профессиональную подготовку (ст. 9, 10). О праве на образование говорится и в Протоколе № 1 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 2), а также в некоторых иных актах. Были приняты и специальные акты европейского права, касающиеся отдельных аспектов образования. Большинство из них касаются высшего профессионального образования, преимущественно университетского. Основной идеей в данном случае является признание университетов одним из главных источников интеллектуальной деятельности любой страны. Поскольку в сфере культуры и науки Совет Европы проводит линию на объединение усилий и действий государств региона, провозглашается свободный доступ европейской молодежи к интеллектуальным ресурсам стран-членов Совета, чтобы впоследствии это способствовало решению проблемы нехватки высококвалифицированных кадров. Так, Европейская конвенция об академическом признании университетских квалификаций от 14 декабря 1959 г., была ратифицирована Россией и вступила в силу для нашей страны с 18 октября 1999 г. 26 Она предусматривает, в частности, что академическое признание университетской квалификации, полученной за границей, позволяет ее обладателю продолжать курс обучения в университете и по его завершении сдавать экзамены, требуемые для получения следующей степени, включая докторскую, на тех же условиях, которые существуют для граждан государства, ратифицировавшего Конвенцию, в тех случаях, когда прием для прохождения такого курса обучения и допуск к экзаменам зависят от наличия аналогичной национальной университетской квалификации, а также использовать ученое звание, присвоенное иностранным университетом, с указанием его происхождения. Европейская конвенция об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты от 11 декабря 1953 г., вступившая в силу для России 17 сентября 1999 г., устанавливает, что учащимся, успешно завершившим средне школьное образование на территории одного из членов Совета Европы, должны быть предоставлены все возможности для поступления по своему выбору в университет, расположенный на территории других государств, входящих в указанную организацию. В этих целях все государства, подписавшие и ратифицировавшие данную конвенцию, взаимно признают эквивалентность дипломов, являющихся документами об образовании, необходимых для приема в аналогичные учебные заведения. Российская Федерация ратифицировала также Европейскую конвенцию об эквивалентности периодов университетского образования от 15 декабря 1956 г., которая для нее вступила в силу 17 сентября 1999 г. 27 . Государства, которые являются сторонами Конвенции, признают любой период обучения, в течение которого студент, изучающий современные языки, проходил курс в университете другой страны – члена Совета Европы, эквивалентным подобному периоду обучения в университете своей страны, при условии, что руководство первого вышеназванного университета выдало такому студенту свидетельство о том, что он завершил указанный период обучения удовлетворительным для руководства университета образом.
В 1962 г. для реализации Культурно конвенции в Совете Европы был создан Совет по культурному сотрудничеству. В его структуре существуют профильные комитеты (Комитет по образованию и Комитет по высшему образованию). Одни раз в три года проводится постоянная конференция по проблемам образования, которая формирует соответствующие рекомендации 28 .
Большое внимание уделяется вопросам образования в документах Содружества Независимых Государств. В ^ Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. устанавливается обязательность и бесплатность начального и основного общего образования. Соглашение о сотрудничестве в области образования от 15 мая 1992 г. предусматривает взаимное признание права граждан государств, входящих в Содружество, на получение образования на территории государства своего постоянного проживания. Заключаются и другие многосторонние и двухсторонние договоры и соглашения. Например, Соглашение между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики и Правительством РФ о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях от 24 ноября 1998 г.; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Беларусь о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях от 27 февраля 1996 г. и др.
Внутригосударственное законодательство включает множество нормативных актов, которые являются источниками образовательного права. Это как кодифицированные, так и не кодифицированные нормативные акты. Рассмотрим структуру образовательного законодательства в трех срезах - федеративном, иерархическом и отраслевом 29 .
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ, образование относится к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов. Это означает, что соответствующие отношения могут регулироваться как федеральными законами, так и законами субъектов РФ. Федеральные законы в области образования призваны разграничивать компетенцию и ответственность федеральных и региональных органов государственной власти; регулировать в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации; вводить общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов РФ. Законы субъектов Федерации, регулирующие образовательные отношения, не могут противоречить федеральным законам или ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с ними.
В субъектах Федерации образовательное законодательство развивается быстрыми темпами. В большинстве регионов приняты законы об образовании (Калининградская, московская, Омская, Свердловская, Саратовская и другие области, Республики Северная Осетия – Алания, Саха (Якутия) и др.). К сожалению, в большей части законы субъектов РФ дублируют положения Закона РФ «Об образовании». Но в содержании региональных законов встречаются нормы, направленные на реализацию и учет местных особенностей в развитии системы образования. Например, в законах Калининградской и Свердловской областей есть нормы, регламентирующие региональный заказ на подготовку и переподготовку кадров по целевым программам; устанавливающие порядок введения и реализации региональных компонентов Государственных образовательных стандартов. В Калининградской области, кроме того, решили специальными нормами урегулировать образовательную политику на селе. Закон Московской области «Об образовании в Московской области» подробно регламентирует государственный контроль качества образования на уровне области, а также порядок отчисления из учебных заведений разных типов. Закон Омской области «Об образовании в Омской области» закрепляет гарантии государственного финансирования образования: не менее 10 % областного бюджета ежегодно должны направляться на эти цели, причем соответствующие статьи являются защищенными. Ряд интересных норм содержится в Законе Республики Северная Осетия – Алания «Об образовании». В частности, закрепляются цели воспитания, изучения истории и культуры многонационального народа Республики. Предусматривается квотирование платных образовательных услуг: независимо от специальностей платный прием не может превышать 20 % бюджетного набора в учреждениях профессионального образования. В некоторых субъектах принимаются законы, регулирующие отдельные отрасли образования. Так, в Приморском крае действует Закон «О начальном профессиональном образовании», а в Республике Саха (Якутия) принят Закон «О целевой контрактной подготовке специалистов с начальным профессиональным, средним профессиональным и высшим профессиональным образованием». Он регулируется порядок заключения соответствующих контрактов, ответственность за их невыполнение. Интересно отметить, что этот закон устанавливает три формы целевой подготовки: в рамках контрольных цифр приема; сверхпланового набора и подготовка за пределами республики. Введение таких механизмов позволит обеспечить народное хозяйство республики квалифицированными кадрами.
Очень обширным является подзаконный нормативный массив в региональном образовательном законодательстве. Он включает в себя указы глав регионов, постановления органов исполнительной власти (Правительства, администраций), а также приказы органов управления образованием. Например, Комитет по образованию мэрии Санкт-Петербурга ежегодно утверждает Инструктивно-методической письмо об организации образовательного процесса в учреждениях города в текущем учебном году, в котором подробно регламентируется начало и окончание учебного года, порядок и сроки приема в образовательные учреждения, итоговой аттестации выпускников и т. д. Комитетом утверждены также порядок формирования классов для умственно отсталых детей, порядок обеспечения детей учебной литературой, порядок оказания платных образовательных услуг и другие важные нормативные акты. Аналогичные нормативные акты принимаются и в других субъектах Федерации.
Поскольку в структуре системы образования значительное место занимают муниципальные образовательные учреждения, органы местного самоуправления также обладают некоторыми нормотворческими полномочиями в этой сфере. Они могут принимать нормативные акты по вопросам, отнесенным к их компетенции (например, об организации питания детей в общеобразовательных муниципальных учреждениях, о развитии системы дополнительного образования и т. д.).
Иерархическая структура образовательного законодательства включает в себя Конституцию РФ, федеральные и субъектов Федерации законы, подзаконные нормативные акты, локальные акты образовательных учреждений.
^ Конституция Российской Федерации в ст. 43 гарантирует каждому право на образование, общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Предусматривается также, что каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее профессиональное образование. Основное общее образование является обязательным. Родители или заменяющие их лица должны обеспечить достижение детьми данного образовательного ценза. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования. Право на образование является неотъемлемым элементом государственных гарантий в области социальной защиты населения, и государство, провозгласившее себя социальным, обязано обеспечить его реализацию.
К числу источников образовательного права относятся федеральные законы , включая кодексы, являющиеся основными источниками отраслей, нормы которых задействованы в правовом регулировании отношений в области образования (Гражданский, Трудовой, Семейный и др.). Были приняты также два закона, непосредственно регулирующие образовательные отношения. Это – Закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании» и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Первый из названных законов является общим, поскольку устанавливает основы правового регулирования образовательных отношений во всех отраслях образования, структуру системы образования и ее основные элементы; определяется общие требования к содержанию образования, организации образовательного процесса, приему граждан в образовательные учреждения; закрепляет общие принципы управления системой образования и ее финансового обеспечения; регламентирует правовое положение участников образовательного процесса и т. д. Федеральный закон от 22 августа 1996 г. регулирует аналогичные отношения в сфере высшего и послевузовского профессионального образования, поэтому его можно рассматривать как специальный акт по отношению к Закону об образовании. Отдельные отношения в области образования регулируются и другими законодательными актами. В частности, гарантии права ребенка на образование регулируются Федеральным законом «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ». Ряд норм, касающихся образовательного процесса, закреплен в Федеральном законе «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Некоторые особенности пенсионного обеспечения педагогических работников регулируются Федеральным законом «О трудовых пенсиях».
^ Подзаконные нормативные акты , регулирующие отношения в области образования, представлены Указами Президента РФ (например, от 28 декабря 2001 г. «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования» и др.); постановлениями Правительства РФ (в частности, об утверждении Типовых положений о различных образовательных учреждениях, Положения о стипендиальном обеспечении и др.); приказами Министерства образования РФ (к примеру, от 6 августа 1999 г. об утверждении Положения о порядке замещения должностей профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений высшего профессионального образования РФ и др.).
Образовательное законодательство охватывает нормативные акты различной юридической силы, число которых превышает 800, что породило идею о необходимости его кодификации 30 . Ее поддерживает и развивает В.И. Шкатулла, предложивший довольно развернутую структуру Кодекса законов об образовании, состоящую из девяти книг: общая часть; правовое регулирование дошкольного образования, общего, начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального, послевузовского профессионального, специального образования и образования взрослых 31 . Критически воспринимает предложения о создании Образовательного кодекса, в частности, Т.А. Владыкина, справедливо подчеркивая, что «главная особенность кодифицированного акта- однородные по своей юридической природе правовые предписания и нормативные обобщения, выражающиеся как в общих правовых предписаниях (дефинитивных, общезакрепительных, декларативных), так и в унификации законодательного материала. В силу комплексного характера нормативно-правовых актов, составляющих законодательство об образовании, Образовательный кодекс не может иметь отраслевого характера, а отсюда и бесплодность попыток создания для него непротиворечивой общей части» 32 . Приемлемой для образовательного законодательства она считает такие формы систематизации, как инкорпорация и консолидация. С такой точкой зрения необходимо согласиться.
Вызывает возражения и предложения В.И. Шкатуллы о принятии специальных федеральных законов, которые регулировали отдельные отрасли образования (начиная от дошкольного и завершая дополнительным) 33 . Несмотря на то, что в каждой отрасли образования складываются специфические отношения, стороны которых имеют свой правовой статус и свое название, нет необходимости в принятии таких законов, поскольку все названные отношения охватываются общей моделью, закрепленной в Законе об образовании. Специфику же можно регулировать и подзаконными актами, что имеет место и сейчас.
Учет особенностей образовательных отношений, которые складываются в конкретных образовательных учреждениях, осуществляется путем принятия локальных нормативных актов, т. е. актов, которые принимаются непосредственно в данном учреждении (на общем собрании или конференции, на совете учреждения или его руководителем) и распространяются только на сотрудников данного учреждения и обучающихся в нем лиц. Примерами локальных нормативных актов образовательных учреждений могут служить правила внутреннего распорядка, графики учебного процесса, учебные планы, положения о стипендиальном обеспечении, об общежитиях и др.). На локальном уровне заключаются также коллективные договоры , которые могут содержать нормы, непосредственно касающиеся образовательного процесса (например, о режиме работы преподавателей, о социальных гарантиях и прочих формах стимулирования их труда). Это пример нормативных договоров , являющихся источниками образовательного права. При разработке и принятии таких актов необходимо соблюдать пределы локального нормотворчества, не ухудшать положения субъектов образовательных отношений по сравнению с нормативными актами более высокого уровня.
^
Отраслевая структура образовательного законодательства
неоднородна, поскольку включает нормативные акты, которые являются источниками различных отраслей права. Например, Трудовой кодекс РФ – это основной источник трудового права как отрасли. Но поскольку он регулирует и трудовые отношения, устанавливая в этих целях ряд специальных правил в главе 52, его можно считать источником образовательного права. Перечень подобных примеров можно было бы продолжить. Такая модель, характерная для комплексных отраслей права, может быть названа «пересечением» источников.
^
Вопросы для контроля
Охарактеризуйте образовательное право как комплексную отрасль. Нормы каких отраслей права задействованы в правовом регулировании образовательных отношений?
Сформулируйте определение педагогических отношений и на этой основе предложите конструкцию предмета образовательного права.
Какими способами осуществляется правовое регулирование отношений в области образования? Приведите примеры.
Как может быть построена система образовательного права. Проанализируйте высказанные в литературе точки зрения по этому вопросу.
Охарактеризуйте принципы образовательного права. Как они реализуются в современной России?
Предложите свое определение источников образовательного права.
Что такое образовательное законодательство? Как вы относитесь к его кодификации?
Дайте характеристику международно-правовых источников образовательного права. В чем вы видите их значение?
Право на образование как субъективное право
гражданина Российской Федерации
, доцент
Благовещенского филиала Современной гуманитарной академии, кандидат юридических наук
Статья посвящена анализу механизма и закономерностей реализации права граждан Российской Федерации на образование. Автор доказывает, что важнейшим элементом правового положения личности в сфере образования являются юридические гарантии – условия и средства обеспечения и защиты прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. На примерах из правоприменительной практики показано, что отсутствие гарантий превращает формально провозглашаемые права и свободы в бумажную фикцию.
Ключевые слова: права и свободы человека и гражданина, субъективное право, право на образование, гарантии реализации гражданином Российской Федерации права на образование.
В современной педагогике весьма популярна теория постоянного развивающего обучения нацеленного на формирование личности. Права человека также часто выводят исключительно из ценности человеческой личности. Прав утверждающий, что в юриспруденции термин «личность» порой используется не в оригинальном значении, а как универсальное обозначение физического лица . В государственном праве и конституционной практике понятия человека и личности употребляются как синонимы, носят собирательный и обобщающий характер, подчеркивают наличие определенной связи между индивидом и государством.
Ценностный характер категории «личность» приводит к ее частичному совпадению по содержанию с конституционными принципами высшей ценности человека, его достоинства и прав (ст.2 Конституции РФ). В данном контексте принципиальное значение имеет выработанная вскоре после принятия Конституции Российской Федерации позиция Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой личность выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, что обязывает государство обеспечивать уважение достоинства личности . Ни Конституция Российской Федерации, ни отраслевое законодательство не содержит определение понятия «достоинство личности», не признает его основой всех прав человека и гражданина, российской правовой системы и государственности. И все же данная норма дает основание для прочтения достоинства личности как универсальной правовой категории, олицетворяющей собой одновременно и одно из личных (гражданских) прав человека (ч.1 ст.21 Конституции РФ), и основу всего многообразия прав человека и гражданина.
Проявляясь во всех правах и свободах, человеческое достоинство одновременно гарантируется и защищается формально устанавливаемыми народом и государством правами и свободами личного, политического, социально-экономического и культурного характера. В соответствии с ч.6 ст.15 Закона Российской Федерации от 10 июня 1992 г. «Об образовании» (далее – Закон об образовании) дисциплина в образовательном учреждении поддерживается на основе уважения человеческого достоинства; запрещается использование антигуманных методов обучения, не допускается применение физического и психического насилия. По мнению С. Якушевой только закрепление в Конституции России права на достойное обращение педагогов, в частности, и право на образование, в целом, как это сделано в США, Германии, Франции гарантирует обучающемуся реализацию и защиту этих прав. С. Якушева права лишь в том, что право на образование, как и любое другое субъективное право, приобретает свою ценность только в государстве. Вместе с тем в Конституции США право на образование непосредственно не упоминается. Указание на возможность включения его в правовой статус личности вытекает из текста IX поправки к Конституции США, где сказано: «Перечисление в Конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав». Равенство конституционных прав независимо от расы, возраста и пола (соответственно I, XXVI и XXVII поправки) рассматривается Верховным судом США как применимое к доступу к образованию.
Конституция Великобритании также не закрепляет право на образование. Конституция Франции 1946 г., одна из немногих, в которой это право сформулировано, причем в преамбуле. В Основном Законе ФРГ трактовка права на образование ориентирована, с одной стороны, на общие положения «свободы информации и знаний» (ст.5/1), охраны детей от риска оказаться безнадзорными (ст.5/3), а с другой – на подробное регламентирование школьного дела в государстве (ст.7/1-6); содержание самого права на образование и его специальная юридическая охрана в Основном законе ФРГ не отражены. Не следует забывать, что право на образование входит в международные стандарты прав человека и находит свое отражение в ч.1 ст.26 Всеобщей декларации прав человека, ч.1 ст.13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, ст.2 Протокола №1 к европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст.14 Хартии Европейского Союза об основных правах.
В отечественных Конституциях право на образование провозглашалось всегда, но понималось учеными по-разному. Например, в диссертационном исследовании, датированном 1984 годом указала, что субъективное право на образование граждан СССР – есть установленная государством и закрепленная в нормах права мера возможного поведения субъекта при выборе объема, вида и формы реализации данного права бесплатно и в интересах личности, государства и общества. В соответствии с ч.1 ст.43 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на образование. В преамбуле Закона об образовании оно именуется как основное и неотъемлемое конституционное право гражданина России. Некоторые отечественные и зарубежные ученые-юристы (, И. Сабо и др.) относят конституционные права и свободы к определенной разновидности субъективных прав. Права и юридические обязанности, закрепленные в объективном праве, составляют важнейшие элементы правового статуса личности и при возникновении необходимых юридических фактов (составов) могут превращаться в субъективные права и субъективные юридические обязанности. Так и право российских граждан на образование, например, высшее профессиональное, не действует автоматически, а предполагает прохождение конкурсных процедур и издание компетентным органом (ректором) административного акта, что вызывает возникновение соответствующих правоотношений, субъективных прав и субъективных юридических обязанностей.
Следует четко разграничивать широкие (общие, всеобщие) права и обязанности и субъективные права, и субъективные юридические обязанности. Те права и свободы, которые «вытекают» из закона (иной формы права) являются важнейшими элементами общего правового статуса личности. Они носят общий, формально-определенный характер и рассчитаны на неопределенный круг субъектов. В отличие от них субъективные права не просто принадлежат определенному субъекту, а носят индивидуально-конкретный, персонально-определенный характер и составляют неотъемлемую часть правоотношений и конкретной юридической практики.
Право на образование – это конституционное установление, составляющее основы правового статуса личности. Что же касается включения субъективных прав и субъективных обязанностей в правовой статус, то, по мнению, юридические права, обязанности и законные интересы в их единстве составляют правовой статус личности как основу, ядро его правового положения. Помимо прав и юридических обязанностей в правовой статус ученые включают и другие элементы: – гражданство, правоспособность и принципы; и – правовой долг; , – свободы, – отраслевую праводееспособность; , – гарантии. Административно-правовой статус индивидуального субъекта, по мнению, есть правовое положение личности в ее отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами государственного и административного права . Если же отбросить все нюансы, то ядром правового статуса личности являются субъективные права и субъективные юридические обязанности.
Субъективное право не возникает без интереса. Доминирующей является точка зрения на интерес, согласно которой он рассматривается на двух уровнях: социологическом и психологическом; на первом – это порождение действительности, а не продукт сознания; на втором – рационально-эмоциональное отношение субъекта к объекту в силу его (объекта) жизненной значимости. Как указывалось ранее, образование осуществляется в интересах человека, общества, государства. Рассматривая механизм возникновения интереса личности в сфере образования, целесообразно обратиться к изучению ее конституционно-правового интереса. Интересное и содержательное исследование данного вопроса осуществлено . Соглашаясь с ним в главном – осознание и воля выступают в качестве основных элементов субъективной стороны конституционно-правового интереса личности, а цели и эмоции в качестве факультативных – заметим, что интеллектуальный момент субъективной стороны интереса, «замешанный» на субъективно-психологических свойствах личности, включает в себя не только осознание, но и предвидение, а волевой момент, соответственно, желание (нежелание).
Осознание - состоявшаяся необходимость в объекте интереса - получении (приращении) знаний, умений, навыков. И сейчас еще раз – слово , который, классифицируя объекты конституционно-правового интереса личности, выделяет, в частности, факультативный объект, приводя любопытный пример. Если у родителей возникает интерес, объект которого - получение их ребенком основного общего образования, гарантированного и предписанного статьей 43 Конституции РФ, то при осуществлении выбора школы их интересует ряд факультативных объектов, таких как расположение школы, удобные транспортные маршруты, отсутствие нерегулируемых перекрестков, уровень технического оснащения школьных аудиторий и спортплощадок и др. Достижение данных объектов желательно, однако и отсутствие таковых может не повлиять на реализацию основного объекта данного интереса в силу иных, более значимых обстоятельств. Полагаем, что суждения, высказанные, не только имеют право на существование, но и вполне могут выступать в качестве самостоятельного предмета научного (педагогического, социологического, правового) исследования.
Представляется, что осознание как понимание, шире предвидения, как предположения наступления чего-нибудь. При этом мы исходим из представлений психологов в соответствии с которыми понимание характеризуется как «одноактное «усмотрение», улавливание функций или отношений между элементами ситуации, реализуемое как синтетическое обнаружение», как определенная форма воспроизведения объекта в знании, возникающая у субъекта в процессе взаимодействия с познаваемой реальностью. Сознательная деятельность человека возможна на основе прогностической способности сознания, связанной с опережающим отражением. Отсюда осознание необходимости получения (приращения) знаний, умений, навыков автоматически означает и осознание возможных последствий предпринимаемых действий.
Сознание есть не что иное, как отношение к миру со знанием его объективных закономерностей. Представляется, что для констатации осознания необходимо установить, что, стремясь получить объект интереса в сфере образовании, лицо знает о типичных и возможных последствиях, понимает и, в конечном счете, желает их наступления (увеличение уровня собственной образованности, сохранение рабочего места, получение новой работы (должности)) и т. п. При этом следует исходить из категории «обычного», «среднего» человека с одновременным учетом особенностей конкретной личности. Этот момент принципиально важен, ибо в силу физических и психических недостатков человек может оказаться не способным (полностью или частично) воспринимать и понимать познаваемое, адекватно его оценивать, формировать собственную мотивацию. Глухие, немые, глухонемые, слепые сначала воспринимают то, что видят или слышат, и лишь после того, как внешнее воздействие на органы чувств прекратилось, начинают внутреннюю переработку воспринятого. Патология эмоционально-волевой сферы снижает качество интеллектуальных способностей, что отражается в особенностях мышления.
В отечественном законодательстве (ч.6 ст.5 Закона об образовании), программных документах (Национальной доктрине образования в РФ, Концепции модернизации российского образования), специальной литературе используются различные термины: «граждане с ограниченными возможностями здоровья», «лица, имеющие ограниченные возможности здоровья и особенности развития», «ребенок с ограниченными возможностями» (disabled child). Однако при кажущемся разнообразии позиций законодатель, ученые и практики сходятся в одном: речь идет о лицах, имеющих физические, психические, умственные недостатки, в силу которых они не могут овладеть обычной образовательной программой и нуждаются в специально разработанных стандартах, образовательных методиках.
Характеризуя осознание – важный элемент интеллектуального момента интереса – нелишне будет учесть следующее. Дети, в силу присущих их возрасту особенностей физического и психического здоровья, не в состоянии осознать и адекватно оценить жизненную ситуацию. Их потребности, а значит и интересы, зачастую лежат далеко за пределами образовательного пространства. В ч.2 ст.19 Закона об образовании сказано: «обучение детей в образовательных учреждениях, реализующих программы начального общего образования , начинается с достижения ими возраста шести лет шести месяцев при отсутствии противопоказаний по состоянию здоровья, но не позже достижения ими возраста восьми лет». По данным Министерства образования и науки РФ лишь 17 % детей в возрасте 6-7 лет хотят идти в школу, учиться. Остальные не желают получать знания, умения, навыки. И здесь «включается» родительский интерес: заявление в школу подают родители, соответствующие образовательные услуги получают дети. Данная ситуация, с одной стороны, отражает особенности административной дееспособности граждан РФ, а, с другой, - вполне согласуется с тем, что в основе субъективного права может лежать либо «свой», либо «чужой» интерес . Однонаправленные осознание и желание потенциальных обучающихся и их родителей проявляется в ситуации, когда потребитель образовательных услуг не достиг 18-летнего возраста. В этом случае договор возмездного оказание образовательных услуг несовершеннолетний подписывает лишь при наличии письменного согласия своих законных представителей – родителей, усыновителей, попечителей (ст.26 ГК РФ).
Предвидение - отражение в сознании лица – потенциального обучающегося тех событий, которые произойдут, должны или могут произойти в будущем, после получения объекта интереса. Предвидение (отсутствие предвидения) не зависит от произвола лица, но всегда составляет последствие, вытекающее с необходимостью, по закону причинности из сочетания предшествующих событий. Рассмотрим механизм предвидения одного из возможных вариантов социально-значимых последствий, связанных с образованием.
По данным социологических опросов лиц, не достигших 35 лет, проведенных по поручению Фонда социальных программ ЮНЕСКО в 46 странах, 89% респондентов подчеркнули взаимообусловленность уровня профессиональной квалификации и уровня жизни (существования). Согласно ч.1 ст.25 Всеобщей декларации прав человека каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1996 г. (ст.11) декларирует не только признание государством права каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, но и на непрерывное улучшение условий жизни. В данном случае речь идет не об элементарном биологическом существовании, когда достаточно, чтобы человек какое-то время не умирал, а о таком укладе жизни, который бы позволил удовлетворять как материальные, так и духовные потребности.
Образование одновременно является одним из прав человека и необходимым средством для реализации других его прав, например, права на труд. В соответствии с абз.6 п.10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. №2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» под деловыми качествами работника следует, в частности, понимать способности физического лица выполнять определенную трудовую функцию с учетом имеющихся у него профессионально-квалификационных качеств (например, определенной профессии, специальности, квалификации), личностных качеств работника (например, состояние здоровья, наличие определенного уровня образования).
Термин «образование для карьеры» (career education), введенный Сиднеем Марландом в 1974 году, в настоящее время широко используется в отечественной образовательной практике. Не подвергая анализу с моральной точки зрения высказывая студентов: «Мне не нужны знания, мне нужен лишь диплом» заметим, что их понимание феномена «образование для карьеры» чрезвычайно далеко от того, которое на самом деле в него вкладывается. В действительном, неискаженном виде речь здесь идет о понимании карьеры как жизненного пути, где человек выполняет помимо профессиональной другие социальные роли, обеспечивающие его наиболее полную самореализацию. Иными словами, это механизм приобретения знаний, практических умений, стратегий познавательной деятельности , такого объема и качества, которые ориентированы на достижение человеком профессионального успеха, обеспечивают как общественное признание, движение по карьерной «лестнице», так и субъективное переживание человеком чувства удовлетворенности характером и результатами своего труда.
Желание – это опредмеченное стремление, оно направлено на определенный предмет. Для уяснения психологической сущности желания представляет интерес механизм его возникновения, процесс формирования этого проявления воли человека. Здесь можно выделить несколько этапов: а) ощущение определенной потребности; б) превращение ее в побуждение к действию, т. е. в мотив; в) постановка цели, достижение которой должно удовлетворять потребность; при этом цель никогда не совпадает с желаемыми последствиями, она отделена от них по времени; г) намерение достичь постановленной цели.
Иначе говоря, желание заключается в стремлении к определенным последствиям, в восприятии их как нужных для удовлетворения ощущаемой потребности. Это воля, мобилизованная на достижение конкретной, определенно поставленной цели, стремления к достижению определенного результата. Именно поэтому человеку присуща способность избирать необходимые для реализации «образовательного» интереса варианты поведения: 1) выбрать образовательное учреждение, форму освоения образовательной программы (ч.2 ст.50, ч.1 ст.52 Закона об образовании); 2) получить профессию и соответствующую квалификации (ч.3 ст.14 Закона об образовании); 3) реализовать право на получение дополнительных образовательные услуг, оказываемых образовательным учреждением (ст.26 Закона об образовании); 4) регулировать, в случаях предусмотренных законом, процесс обучения (индивидуальный учебный план, ускоренный курс обучения – ч.4 ст.50 Закона об образовании) и др.
К сожалению, нормативную модель и окружающую нас социальную и политическую действительность разделяет определенная (и порой весьма значительная) дистанция; между ними есть известная напряженность. Трудно не согласиться с, заявляющими, что государство в условиях рынка уже не может быть единственным субъектом, полностью обеспечивающим реализацию и защиту всех социально-экономических прав, в том числе и права на образование. пишет: «право на образование большинство людей сами реализовать не в силах, и поэтому их обязаны обеспечить государственные и муниципальные образовательные учреждения…органы управления образованием». По мнению роль государства в образовании состоит в том, что оно должно создать все условия для того, чтобы в стране было достаточное количество образовательных организаций, чтобы каждый желающий (и каждый обязанный) учиться мог получить соответствующее образование. Как справедливо подмечает, многое зависит от того, что вкладывается в словосочетание «обязаны обеспечить». С точки зрения и формулировку ч.1 ст.43 Конституции России не следует понимать как право на получение от государства или частных лиц некоего социального блага, описываемого понятием «образование». Речь здесь может идти исключительно о праве на образование в смысле свободного доступа к образованию как это сделано, например, в ст.2 Протокола №1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 20 марта 1952 г.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. №5-П указывается, что «Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования» и статья 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах определяют доступность образования как равные для всех права и возможности его получения, что предполагает, во-первых, экономическую доступность. В соответствии с ч.2, 3 ст.43 Конституции РФ гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования , а на конкурсной основе также высшего образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Порядок установления федеральным органам исполнительной власти, другим распорядителям средств федерального бюджета , имеющим в ведении высшие учебные заведения, контрольных цифр приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета, определяется Министерством образования и науки РФ в соответствии с нормативами (п.2 ч.2 ст.11 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании).
По свидетельству министра образования и науки несмотря на демографический спад количество бюджетных мест для очной формы обучения будет сохраняться и сегодня на тысячу выпускников школ превышает 500. До недавнего времени около 50% студентов получали высшее профессиональное образование по договорам возмездного оказания услуг , т. е. платно. В условиях финансового кризиса факты несвоевременного внесения оплаты за обучение и нарушения графика погашения образовательных кредитов стали, к сожалению, повсеместной реальностью.
Доступность образования предполагает и физическую доступность, под которой понимается безопасная физическая досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современным технологиям (постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. №5-П). Правительство РФ постановлением от 14 февраля 2008 г. утвердило Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) (далее - Типовое положение о вузе 2008 г.), запрещающее образовательную деятельность в представительствах вузов. Напомним, что Типовое положение с аналогичным названием от 5 апреля 2001 г. в целях оказания студентам, обучающимся по заочной форме обучения, помощи в освоении образовательных программ непосредственно по месту их работы и месту жительства, предоставляло вузам право осуществлять консультации, текущий контроль успеваемости и промежуточную аттестацию обучающихся путем привлечения штатных научно-педагогических работников высшего учебного заведения на основе учебно-материальной базы представительств (п.39). Появление данного пункта было обусловлено стремлением избавиться от учебно-консультационных пунктов и других территориально обособленных подразделений вузов, существование которых, по мнению разработчиков данного акта, противоречило ч.1 ст.55 ГК РФ, обозначившей два вида обособленных подразделений юридических лиц: представительства и филиалы. Следует признать, что подобный подход повышал уровень доступности высшего образования для студентов-заочников, существенно сокращая их расходы на получение образовательных услуг.
После принятия Типового положения о вузе 2008 г. в крайне неблагоприятной ситуации оказались студенты прекративших свое существование представительств высших учебных заведений, прежде всего располагавшихся в труднодоступных районах России. Значительная территориальная удаленность студентов-заочников от головного вуза, непомерные затраты времени и денежных средств на ее преодоление обусловили отказ немалой части из них от продолжения обучения или перевод в находящиеся в пределах досягаемости иные высшие учебные заведения (их филиалы). В итоге многие ведущие вузы потеряли весомую часть своего контингента, а студенты - возможность получить фундаментальные знания и диплом престижного учебного заведения. Как точно заметил, осуществляя правовое регулирование, государство осознанно или стихийно выказывает определенную степень доверия (недоверия) адресатам правовых норм , участникам правоприменительных отношений. В свою очередь те, кому адресованы нормы, также проявляют в собственном поведении определенный уровень доверия к публичной власти, праву . Степень недоверия и негатива студентов, иных заинтересованных лиц к решению органов государственной власти прекратить функционирование представительств высших учебных заведений, не предусмотрев альтернативы, едва ли можно переоценить.
И, подспудно, возникает вопрос: в полной ли мере реализуется провозглашенная в п.1 ч.5 ст. 2 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании гарантия свободы выбора гражданином России формы получения высшего и послевузовского профессионального образования, образовательного учреждения и направления подготовки (специальности). Ведь ограничения прав граждан на получение высшего и послевузовского профессионального образования могут быть установлены исключительно федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения страны и безопасности государства (п.2 ч.5 ст.2 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании).
Думается, гарантиями реализации гражданином права на образование должны выступать не только определение в законодательстве об образовании перечня органов государственной власти и органов местного самоуправления , ответственных за обеспечение организационно-управленческих и финансовых условий для такой реализации, а также рамочное закрепление обязанностей этих органов, корреспондирующих праву гражданина на образование (ст.28, 28.1, 29, 31 Закона об образовании; ст.24 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании). Главное, на наш взгляд, обеспечить максимальную конкретизацию вышеназванных обязанностей и определить порядок их исполнения, усилить ответственность органов власти и их должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей, повлекшее нарушение права гражданина России на образование.
Литература:
1.Теория государства и права. Учебник для вузов /Отв. ред. , . Екатеринбург, 1996
2.Постановление Конституционного Суда РФ от 3 мая 1995 г. №4-П «По делу о проверке конституционности статей 220-1 и 220-2 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина »; постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 1998 г. №20-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 331 и 464 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами ряда граждан»//СЗ РФ.1995. №19. Ст.1764; №28. Ст.3393; постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. №12 «По делу о проверке конституционности п. «г» статьи 18 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» в связи с жалобой » //СЗ РФ.1996.№21. Ст.2579.
3.Бахрах право России. Учебник. М.,2001
4.Евстифеев -правовые интересы личности в Российской Федерации: теоретико-правовой аспект. Дисс…канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007
5.Алексеев теория права. Т.2. М.,1982
6.Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. №5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы» //СЗ РФ. 2006. №22. Ст.2375
7. Кокотов. Недоверие. Право. М.,2004
Преподаватель Благовещенского филиала НАЧОУ ВПО Современная гуманитарная академия, кандидат юридических наук, доцент
675009 2/2; каб.45
e-mail: *****@***ru, vladikina_t@ mail. ru
Почтовый адрес: 675027 5 кв.29
В соответствии со ст.ст. 43-44 главы 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции Российской Федерации, к правам человека в сфере образования и культуры относятся: право на образование, свобода интеллектуального творчества и преподавания, право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.
Право на образование как одно из фундаментальных прав в духовно-культурной сфере жизнедеятельности общества получило регламентацию в ст. 43 Конституции РФ. Значимость данного права для человека, общества, государства обусловлена тем, что именно от уровня образования зависит экономический, социальный, духовный прогресс самого общества, а также благополучие его членов.
Право на образование - одно из наиболее существенных конституционных социальных прав человека; оно создает предпосылку для развития как личности, так и общества. В настоящее время во всех демократических государствах право на образование в широком смысле включает обычно целый комплекс прав: право на получение бесплатного начального или среднего образования в государственных и муниципальных школах и некоторых других образовательных учреждениях; общедоступность образования; право на выбор родителями формы обучения (религиозное, светское) для своего ребенка; свобода преподавания; право на учреждение частных учебных заведений. Основные положения этих прав базируются на ст. 26 Всеобщей декларации прав человека.
Конституцией РФ гарантируется:
1. Каждый имеет право на образование.
2. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Более того, Конституция РФ возлагает обязанность на родителей или лиц, их заменяющих, обеспечить получение детьми основного общего образования.
Наряду с государственными и муниципальными учреждениями образования допускается организация и деятельность негосударственных учреждений.
3. В области получения высшего образования «каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии».
4. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования.
РФ устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.
Необходимо отметить, что государство, поддерживая различные формы образования, не может не устанавливать федеральные государственные образовательные стандарты, то есть обязательные минимальные требования к учебным программам и к качеству подготовки обучающихся, которые являются своего рода гарантией реализации права на образование.
Конституционные гарантии общедоступности и бесплатности дошкольного, основного школьного и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, обязательность основного общего образования закреплены в Законе РФ от 10.07.1992 г. № 3266-1 «Об образовании», нормами международного права. Все ограничения в осуществлении этого права могут быть установлены только законом.
С 1.09.2013 года вопросы организации системы образования в РФ регламентирует ФЗ от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
Регулирование отношений в области высшего и послевузовского образования осуществляется ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». С 1.09.2013 года в связи с принятием ФЗ от 29.12.2012 № 273-ФЗ, также будет регламентироваться данным законом.
Гражданам РФ гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости. Ограничения прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости могут быть установлены только законом.
В целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной поддержке, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования.
Государство оказывает содействие в получении образования и гражданами, проявившими выдающиеся способности, в т. ч. посредством предоставления им специальных государственных стипендий, включая стипендии для обучения за рубежом. Критерии и порядок предоставления таких стипендий устанавливаются Правительством РФ.
Государство обеспечивает гражданам право на образование путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования. В ч. 5 ст. 27 Закона «Об образовании» перечисляются образовательные уровни:
1) основное общее образование;
2) среднее (полное) общее образование;
3) начальное профессиональное образование;
4) среднее профессиональное образование;
5) высшее профессиональное образование - бакалавриат;
6) высшее профессиональное образование - подготовка специалиста или магистратура;
7) послевузовское профессиональное образование.
Совершеннолетние граждане РФ имеют право на самостоятельный выбор образовательного учреждения и формы получения образования.
Согласно ст. 44 Конституции РФ - свобода творчества - право человека заниматься любой творческой деятельностью, выражать себя как на профессиональном, так и на любительском уровне. Демократизм этого права проявляется в недопустимости цензуры, более того, любое воспрепятствование проявлению творчества наказуемо в соответствии с российским законодательством.
Права и свободы человека в области культуры подробно регулируются «Основами законодательства Российской Федерации о культуре». В соответствии с ними культурная деятельность является неотъемлемым правом каждого гражданина независимо от национального и социального происхождения, языка, пола, политических, религиозных и иных убеждений, места жительства, имущественного положения, образования, профессии или других обстоятельств.
Права человека в области культурной деятельности приоритетны по отношению к правам в этой области государства и любых его структур, общественных и национальных движений, политических партий, этнических общностей, этноконфессиональных групп и религиозных организаций, профессиональных и иных объединений. Каждый человек имеет право на все виды творческой деятельности в соответствии со своими интересами и способностями.
Каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Право человека заниматься творческой деятельностью может осуществляться как на профессиональной, так и на непрофессиональной (любительской) основе. Профессиональный и непрофессиональный творческий работник равноправны в области авторского права и смежных прав, права на интеллектуальную собственность, охрану секретов мастерства, свободу распоряжения результатами своего труда, поддержку государства.
Часть 2 ст. 44 предусматривает право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры - государство ответственно перед гражданами за обеспечение условий для общедоступности культурной деятельности. Государство, в рамках реализации указанного права, должно обеспечить доступность культурно-просветительских учреждений (музеев, библиотек, выставок, театров архивным фондам, иным собраниям во всех областях культурной деятельности) для всех граждан. Государство осуществляет финансирование культурных программ, мероприятий по поддержанию исторических памятников в надлежащем состоянии. Кроме того, праву на пользование достижениями культуры сопутствует обязанность граждан соблюдать правила их охраны и нести ответственность в случае их порчи.
Каждый человек имеет право на приобщение к культурным ценностям, на доступ к государственным библиотечным, музейным, архивным фондам, иным собраниям во всех областях культурной деятельности. Ограничения доступности культурных ценностей по соображениям секретности или особого режима пользования устанавливаются законодательством РФ. Каждый человек без ограничения возраста имеет право на гуманитарное и художественное образование, на выбор его форм и способов в соответствии с законодательством РФ об образовании. Каждый человек имеет право собственности в области культуры. Право собственности распространяется на имеющие историко-культурное значение предметы, коллекции и собрания, здания и сооружения, организации, учреждения, предприятия и иные объекты.
Граждане имеют право создавать организации, учреждения и предприятия по производству, тиражированию и распространению культурных ценностей, благ, посредничеству в области культурной деятельности в порядке, определяемом законодательством РФ. Граждане имеют право создавать ассоциации, творческие союзы, гильдии или иные культурные объединения в порядке, определяемом законодательством об общественных объединениях.
Интеллектуальная собственность охраняется законом (ч. 1 ст. 44). Свобода интеллектуального творчества означает недопустимость какого-либо идеологического контроля и цензуры со стороны государства за духовным творчеством во всех его сферах. Конституция РФ не просто дает свободу творческому проявлению личности, но и охраняет права на его результаты, устанавливая, что интеллектуальная собственность охраняется законом. Часть 4 Гражданского кодекса подробно регулирует вопросы, связанные с реализацией и защитой прав на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации.
право образование культура интеллектуальный собственность
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ПРАВО НА ОБРАЗОВАНИЕ КАК СУБЪЕКТИВНОЕ ПРАВО ГРАЖДАНИНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Т.А. Владыкина, доцент Благовещенского филиала Современной гуманитарной академии, кандидат юридических наук
Статья посвящена анализу механизма и закономерностей реализации права граждан Российской Федерации на образование. Автор доказывает, что важнейшим элементом правового положения личности в сфере образования являются юридические гарантии - условия и средства обеспечения и защиты прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. На примерах из правоприменительной практики показано, что отсутствие гарантий превращает формально провозглашаемые права и свободы в бумажную фикцию.
Ключевые слова: права и свободы человека и гражданина, субъективное право, право на образование, гарантии реализации гражданином Российской Федерации права на образование.
В современной педагогике весьма популярна теория постоянного развивающего обучения нацеленного на формирование личности. Права человека также часто выводят исключительно из ценности человеческой личности. Прав В.Д. Перевалов утверждающий, что в юриспруденции термин «личность» порой используется не в оригинальном значении, а как универсальное обозначение физического лица . В государственном праве и конституционной практике понятия человека и личности употребляются как синонимы, имеют собирательный и обобщающий характер, подчеркивают наличие определенной связи между индивидом и государством.
Ценностный характер категории «личность» приводит к ее частичному совпадению по содержанию с конституционными принципами высшей ценности человека, его достоинства и прав (ст. 2 Конституции РФ). В данном контексте принципиальное значение имеет выработанная вскоре после принятия Конституции Российской Федерации позиция Конституционного суда Российской Федерации, согласно которой личность выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, что обязывает государство обеспечивать уважение достоинства личности . Ни Конституция Российской Федерации, ни отраслевое законодательство не
содержит определение понятия «достоинство личности», не признает его основой всех прав человека и гражданина, российской правовой системы и государственности. И все же данная норма дает основание для прочтения достоинства личности как универсальной правовой категории, олицетворяющей собой одновременно и одно из личных (гражданских) прав человека (ч. 1 ст. 21 Конституции РФ), и основу всего многообразия прав человека и гражданина.
Проявляясь во всех правах и свободах, человеческое достоинство одновременно гарантируется и защищается формально устанавливаемыми народом и государством правами и свободами личного, политического, социально-экономического и культурного характера. В соответствии с ч. 6 ст. 15 Закона Российской Федерации от 10 июня 1992 г. «Об образовании» (далее - Закон об образовании) дисциплина в образовательном учреждении поддерживается на основе уважения человеческого достоинства; запрещается использование антигуманных методов обучения, не допускается применение физического и психического насилия. По мнению С. Якушевой только закрепление в Конституции России права на достойное обращение педагогов, в частности, и право на образование, в целом, как это сделано в США, Германии, Франции гарантирует обучающемуся реализацию и защиту этих прав. С. Якушева права лишь в том, что право на образование, как и любое другое субъективное право, приобретает свою ценность только в государстве. Вместе с тем в Конституции США право на образование непос-
редственно не упоминается. Указание на возможность включения его в правовой статус личности вытекает из текста IX поправки к Конституции США, где сказано: «Перечисление в Конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав». Равенство конституционных прав независимо от расы, возраста и пола (соответственно I, XXVI и XXVII поправки) рассматривается Верховным судом США как применимое к доступу к образованию.
Конституция Великобритании также не закрепляет право на образование. Конституция Франции 1946 г., одна из немногих, в которой это право сформулировано, причем в преамбуле. В Основном законе ФРГ трактовка права на образование ориентирована, с одной стороны, на общие положения «свободы информации и знаний» (ст. 5/1), охраны детей от риска оказаться безнадзорными (ст. 5/3), а с другой - на подробное регламентирование школьного дела в государстве (ст. 7/1-6); содержание самого права на образование и его специальная юридическая охрана в Основном законе ФРГ не отражены. Не следует забывать, что право на образование входит в международные стандарты прав человека и находит свое отражение в ч. 1 ст. 26 Всеобщей декларации прав человека, ч. 1 ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, ст. 2 Протокола №1 к европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. 14 Хартии Европейского союза об основных правах.
В отечественных Конституциях право на образование провозглашалось
всегда, но понималось учеными по-разному. Например, Л.А. Дольникова в диссертационном исследовании, датированном 1984 годом указала, что субъективное право на образование граждан СССР - есть установленная государством и закрепленная в нормах права мера возможного поведения субъекта при выборе объема, вида и формы реализации данного права бесплатно и в интересах личности, государства и общества. В соответствии с ч. 1 ст. 43 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на образование. В преамбуле Закона об образовании оно именуется как основное и неотъемлемое конституционное право гражданина России. Некоторые отечественные и зарубежные ученые-юристы (Н.И. Матузов, Е.А. Лу-кашева, Е.А. Флейшиц, И. Сабо и др.) относят конституционные права и свободы к определенной разновидности субъективных прав. Права и юридические обязанности, закрепленные в объективном праве, составляют важнейшие элементы правового статуса личности и при возникновении необходимых юридических фактов (составов) могут превращаться в субъективные права и субъективные юридические обязанности. Так и право российских граждан на образование, например, высшее профессиональное, не действует автоматически, а предполагает прохождение конкурсных процедур и издание компетентным органом (ректором) административного акта, что вызывает возникновение соответствующих правоотношений, субъективных прав и субъективных юридических обязанностей.
Следует четко разграничивать широкие (общие, всеобщие) права и
обязанности и субъективные права, и субъективные юридические обязанности. Те права и свободы, которые «вытекают» из закона (иной формы права) являются важнейшими элементами общего правового статуса личности. Они имеют общий, формально-определенный характер и рассчитаны на неопределенный круг субъектов. В отличие от них субъективные права не просто принадлежат определенному субъекту, а имеют индивидуально-конкретный, персонально-определенный характер и составляют неотъемлемую часть правоотношений и конкретной юридической практики.
Право на образование - это конституционное установление, составляющее основы правового статуса личности. Что же касается включения субъективных прав и субъективных обязанностей в правовой статус, то, по мнению Н.В. Витрука, юридические права, обязанности и законные интересы в их единстве составляют правовой статус личности как основу, ядро его правового положения. Помимо прав и юридических обязанностей в правовой статус ученые включают и другие элементы: Л.Д. Воеводин - гражданство, правоспособность и принципы;
B.И. Новоселов и В.А. Масленников -правовой долг; Н.М. Конин, В.В. Жу-рик, М.П. Петров - свободы, Ю.М. Козлов - отраслевую праводееспособность;
C.Д. Князев, Н.Ю. Хаманева - гарантии. Административно-правовой статус индивидуального субъекта, по мнению Д.Н. Бахраха, есть правовое положение личности в ее отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами государственного
и административного права . Если же отбросить все нюансы, то ядром правового статуса личности являются субъективные права и субъективные юридические обязанности.
Субъективное право не возникает без интереса. Доминирующей является точка зрения на интерес, согласно которой он рассматривается на двух уровнях: социологическом и психологическом; на первом - это порождение действительности, а не продукт сознания; на втором - рационально-эмоциональное отношение субъекта к объекту в силу его (объекта) жизненной значимости. Как указывалось ранее, образование осуществляется в интересах человека, общества, государства. Рассматривая механизм возникновения интереса личности в сфере образования, целесообразно обратиться к изучению ее конституционно-правового интереса. Интересное и содержательное исследование данного вопроса осуществлено Д.М. Евстифеевым . Соглашаясь с ним в главном - осознание и воля выступают в качестве основных элементов субъективной стороны конституционно-правового интереса личности, а цели и эмоции в качестве факультативных - заметим, что интеллектуальный момент субъективной стороны интереса, «замешанный» на субъективно-психологических свойствах личности, включает в себя не только осознание, но и предвидение, а волевой момент, соответственно, желание (нежелание).
Осознание - состоявшаяся необходимость в объекте интереса - получении (приращении) знаний, умений, навыков. И сейчас еще раз - слово Д.М. Ев-
стифееву , который, классифицируя объекты конституционно-правового интереса личности, выделяет, в частности, факультативный объект, приводя любопытный пример. Если у родителей возникает интерес, объект которого - получение их ребенком основного общего образования, гарантированного и предписанного ст. 43 Конституции РФ, то при осуществлении выбора школы их интересует ряд факультативных объектов, таких как расположение школы, удобные транспортные маршруты, отсутствие нерегулируемых перекрестков, уровень технического оснащения школьных аудиторий и
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст . Статьи высылаются в формате
Лекция 1. Общая характеристика образовательного права 1. Право на образование и государственная образовательная политика. 2. Образовательное право как отрасль российского права. 3. Образовательное право в системе российского права. 4. Тенденции развития образовательного права. 5. Принципы образовательного права. В курсе «Правоведение» , часть посвящена общей характеристике государствоведческих понятий, одна из центральных категорий теории государства – «сущность государства» , находит свое воплощение в проводимой государством политике (государственной политике), под которой понимается система целей и задач, отражающих видение государством путей и перспектив его и общества в целом функционирования и развития, а также средств и методов, практически реализуемых государством для достижения этих целей и решения соответствующих внутренних и внешних задач. В зависимости от сфер жизнедеятельности общества, содержания и характера соответствующих им целей, задач, используемых средств и методов, различается множество видов государственной политики: экономическая политика, культурная политика, научно техническая политика, международная политика и т. д. В этом перечне свое и важное место занимает образовательная государственная политика. Образовательная политика государства в самом общем плане представляет собой многообразную деятельность государства по обеспечению функционирования и развитию национальной системы образования. В образовательной политике, как во всякой другой, выделяются несколько аспектов, характеризующих ее различные элементы, взаимосвязи между ними, формы и характер ее осуществления, Среди них особое место занимают: собственно политические, идеологические, социальные, социально психологические, правовые, моральные, конфессиональные (религиозные), организационно управленческие, материально технические, финансово экономические составляющие образовательной политики. С различной степенью конкретизации эти аспекты будут рассматриваться в других главах настоящего пособия. В данном случае ограничимся акцентированием внимания на три положения, относящиеся непосредственно к сущностной характеристике образовательной политики. Во первых, образовательная политика государства базируется на целом ряде принципов – руководящих началах, обусловливающих стратегию и тактику образовательной политики на конкретном историческом этапе развития общества и на будущий период (краткосрочный, среднесрочный, долгосрочный периоды). Во вторых, эти принципы закреплены в действующем законодательстве, регулирующем различные стороны национальной системы образования, и прежде всего, в конституционных актах и актах, имеющих содержательно стержневой, характер для правового регулирования сферы образования (Закон РФ «Об образовании» в Российской Федерации, Закон Китайской Народной Республики об образовании, Закон Республики Беларусь «Об образовании» и т. д.). В третьих, такая связь между принципами образовательной политики государства и законодательством в сфере образования свидетельствует о том, что правовая основа образовательной политики является ведущей среди других уже в том смысле, что все другие основания политики – идеологические, социальные, финансово экономические, социальные и др. могут быть актуализированы лишь посредством их отражения в действующем законодательстве. В этом смысле образовательное право, о котором речь идет ниже, есть ведущая основа и одновременно важнейший критерий эффективности реальной образовательной политики всякого государства. К принципам образовательной политики современного российского государства, закрепленным в ст. 2 Закона РФ «Об образовании» (1992) – основном, системообразующем законодательном акте в сфере образования, относятся: 1) гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности, воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье; 2) единство федерального культурного и образовательного пространства, включая защиту и развитие системы образования, национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства; 3) общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников; 4) светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; 5) свобода и плюрализм в образовании; 6) демократический, государственно общественный характер управления образованием и автономность образовательных
Лекция 2. Источники образовательного права 1. Понятие и виды источников образовательного права. 2. Принцип федерализма в законодательстве об образовании. 3. Международные нормы по вопросам образования. Особенности федеративного устройства российского государства своеобразно отражаются в иерархии и содержании образовательного законодательства. Это наглядно обнаруживается, во первых, при анализе компетенции федерального центра, субъектов РФ, органов местного самоуправления и образовательных учреждений и, во вторых, при рассмотрении непосредственно нормативно правовых актов различных уровней иерархии образовательного законодательства Российской Федерации. Заметим также следующее. Федеральный уровень. Согласно статье 15 Конституции Российской Федерации федеральная правовая система включает Конституцию, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные акты палат Федерального Собрания, указы Президента, постановления Правительства, акты органов исполнительной власти. Законодательство об образовании включает в себя, как отмечалось ранее, законодательные и подзаконные акты самого разного уровня, содержания и характера. Но, во всяком случае, в этом массиве есть такие акты (законы), которые являются основными, базовыми, стержневыми (после, разумеется, Конституции) и, тем самым, системообразующими для образовательной системы. Другие же акты выступают в качестве дополняющих, конкретизирующих и вспомогательных, что никоим образом не снижает их юридическую и социальную значимость. К основным законам государства, прямо или опосредовано регулирующих отношения, возникающие на всех уровнях образования, устанавливающие нормативную основу деятельности образовательных учреждений всех уровней и типов, всех субъектов образовательного процесса, а также вопросы образовательной политики в целом и рассчитанных на длительную временную перспективу, относятся два ныне действующих закона: Закон Российской Федерации «Об образовании» (1992 г.) и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (1996 г.). В данной параграфе внимание уделено именно этим законодательным актам. Кроме базовых законов, выделяются: профильные, «сегментарные» , т. е. регулирующие отдельные стороны функционирования системы образования (Федеральный закон от 10. 04. 2000 № 51 ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» ; Федеральный закон «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» от 16 мая 1995 г. № 74 ФЗ и др.). Несмотря на всю их важность, они все же не имеет статуса системообразующего закона. ; непрофильные законы, содержащие правовые нормы, регулирующие отношения в сфере образования; эти законы занимают особое место в механизме правового регулирования отношений в образовательной сфере. Для таких законов характерны: а) их множественность, б) разный удельный вес образовательной проблематики (от двух трех статей до целых глав), в) достаточно высокая степень частотности коллизий норм таких законов с нормами, содержащимися в «профильных» законах об образовании и др. (примером таких законов являются Закон Российской Федерации от 25. 10. 1991 № 1807 1 «О языках народов Российской Федерации» ; Федеральный закон от 26. 09. 1997 № 125 ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» ; Федеральный закон от 23. 08. 1996 № 127 ФЗ «О науке и государственной научно технической политике» ; Федеральный закон от 17. 06. 1996 № 74 ФЗ «О национально культурной автономии» , Федеральный закон от 30. 03. 1999 № 52 ФЗ «О санитарно эпидемиологическом благополучии населения» ; военное образование и военная подготовка – Федеральный закон от 27. 05. 1998 № 76 ФЗ «О статусе военнослужащих» , Федеральный закон от 28. 03. 1998 № 53 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и др.).
3
4
Лекция 3. Система образования 1. Структура системы образования. 2. Государственные образовательные стандарты. 3. Образовательные программы. в соответствии с законодательной дефиницией, сформулированной в ст. 8 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266 -1 «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 13 января 1996 г. № 12 -ФЗ), «система образования в Российской Федерации представляет собой совокупность взаимодействующих: преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций» . Образование есть сложная система, исходными элементами которой выступают педагог и учащийся как органично взаимосвязанные, взаимообусловленные и взаимодействующие фундаментальные и смыслообразующие составляющие всего образования как социального института. Помимо этих элементов, сложность которых уже сама по себе обусловливает сложность и всей системы, выделяются и иные элементы, о которых речь пойдет ниже. Образование есть система открытая, что выражается в ее взаимодействии, взаимообмене материальными, информационными, человеческими и иного рода ресурсами с другими социальными подсистемами, в целом с социальной средой. Сфера образования воспринимает, интерпретирует, моделирует и экстраполирует в свои элементы и ячейки процессы, происходящие во всем обществе и природе, возвращая им те же человеческие ресурсы и информацию, уже опосредованные его (образования), воздействием. Образование как неравновесная система. Эта сторона характеризует то, что в образовании постоянно и объективно происходит увеличение степени внутреннего многообразия и изменчивости содержания и характера образующих его элементов. В то же время для образования свойственна и определенная степень статичности, стабильности, консерватизма, противостоящими инновационным процессам. Такие противоречия, коллизии, которые при известных условиях могут «вырасти» до конфликтов различной степени остроты и длительности, и характеризующую образование как систему неустойчивую. Но именно в силу такой неустойчивости, неравновесия такая система и способна как к саморазвитию, так и интегрированности с другими социальными системами, их элементами и происходящими в них процессами. Образование есть система нелинейная. Эта грань образования проявляется в ее неоднозначности, несмотря на свою известную стабильность и устойчивость. Нелинейность образования как системы проявляется, в частности, в том, что отдельные ее компоненты и элементы могут функционировать и развиваться иными темпами, в иных направлениях, чем вся система в целом. Примером тому может, например, являться непринятие частью субъектов РФ в лице их исполнительных органов и, прежде всего, органов управления образования результатов эксперимента по введению ЕГЭ, организованного Минобразованием России в начале ХХ столетия, или, например, осуществление 6 м «собственно» образовательного нормотворчества, противоречащему федеральному законотворчеству. Однако, не следует относить однозначно эти факты к числу правонарушений со стороны, тем более, что со многими такого рода «девиациями» федеральная власть все же постепенно соглашалась, внося в действующее образовательное законодательство соответствующие изменения и дополнения. законодательство (справедливости ради нужно заметить, что чаще встречаются другое, т. е. когда федеральные органы под нажимом заставляют субъекты РФ «соглашаться» с ними). Анализ образования как сложной социальной системы требует значительного и специального внимания, что является предметом других учебных дисциплин, изучаемых в педагогическом вузе («Управление образовательными системами» и др.). В данном случае ограничимся лишь двумя оговорками. Во первых, системный характер образования обусловливает ее самую тесную связь с другими социальными подсистемами экономической, политической, культурной и т. д. Поэтому изучение различных аспектов (в данном случае правовых) состава, структуры и динамики образования как системы закономерно предполагает обращение к количественно качественным и структурно динамическим характеристикам других социальных подсистем. Во вторых, обращение к образованию как социальной системе логически предполагает анализ явления, охватываемого понятием «система образования» (или – «образовательная система»). Данное понятие и отражаемый в нем комплекс явлений выступает самостоятельным предметом упомяну той выше учебной дисциплины «Управление образовательными системами» , что дает в данном случае возможность ограничиться краткой характеристикой понятия и основных черт системы образования.
Лекция 4. Образовательные отношения 1. Понятие, виды и состав образовательных отношений. 2. Обучающиеся как субъекты образовательных отношений, их правовой статус. 3. Образовательные учреждения и организации как субъекты образовательных отношений. 4. Дополнительные субъекты образовательных отношений. Правоотношение один из центральных элементов механизма правового регулирования общественных отношений. Именно правоотношение, его познание дает возможность конкретизировать субъектов, между которыми возникает правовая связь в виде корреспондирующих между ними субъективных прав и юридических обязанностей; именно правоотношение позволяет определить не только состав субъектов, но и их взаимное поведение по отношению к другу; наконец, возникнув, правоотношение всегда обеспечивается возможностью государственного принуждения. Все правоотношения, возникающие на основе норм права между субъектами системы образования, характеризуются такими же чертами. В то же время для них свойственна и своя специфика. Как уже отмечалось, в сфере образования складываются два основных типа общественных отношений: образовательные отношения в собственном смысле слова (преципионные или первичные) и отношения, непосредственно не связанные с осуществлением образовательной деятельности (образовательного процесса) – комиторные, т. е. вторичные, отношения. Соответственно, все правоотношения в сфере образования могут быть дифференцированы на две группы: образовательные (преципионные) правоотношения и правоотношения, складывающиеся в связи и по поводу организации и осуществления образовательной деятельности (образовательного процесса) – комиторные правоотношения. Образовательные правоотношения в собственном смысле слова (преципионные правоотношения) особый вид общественных отношений, возникающих на основе норм образовательного права между обучающимися (или их законными представителями), образовательным учреждением и педагогическими работниками в связи с организацией, управлением и осуществлением образовательной деятельности (образовательного процесса) определенного уровня и направленности. Комиторные правоотношения все иные правоотношения в сфере образования, складывающиеся на основе норм административного, гражданского, трудового, финансового и иных отраслей права, опосредованно обеспечивающих процесс и результат образовательной деятельности, в целом функционирования всей системы образования в соответствии с ее главной целью и общественно государственной образовательной политикой Основное внимание мы уделим в данном случае образовательным правоотношениям, поскольку именно они, как уже говорилось, являются первичными и смыслообразующими для правового регулирования всей системы образования. Как и всякое другое правоотношение, по своему составу оно складывается из объекта, субъектов и содержания. Основными объектами образовательного правоотношения выступают: а) содержание, объем, уровень и характер приобретаемых обучающимся (учащимися) и передаваемых обучающими (педагогами) в ходе образовательной деятельности (образовательном процессе) или при оказании образовательных услуг знаний, умений, навыков (ЗУН), соответствующих требованиям государственного образовательного стандарта и образовательным программам соответствующего уровня и направленности образования; б) условия, обеспечивающие качество и эффективность образовательного процесса, т. е. учебной работы самого учащегося, труда педагога, организации учебно воспитательного процесса со стороны образовательного учреждения и др. ; в) качество обучения, выражающееся в соответствии установленным правовым требованиям процессу и результатам учебной работы учащихся и педагогическому труду учителя (преподавателя); г) качество воспитательной деятельности, выражающееся в обеспечении соответствия содержания и характера таких личностных черт учащихся, в частности, их социально ценностных и правомерно направленных ориентаций и установок, которые соответствовали бы доминирующим в обществе позитивным моральным ценностям и нормам, выступающими своеобразными «стандартами» воспитанности гражданина.
Лекция 5. Управление системой образования 1. Государство и органы управления образованием. 2. Государственно-общественные органы и общественные объединения системы образования. 3. Управление образовательными учреждениями (организациями). Всякая социальная система, будучи всегда сложноорганизованной системой, есть, во первых, система управляемая, т. е. выступает объектом (адресатом) управления, и, во вторых, система, сама выступающая субъектом управления т. е. субъектом, вырабатывающим и издающим управленческие сигналы (команды) в отношении того или иного адресата. Применительно к образованию как системе об управлении речь идет в обоих смыслах: с одной стороны, система образования подвержена комплексному управленческому воздействию со стороны общества и государства как системным образованиям более высокого порядка, с другой, в самой системе образования вырабатываются и реализуются управленческие решения, адресованные от одних систем (подсистем) образования к другим системам (подсистемам) и их отдельным ее элементам. В предыдущих лекциях мы касались кратко некоторых управленческих аспектов системы образования. Более подробно и предметно вопросы управления в системе образования рассматриваются в учебном курсе «Управление образовательными системами» , поэтому в данном случае не стоит задача раскрытия всего комплекса вопросов, относящихся к управлению образованием. Достаточно будет ограничиться обращением к самому понятию управления и его адаптации к сфере образования и, прежде всего, к наиболее важным вопросам управлении деятельности одного из главных элементов системы образования – образовательного учреждения. В литературе по проблемам теории социального управления представлено множество подходов к толкованию понятия «управление» . Вот лишь некоторые из них: управление есть сознательное воздействие на объекты и процессы и на участвующих в них людей, осуществляемое с целью придать определенную направленность деятельности и получить желаемые результаты; управление – это конструирование процессов под предварительно описанное состояние и модели поведения, общие для любого взаимодействия; управление представляет собой процесс формирования целенаправленного поведения некоей системы посредством вырабатываемых информационных воздействий; управление процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимые для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации (системы); управление есть свойство любого общества, вытекающее из его системной природы, общественного характера труда, необходимости общения людей в процессе труда и жизни, выражающееся в осознанном воздействии на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития и т. д. (Л. Г. Кириллов, Т. Э. Емельянова, С. 32; В. Г. Афанасьев, С. 58, 59). Если попытаться обобщить приведенные трактовки управления (социального управления), то можно выделить его наиболее существенные свойства (признаки). Во первых, управление – объективная, обусловленная системной природой социума (общества), его функция по обеспечению устойчивости развития общества, стабильности и упорядочения общественных отношений. Во вторых, управление есть осознанное, систематическое, специально организованное воздействие на общество (группу людей) по упорядочению и совершенствованию социально деятельностной структуры и достижению социально значимых целей. В этом плане социальное управление всегда имеет политический характер. В третьих, управление само имеет системный характер, что обусловливает его изучения как системы управления. Это означает, что во всяком случае мы имеем дело с двумя подсистемами управления – субъектом и объектом, между которыми выстраиваются сложные прямые и обратные связи (В. В. Кафидов, С. 22). Наряду с системным, социальному управлению органически присущи также институциональный, нормативный, коммуникативный, информационный характер, что делает возможным и необходимым изучение управления с самых разных позиций. В четвертых, ключевой, т. е. смысловой, эффект управления состоит в создании такой определенности правил, действий, процессов, решений, которой адресатов управленческого воздействия нельзя пренебречь (Л. Г. Кириллов, Т. Э. Емельянова, С. 34). В этом и заключается императивность (субординационность) управления как особой разновидности жизнедеятельности, существенным признаком которого выступает система гарантий исполнения таких правил, действий, процессов и решений, причем в этой системе гарантий особое значение имеет возможность принуждения, в т. ч. государственного (юридического). В пятых, императивность управления, несмотря на всю ее значимость, приобретает различные смыслы в зависимости о технологических целей, преследуемых субъектами управления и которые по разному обеспечивают управляемость всей системой в целом и объектом управления, в частности. Эти смыслы обнаруживаются при анализе субъективных оценок лицами, принимающими управленческие решения, противоречий, естественным образом возникающих в функционировании системы (подсистемы, отдельных индивидов, организаций, органов как элементов системы). Если ЛПР (лицом, принимающим решение)
Лекция 6. Социальная защита обучающихся (воспитанников) 1. Понятие, принципы, государственные гарантии социальной защиты обучающихся (воспитанников). 2. Виды социальной защиты обучающихся. Правовой статус обучающихся определяется Законом РФ «Об образовании» , Типовыми положениями о соответствующих образовательных учреждениях, локальными актами образовательного учреждения (прежде всего, его Уставом). Понятие правового статуса обучающегося как управомоченного лица неразрывно связано с реализацией его субъективного права, под которым понимается: а) возможность определенного дозволенного поведения (поведения направленного на удовлетворение своих потребностей и интересов путем добровольного и самодеятельного прохождения обучения); б) возможность требовать от обязанного лица (образовательного учреждения, педагогического работника) определенного правового поведения, которое вытекает из его функциональных обязанностей (должностной инструкции); в) возможность обратиться к государственным органам (в т. ч. правоохранительным органам и органам правосудия) за правовой защитой своих нарушенных прав (правопритязание). В ст. 50 Закона РФ «Об образовании» представлен перечень основных прав обучающихся, к числу наиболее существенных из которых относятся: право совершеннолетних граждан РФ на выбор образовательного учреждения и формы получения образования; право на получение образования в соответствии с государственными образовательными стандартами, на обучение в пределах этих стандартов по индивидуальным учебным планам, на ускоренный курс обучения; право на бесплатное пользование библиотечно информационными ресурсами библиотек; право на получение дополнительных (в том числе платных) образовательных услуг; право на участие в управлении образовательным учреждением; право на уважение своего человеческого достоинства; право на свободу совести, информации, на свободное выражение собственных мнений и убеждений; право на получение впервые бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального образования и на конкурсной основе среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов; право обучающихся, воспитанников гражданских образовательных учреждений на свободное посещение мероприятий, не предусмотренных учебным планом; право на перевод в другое образовательное учреждение, реализующее образовательную программу соответствующего уровня, при согласии этого образовательного учреждения и успешном прохождении ими аттестации и др. От понятия прав (субъективных прав) обучающихся следует отличать понятие законного интереса, под которым в юридической литературе понимается (в самом общем плане) обусловленное потребностями и социальными интересами личности ее стремление к получению и пользованию определенными социальными благами, которые опосредованы действующим правом (законодательством), т. е. обладание которыми дозволено государством в лице законодательства, и могут быть обеспечены и защищены в установленном законодательством порядке и формах компетентными органами и лицами (А. В. Малько, В. В. Субочев). Так, законными интересами личности обучающегося
Лекция 7. Особенности регулирования трудовых отношений педагогических работников образовательных учреждений (организаций) 1. Право на занятие педагогической деятельностью. 2. Особенности заключения, изменения, прекращения трудового договора с педагогическими и иными работниками образовательных учреждений (организаций). 3. Продолжительность рабочего времени и времени отдыха педагогических работников. Оплата и нормирование труда. 4. Повышение квалификации. Аттестация. Работники образования – лица (индивиды), осуществляющие определенного рода или вида деятельность, прямо (непосредственно) или опосредованно связанную с реализацией целей и задач образования (обучения и воспитания). К прямой деятельности можно отнести педагогическую деятельность, осуществляемую педагогическими работниками (учителями, воспитателями, преподавателями учреждений профессионального образования), т. е. деятельность, непосредственно связанная с обучением и воспитанием обучающихся (воспитанников). Все остальные виды деятельности связаны с обеспечением педагогической деятельности: управленческая, организаторская, кадровая, финансово экономическая деятельности, деятельность по материально техническому и социальному обеспечению образовательного и воспитательного процесса и т. д. Такое разделение прямой и опосредованной деятельности в области образования носит, как уже ранее отмечалось, достаточно условный характер, поскольку осуществление той же педагогической деятельности невозможна в современных условиях без обеспечивающих видов деятельности. Тем не менее, все же именно педагогическая деятельность и, соответственно, педагогические работники являются, вновь подчеркнем, смысловым, а потому центральным элементом всей образовательной системы. Классификация работников образования может проводиться по самым разным основаниям. Наиболее распространенным является разграничение категорий работников по видам осуществляемой ими профессиональной деятельности. С этим критерием органично связан и критерий должностных обязанностей и функциональных обязанностей работников. В соответствии с этими основаниями выделяются такие группы (категории) работников образования: а) педагогические работники; б) научные работники; в) административно управленческий персонал; в) учебно вспомогательный персонал; г) технический персонал. При этом речь идет об основной их профессиональной деятельности, поскольку на практике обычно происходит совмещение нескольких видов деятельности: директор школы, как правило, преподает один или несколько предметов, зав. кафедрой вуза, будучи представителем административно управленческого персонала практически в обязательном порядке читает один два курса лекций, научной деятельностью также обязаны заниматься все преподаватели высшего учебного заведения и т. д. Тем не менее, «принадлежность» конкретного работника к той или иной группе определяется по их основной должности. Права и свободы педагогических работников общеобразовательного учреждения (учителя школы). Основные права этой категории педагогических работников предусмотрены Законом РФ «Об образовании» (ст. 55, 56), а также Трудовым кодексом РФ (ст. 21, 333 336).
Лекция 8. Социальная защита педагогических и иных работников образовательных учреждений (организаций) 1. Принципы социальной защиты педагогических и иных работников образовательных учреждений (организаций). 2. Социальные права в области труда. 3. Социальные права педагогических и иных работников образовательных учреждений (организаций) в сфере здравоохранения. К правам, имеющим собственно образовательно профессиональный и одновременно социальный характер (образовательные и социальные права учителя) относятся права на: участие в управлении образовательным учреждением; право на защиту своей профессиональной чести и достоинства; ежемесячную денежную компенсацию в целях обеспе чения книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями; сокращенную продолжительность рабочего времени (не более 36 часов в неделю); получение пенсии за выслугу лет до достижения ими пенсионного возраста; обязательное социальное страхование. бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа); первоочередное предоставление жилой площади в установленном законодательством Российской Федерации порядке (размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации); длительный отпуск сроком до одного года, порядок и условия предоставления которого определяются учредителем и (или) уставом данного образовательного учреждения (не реже чем через каждые 10 лет непрерывной преподавательской работы); ограничение учебной нагрузки, оговариваемой в трудовом договоре (контракте), верхним пределом, определяемым типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида; Данный перечень прав конкретизируется применительно к педагогическим работникам общеобразовательного учреждения пунктом 65 Типового положения об общеобразовательном учреждении. В данном пункте называются, кроме приведенных выше, такие права, как: право на повышение квалификации, для реализации которого администрация создает условия, необходимые для успешного обучения работников в учреждениях высшего профессионального образования, а также в учреждениях системы переподготовки и повышения квалификации; право на аттестацию на добровольной основе на соответствующую квалификационную категорию и получение ее в случае успешного прохождения аттестации; право на дополнительные льготы, предоставляемые в регионе педагогическим работникам общеобразовательного учреждения. Что касается свобод педагогического работника, то их перечень перечня прав и включает, в сущности, лишь такие, как: свободу выбора и использования методик обучения и воспитания, учебных пособий и материалов, учебников в соответствии с образовательной программой, утвержденной образовательным учреждением; свободу выбора методов оценки знаний обучающихся, воспитанников при исполнении профессиональных обязанностей. Как верно замечается в литературе (Е. Л. Болотова), нормы международного образовательного права расширяют правовой статус учителя в современном мире. Так, в пп. 61 69 «Рекомендации МОТ/ЮНЕСКО о положении учителей» , принятой специальной межправительственной конференцией по во просу о статусе учителей (Париж, 1966) и,
Лекция 9. Особенности регулирования имущественных отношений в системе образования 1. Право собственности и другие вещные права образовательных учреждений (организаций). 2. Понятие и основные виды предпринимательской деятельности образовательного учреждения (организации). Существующая система бюджетного финансирования обеспечивает финансирование образовательных учреждений, в то время как основанием и для оценки качества образования является не просто образовательное учреждение и даже не столько условия, которые оно создаёт для обеспечения образовательного процесса, сколько условия, обеспечивающие эффективное создание (преобразование) и эффективность реализации образовательных программ (эффективная реализация и повышение качества образовательных услуг). Таким образом, механизм финансирования изначально не учитывает эффективность (с точки зрения качества образовательной услуги = образовательной программы) вложения как бюджетных, так и внебюджетных средств. Таким образом, исключается ответственность за качество образования и возможность адекватного бюджетного финансирования образовательной услуги. Неэффективность финансирования ОУ Если сказать точнее, то нынешняяситуация контроля за расходованием (тратой) бюджетных средств в образовательных учреждениях через финансирование учреждений по отдельным бюджетным кодам является тотальной, но не эффективной. Создаётся иллюзия, что тем самым руководство школы поставлено в ответственную ситуацию, когда нецелевое расходование бюджетных средств пресекается и эффективность расходования средств тем самым увеличивается. Однако, это только иллюзия. Инвестиции в образовательную сферу при условии, что школа, находится в ситуации безответственности за качество результата (продукта), не возможны. В связи с этим необходимы иные механизмы бюджетного и внебюджетного финансирования образования. На местах уже давно возникла необходимость, потребность в такой схеме финансирования, которая позволит аккумулировать финансы (на данный момент размазанные по отдельным бюджетным кодам) и направлять их на создание и реализацию конкретных образовательных программ в образовательных учреждениях (обеспечение сервисных условий их реализации, кадровое и интеллектуальное их насыщение). В этом случае возможен переход от потребительской позиции учреждения и его руководителя к ответственной эффективной самостоятельности. Это на наш взгляд создаст благоприятный инвестиционный климат для привлечения и бюджетных, и внебюджетных средств. Существующий механизм расходования внебюджетных средств тоже создает препятствия в повышении эффективности инвестиций в образовательную сферу. Согласно требованиям бюджетного кодекса все внебюджетные средства образовательных учреждений должны сначала поступать в «вышестоящий» бюджет, чтобы потом вернуться (или не вернуться) в образовательное учреждение в зависимости от решения чиновников. Отметим, что схема расходования внебюджетных средств копирует систему бюджетного финансирования школ по бюджетным кодам, что фактически лишает школы какой либо финансовой, хозяйственной самостоятельности, а так же не позволяет принимать эффективные самостоятельные решения в профессиональных вопросах. Опишем движение и распределение финансовых потоков в ОУ, действующих на сегодняшний день, в схемах. Ожидания, которые на сегодня имеются в основной массе школ, связаны с возможностью перехода школ на финансово хозяйственную самостоятельность. В основном эти ожидания связаны с частными преобразованиями схемы финансирования образовательных учреждений, которые в корне не меняют ситуацию: 1. Децентрализация бухгалтерии ОУ. 2. Упрощение процедуры согласования распределения контрольных годовых цифр бюджета ОУ по бюджетным кодам. 3. Выведение финансирования ОУ отдельной строкой в бюджете города. и т. д.
Лекция 10. Правовое регулирование финансовых отношений в сфере образования 1. Экономические основы системы образования. 2. Принципы финансирования образовательных учреждений (организаций). 3. Налоговая политика государства в сфере образования. Достижение устойчивого экономического роста служит важнейшим фактором повышения уровня жизни в стране. Основой дальнейшего роста экономики является повышение производительности труда, которое сегодня невозможно без наличия образованной и высоко квалифицированной рабочей силы. «Начиная с последних десятилетий прошлого века, в структуре продукта развитых стран ведущее место занимает так называемая новая экономика, или экономика, основанная на знаниях. Доля валового внутреннего продукта, созданная исключительно интеллектуальным трудом, достигает в этих странах одной трети и продолжает увеличиваться» . Для подготовки хорошо обученных и квалифицированных кадров требуются систематические и значительные капиталовложения в образование. Понимая важную роль образовательной сферы, страны с развитой рыночной экономикой в последние 10 15 лет осуществляли серьезные инвестиции в развитие этой сферы. В 2001 г. государственные расходы на образование в процентах к валовому внутреннему продукту составляли: 8. 5% в Дании, 7. 3% в Швеции, 7. 0% в Норвегии, 6. 7% в Новой Зеландии, 6. 2% в Финляндии, 5. 8% в Австрии. Это одна из причин того, что данные страны занимают первые места по обеспечению высокого уровня жизни населения. Сегодня в Российской Федерации источники поступления финансовых ресурсов в сферу образования весьма разнообразны. Они складываются из бюджетных и внебюджетных средств, включая собственные средства образовательных учреждений. В свою очередь, внебюджетные средства формируются из средств внебюджетных фондов (занятости, социального страхования и т. п.), организаций, населения, иностранных источников. Бюджетное финансирование осуществляется за счет денежных средств всех уровней бюджетной системы с использованием механизма межбюджетного перераспределения. Образовательные учреждения по своим организационно правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных организаций (объединений)). С точки зрения источников финансирования, государственные и муниципальные образовательные учреждения могут быть объединены в одну группу, поскольку их финансирование базируется на единстве консолидированного бюджета Российской Федерации, включающего в себя как государственные, так и муниципальные бюджеты. Все они финансируются из средств бюджетов соответствующего уровня и играют доминирующую роль в российской системе образования. Доля негосударственных образовательных учреждений в 2003 г. составляла: 3, 5% в дошкольном образовании, 1% в системе общего образовании, 8, 5% в СПО и 38% среди высших учебных заведений. Таким образом, несмотря на развитие рыночных отношений в нашей стране, негосударственные образовательные учреждения получили значимое распространение только в системе высшего образования. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации осуществлять финансирование образовательных учреждений можно только из бюджета того уровня, к которому относится учредитель соответствующего учебного заведения. Дошкольные образовательные учреждения и общеобразовательные школы в подавляющем большинстве находятся в ведении муниципальных образований и субъектов Российской Федерации и соответственно финансируются из местных бюджетов и бюджетов субъектов РФ. При этом доля местных бюджетов снижается, а доля региональных бюджетов возрастает. Так, в 2000 г. в структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ финансирование дошкольного образования за счет местных бюджетов составляло 85. 1%, общего образования – 84. 1%, а в 2003 г. – 83. 8% и 80%. Роль федерального бюджета как источника денежных средств для данных уровней образования близка к нулю. Так, например, в 2000 г. за счет федерального бюджета финансировались всего 320 тыс. детей в дошкольных образовательных учреждениях и 860 тыс. учащихся школ. В структуре расходов на дошкольное и общее образование из средств консолидированного бюджета РФ это составляло 1. 6% и 0, 6% соответственно. В 2004 г. за счет федерального бюджета финансировалось 0. 4% и 0. 5% всех расходов государства на дошкольное и общее образование (рис. 3). Таким образом, дошкольное и общее образование финансируется, в основном, из местных бюджетов.
Лекция 11. Дисциплинарная и материальная ответственность в системе образования 1. Понятие и основания материальной и дисциплинарной ответственности. 2. Дисциплинарная ответственность обучающихся (воспитанников). 3. Дисциплинарная ответственность педагогических работников. 4. Материальная ответственность участников образовательных отношений. Одним из важнейших элементов механизма правового регулирования, с помощью которого возможно достижение результативности последнего, в том числе в сфере образования, является юридическая ответственность субъектов образовательных правоотношений. Напомним, что в правовой науке под юридической ответственностью понимается обязанность субъекта, совершившего виновно противоправное, причиняющее ущерб общественным отношениям деяние, претерпевать предусмотренные законодательством (санкциями охранительных правовых норм) неблагоприятные для субъекта лишения личного, имущественного и/или организационного характера. Данное определение полностью применимо и к сфере образовательных отношений, хотя ответственность их участников обладает и своими особенностями. Выделим и кратко охарактеризуем некоторые из них. Основанием возложения юридической ответственности выступают различного рода правонарушения, состав которых предусмотрен различными отраслями права. Так, в образовательной сфере могут совершаться и совершаются: уголовно правовые деяния (взятки со стороны педагогических работников, поборы с родителей и учеников, мошенничество при «организации» образовательных учреждений, кражи учащимися имущества в помещении образовательного учреждения, оскорбление в грубой форме учащихся и т. д.); административные проступки, совершаемые должностными лицами образовательных учреждений и самими этими учреждениями (нарушение установленных административным законодательством требований по управлению образовательным учреждением, взаимодействию последних с органами управления образованием, нарушение финансового и налогового законодательства и т. п.); гражданско правовые деликты (невыполнение образовательным учреждением условий заключенных хозяйственных договоров, договоров аренды, нарушения предусмотренных гражданским законодательством организационно правовых форм, предусмотренных для образовательных учреждений и т. д.); дисциплинарные проступки (невыполнение учащимися требований внутришкольной (внутривузовской) дисциплины, т. е. правил внутреннего распорядка, невыполнение требований учебных планов и учебного процесса, опоздание педагога или других категорий работников образования на работу и т. п.). Особое место занимают правонарушения, имеющие собственно образовательно правовой характер, т. е. нарушающие нормы специального образовательного законодательства. Это скажем, несоблюдение образовательным учреждением предусмотренных лицензией условий (п. 14 ст. 33 Закона РФ «Об образовании»), отрицательные результаты аттестации образовательного учреждения (п. 23 ст. 33), осуществление деятельности без надлежащей лицензии, либо деятельности, запрещенной законом, либо деятельности, не соответствующей ее уставным целям (п. 4 ст. 34) и т. п. Субъектами таких правонарушений выступают, как правило, институциональные субъекты – образовательные учреждения либо органы управления образованием. Но образовательные проступки могут совершать и индивидуальные субъекты образовательных правоотношений учащиеся, их родители, педагогические работники, руководители образовательных учреждений и органов управления образования: родители по каким то причинам (религиозным, национальным) не отдают своего ребенка в школу, чем нарушается конституционная норма об обязанности получить основное общее образование (ч. 4 ст. 43 Конституции РФ); педагог решительно отказывается обучать учащегося, мотивируя такое решение неспособностью ученика к обучению и т. п. Соответственно этим основаниям выделяют уголовно правовую, административную, гражданско правовую, дисциплинарную и материальную виды юридической ответственности к субъектам образовательным правоотношений, совершившим правонарушения. Что касается особенностей юридической ответственности в образовании, то она обусловлена, прежде всего, специфическим характером общественных отношений по поводу обучения и воспитания. Нужно заметить, что вопросы юридической ответственности в литературе пока еще разработаны явно недостаточно, хотя ряд исследователей уже сделали серьезные шаги в этом направлении (В. М. Сырых, С. В. Куров). Наиболее многочисленны и исключительно разнообразны в сфере образования дисциплинарные проступки, особенность которых в том, что их могут совершать лица (речь идет, прежде всего, об обучающихся, но не только), не обладающие дееспособностью (деликтоспособностью), предусмотренной уголовным, административным, гражданско правовым, трудовым, семейным законодательством. В теории и практике осуществления образовательного права эта тема относится к числу наиболее актуальных и проблемных. Так, В. М. Сырых предлагает, думается, вполне обоснованный перечень наиболее существенных дисциплинарных проступков, которые должны быть четко отражены в образовательном законодательстве и, в частности, в будущем Кодексе об образовании.
Лекция 12. Правовые споры участников образовательных отношений 1. Понятие правовых споров участников образовательных отношений. 2. Органы, рассматривающие правовые споры участников образовательных отношений. В системе образования неурегулированные разногласия возникают между всеми участниками образовательных отношений по поводу действий и решений, направленных на возникновение, изменение или прекращение образовательных либо связанных с ними иных отношений, а также споры абитуриентов по поводу итогов вступительных испытаний. К органам, рассматривающим правовые споры участников образовательных отношений, относятся: 1) Апелляционная комиссия приемной комиссии вуза – создается в соответствии с распоряжением руководителя учреждения на период проведения вступительных испытаний для рассмотрения апелляций. Порядок формирования, состав, полномочия и ее деятельность регламентируются положениями, утверждаемыми ректором высшего учебного заведения. 2) Конфликтные комиссии экспериментов в области образования решают спорные вопросы, возникающие при оценке экзаменационных работ в рамках эксперимента (например, эксперимент по применению единого государственного экзамена – ЕГЭ), защите прав выпускников и поступающих, участвующих в эксперименте. Положение о конфликтной комиссии и ее состав утверждаются государственным органом управления образованием субъекта Российской Федерации. 3) Совет образовательного учреждения разрешает правовые споры, связанные с проведением промежуточной аттестации обучающихся (воспитанников), применением дисциплинарных взысканий и иных действий и решений органов управления образованием к обучающимся. 4) Комиссия по трудовым спорам в образовательном учреждении (КТС) рассматривает трудовые споры работников, возникающие в образовательных учреждениях. Избирается на общем собрании трудового коллектива образовательного учреждения. Если учреждение большое, то КТС могут быть созданы в его структурных подразделениях. КТС рассматривает жалобу работника в течение 10 дней со дня подачи ее в комиссию. Администрация учреждения обязана выполнить решение КТС через 3 дня по прошествии 10 дневного срока, отпущенного на обжалование решения КТС. 5) Органы по опеке и попечительству – участвуют в рассмотрении вопросов, связанных с исключением из образовательного учреждения детей сирот, детей, оставшихся без попечения родителей. 6) Органы управления образованием – рассматривают жалобы по поводу нарушения прав обучающихся, некачественного предоставления образовательной услуги, исключения учащихся из учреждения. 7) Мировой судья – должностное лицо, единолично рассматривающее дела в соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 в качестве суда первой инстанции. 8) Суды – осуществляют правосудие в форме рассмотрения спорных дел в установленном законом процессуальном порядке. В уставах вузов обычно предусматриваются такие обязанности общего характера, как поддержание авторитета вуза (или содействие его росту), бережное отношение к имуществу вуза, исполнение законных приказов и распоряжений администрации и т. д. Кроме того, нужно назвать обязанность студентов, проживающих в общежитии, заключить договор по типовой форме (которая до сих пор не утверждена федеральным органом управления образованием, и вузы разрабатывают ее самостоятельно); обязанность студентов, проходящих обучение по программам подготовки офицеров запаса, заключать контракт; обязанность студентов, обучающихся за счет собственных средств, своевременно оплачивать стоимость обучения в соответствии с условиями договора; также для студентов "договорников" и "целевиков" может быть предусмотрена обязанность освоения дополнительных учебных дисциплин. Показателем социального характера ответственности студента является то, что большинство вузов отчисляет студентов, совершивших уголовные правонарушения, а иногда и административные правонарушения, со ссылкой на свои уставы. Во вторых, это ответственность непосредственного участника образовательных отношений за соблюдение установленных норм и правил, исполнение обязанностей, надлежащую реализацию своих прав и свобод и т. д. , то есть юридическая ответственность. Однако и в том, и в
Лекция 13. Правовое регулирование дошкольного, общего, начального профессионального и среднего профессионального образования 1. Дошкольное образование. 2. Общее образование. 3. Начальное и среднее профессиональное образование. Дошкольный возраст – важнейший период становления личности, когда закладываются предпосылки гражданских качеств. Именно в этот период формируется ответственность и способность человека к свободному выбору, уважению и пониманию других людей независимо от их социального происхождения, расовой и национальной принадлежности, языка, пола, вероисповедания. В том плане предназначение дошкольного образования состоит не только в формировании определенной суммы знаний, но и в развитии базовых способностей личности, ее социальных и культурных навыков, основ экологически целесообразного поведения, здорового образа жизни. Статья 18 Закона РФ «Об образовании» целями дошкольных образовательных учреждений называет: воспитание детей; охрана и укрепление физического и психического здоровья детей; развитие индивидуальных способностей; необходимая коррекция нарушений развития ребенка. Эти цели конкретизируются в п. 2 Типового положения об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста (осуществление образовательного процесса путем обеспечения преемственности между дошкольным и начальным общим образованием, оптимальных условий для охраны и укрепления здоровья, физического и психического развития воспитанников и обучающихся) и реализуются посредством осуществления учреждением дошкольного учреждения ряда задач (ст. 27 Типового положения): формирование и развитие воспитанников и обучающихся; обучение грамоте, овладение навыками чтения, письма, счета; развитие познавательных и речевых способностей; формирование интереса к родному языку как важнейшему средству речевого общения; формирование культуры, самостоятельности мышления и целостной картины мира, основ личной гигиены и здорового образа жизни. Содержание и организационные формы воспитания разрабатываются на основе принципов, ориентирующих воспитание на развитие социально активной, образованной, нравственно и физически здоровой личности в изменяющихся условиях общественной жизни. В соответствии с п. 24 Типового положения участниками образовательного процесса дошкольного образовательного учреждения являются: а) воспитанники, б) обучающиеся, в) родители (лица, их заменяющие), г) педагогические работники. Они же являются и участниками соответствующих образовательных правоотношений. Педагогические работники, вступая в эти отношения, имеют право применять к воспитанникам и их родителям методы убеждения, поощрения и принуждения. Отношения воспитанника и персонала дошкольного образовательного учреждения строятся на основе сотрудничества, уважения личности ребёнка и предоставления ему свободы развития в соответствии с индивидуальными особенностями. За неисполнение воспитанниками своих обязанностей педагогические работники имеют право осудить их поведение, сделав соответствующее замечание, убедить их в справедливости своих требований. Таким же образом устанавливается ответственность ребёнка и меры воздействия, которые могут применять к нему педагоги. Например, это такие меры как замечание, порицание, неодобрение и т. д. Крайними мерами наказания могут быть исключение ребёнка из образовательного учреждения и прекращение договора на образование. При этом нужно помнить, что действующее законодательство (ст. 15 Закона РФ «Об образовании» , Конвенция о правах ребёнка) запрещает любые нарушения прав ребёнка, в том числе: физическое или психическое насилие; оскорбление; злоупотребление правом воспитателя; отсутствие заботы о ребёнке; небрежное обращение с ребёнком; грубое обращение с ребёнком; эксплуатация детей и другие.
Лекция 14. Правовое регулирование высшего профессионального и послевузовского профессионального образования 1. Понятие, система и задачи высшего профессионального образования. 2. Уровни высшего профессионального образования. Формы получения образования. 3. Понятие, система и задачи послевузовского профессионального образования. 4. Формы получения образования. Образовательный процесс. В соответствии с Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» , студентом высшего учебного заведения является лицо, в установленном порядке зачисленное в высшее учебное заведение для обучения по образовательной программе высшего профессионального образования (п. 1 ст. 16 ФЗ). Студент получает высшее профессиональное образование по избранному направлению подготовки в соответствии с государственным образовательным стандартом в процессе освоения соответствующей образовательной программы высшего профессионального образования. Как и других случаях, права, обязанности и ответственность студентов высшего учебного заведения как одной из категорий обучающихся в образовательных учреждениях, определяются Конституцией РФ, Законом РФ «Об образовании» , Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» , Типовым положением об образовательном учреждении высшего профессионального образования, Уставом и правилами внутреннего распорядка высшего учебного заведения, договором об образовании и иными, предусмотренными Уставом, локальными актами данного учреждения. Основные права студентов высших учебных заведений отражены в п. 2 ст. 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» . Это: право выбирать факультативные (необязательные для данного направления подготовки (специальности) и элективные (избираемые в обязательном порядке) курсы, предлагаемые соответствующими факультетом и кафедрой; право участвовать в формировании содержания своего образования при условии соблюдения требований государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования. Данное право может быть ограничено условиями договора, заключенного между студентом высшего учебного заведения и физическим или юридическим лицом, оказывающим ему содействие в получении образования и последующем трудоустройстве; право осваивать помимо учебных дисциплин по избранным направлениям подготовки (специальностям) любые другие учебные дисциплины, преподаваемые в данном высшем учебном заведении, в порядке, предусмотренном его уставом, а также преподаваемые в других высших учебных заведениях (по согласованию между их руководителями); право участвовать в обсуждении и решении важнейших вопросов деятельности высших учебных заведений, в том числе через общественные организации и органы управления высших учебных заведений; право на бесплатное пользование в федеральных государственных высших учебных заведениях библиотеками, информационными фондами, услугами учебных, научных и других подразделений высшего учебного заведения в порядке, установленном уставом высшего учебного заведения; принимать участие во всех видах научно исследовательских работ, конференциях, симпозиумах; право представлять свои работы для публикации, в том числе в изданиях высшего учебного заведения; право обжаловать приказы и распоряжения администрации высшего учебного заведения в установленном законодательством Российской Федерации порядке; право получать образование по военной специальности в установленном законодательством Российской Федерации порядке; право переходить с платного обучения на бесплатное в порядке, предусмотренном уставом высшего учебного заведения; право студентов федеральных государственных высших учебных заведений, обучающиеся по очной форме обучения и получающие образование за счет средств федерального бюджета, обеспечиваться стипендиями (в размере 500 рублей с 1 апреля 2005 года и 600 рублей с 1 сентября 2005 года) в порядке и на условиях, которые определяются Правительством Российской Федерации. Студентам инвалидам I и II групп, сиротам, а также детям, оставшимся без попечения родителей, размер стипендии увеличивается на пятьдесят процентов. Порядок назначения и выплаты стипендий устанавливается Правительством Российской Федерации.
Права и обязанности студента Студенты высших учебных заведений вправе получать стипендии, назначенные направившими их на обучение юридическими или физическими лицами, а также именные стипендии на основании соответствующего положения; право студентам очной формы обучения федеральных государственных высших учебных заведений, нуждающимся в дополнительных средствах, на выделение этих средств в размере двадцати пяти процентов стипендиального фонда, предусматриваемого в установленном порядке в расходах федерального бюджета. Федеральным государственным высшим учебным заведениям выделяются дополнительные средства в сумме двукратного месячного размера академической стипендии для организации культурно массовой, физкультурной и оздоровительной работы со студентами очной формы обучения; право на предоставление (по медицинским показаниям и в других исключительных случаях) академического отпуска в порядке, установленном федеральным государственным органом управления образованием; право студентов очной формы обучения, обучающимся в высших учебных заведениях, на предоставление отсрочки от призыва на военную службу на время обучения в соответствии с федеральным законом. право на бесплатное пользование услугами государственных и муниципальных библиотек, а также на бесплатное посещение государственных и муниципальных музеев; право студентов очной и очно заочной (вечерней) форм обучения на предоставление не менее чем два раза в учебном году каникул общей продолжительностью не менее чем семь недель; право каждого обучающегося, нуждающегося в жилой площади, на обеспечение отвечающим санитарным нормам и правилам местом в общежитии при наличии соответствующего жилищного фонда высшего учебного заведения. Размер платы за проживание в общежитии, коммунальные и бытовые услуги для обучающихся не может превышать пяти процентов размера стипендии; право студента на восстановление в высшем учебном заведении в течение пяти лет после отчисления из него по собственному желанию или по уважительной причине с сохранением той основы обучения (бесплатной или платной), в соответствии с которой он обучался до отчисления. Порядок и условия восстановления в высшем учебном заведении студента, отчисленного по неуважительной причине, определяются Уставом высшего учебного заведения. право получать от администрации высшего учебного заведения информацию о положении в сфере занятости населения Российской Федерации; право перехода в другое высшее учебное заведение в порядке, установленном федеральным государственным органом управления образованием. При переходе из одного высшего учебного заведения в другое за студентом сохраняются все права как за обучающимся впервые на данной ступени высшего профессионального образования; право получать моральное и/или материальное поощрение за успехи в учебе и активное участие в научно исследовательской работе студенты высших учебных заведений в соответствии с уставом высшего учебного заведения. К основным обязанностям студентов Федеральный закон относит (п. 8 ст. 16): обязанность овладевать теоретическими знаниями и практическими навыками по избранной специальности; обязанность выполнять в установленные сроки все виды заданий, предусмотренных учебным планом и образовательными программами высшего профессионального образования; обязанность соблюдать устав высшего учебного заведения, правила внутреннего распорядка и правила общежития.
Лекция 15. Международное правовое регулирование образования 1. Международное образовательное право: понятие, задачи, субъекты. 2. Болонская декларация о высшем образовании и участие России в болонском процессе. Как ранее уже отмечалось, международное право в современных условиях становится решающим фактором плодотворной деятельности во всех сферах социального бытия. Значимость этой роли исключительно велика и в области образования, особенно в условиях интенсивного расширения мирового образовательного пространства. Это же влечет за собой необходимость знания и умелого применения норм международного образовательного права как при осуществлении международного сотрудничества в сфере образования, так и при защите образовательных прав и законных интересов обучающихся, педагогических работников, самих образовательных учреждений и иных участников образовательных отношений. В соответствии со ст. 57 Закона РФ «Об образовании» любые образовательные учреждения правомочны устанавливать прямые связи с иностранными образовательными учреждениями. Но прежде чем реализовать свои права, нужно знать как сами права, так и порядок их реализации в конкретных отношениях и способы защиты своих прав в случае их нарушения. Во первых, знание норм международного права позволяет уяснить права и обязанности участников международных образовательных отношений, порядок их реализации и тем самым определить оптимальные варианты действий на период заключения договора и в процессе его выполнения, а также со знанием дела осуществлять поиск будущего партнера. Во вторых, имеется ряд источников права, предусматривающих применение ответственности непосредственно к образовательным учреждениям за ненадлежащее или несвоевременное исполнение международных правовых обязательств. Поэтому информация об условиях применения юридической ответственности и размерах международно правовых санкций является необходимым условием для определения верной позиции образовательного учреждения относительно своего участия в соответствующем правоотношении и конкретных обязательств в этом отношении. В третьих, вновь повторим, нормы международного права выступают гарантом конституционных и иных законных прав и свобод граждан Российской Федерации в силу того, что в соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Отсюда, в случаях коллизии норм международного права и федерального закона или закона субъекта РФ явный приоритет должен отдаваться нормам международного права и коллизия должна разрешаться разрешается в пользу первых. Если же международным договором Российской Федерации устанавливаются иные правила, чем предусмотрено законом, то в соответствии с частью 4 ст. 15 Конституции РФ применяются правила международного договора. Конституция РФ также предоставляет право своим гражданам обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства право вой защиты. В настоящее время насчитывается несколько сотен источников международного права, принятых непосредственно по вопросам образования либо содержащих по этим вопросам отдельные нормы. Это документы, принятые Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций (ООН) и ее специализированными учреждениями Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) и Международной организацией труда (МОТ), региональными международными организациями Советом Европы и Содружеством Независимых Государств, а также двусторонние соглашения Российской Федерации с другими государствами.
Рекомендуется единая европейская шестибалльная система оценок: А – "отлично" (10 процентов сдающих). В – "очень хорошо" (25 процентов сдающих). С – "хорошо" (30 процентов сдающих). D – "удовлетворительно" (25 процентов сдающих). Е – "посредственно" (10 процентов сдающих). F (FX) - "неудовлетворительно". 1. Вводятся три уровня высшего образования: Первый уровень – бакалавриат (степень "бакалавр"). Второй уровень – магистратура (степень "магистр"). Третий уровень – докторантура (степень "доктор"). 2. Корректными в «болонском процессе» признаются две модели: 3 + 2 + 3 либо 4 + 1 + 3, где цифры означают: сроки (годы) обучения на уровне бакалавриата, затем уровне магистратуры и, наконец, на уровне докторантуры соответственно. Заметим, что нынешняя российская модель (4 + 2 + 3) весьма специфична хотя бы уже потому, что степень "специалист" не вписывается в представленные модели «болонского процесса» (а), российский бакалавриат есть вполне самодостаточное высшее образование первого уровня (б), техникумы, колледжи, ПТУ и средние школы, в отличие от многих западных стран, не имеют права выдавать диплом бакалавра (в). 3. Допускается "интегрированная магистратура", когда абитуриент при поступлении обязуется получить степень магистра, при этом степень бакалавра "поглощается" в процессе магистерской подготовки. Учёная степень (третий уровень высшего образования) называется "доктор наук". Медицинские вузы, вузы искусств и другие специальные вузы могут придерживаться других, в том числе моноуровневых моделей. Академические крeдиты одна из наиболее специфических характеристики «болонского процесса» . Основные параметры такого «кредитования» состоят в следующем: Академическим крeдитом называется единица трудоёмкости учебного труда студента. За один семестр начисляется ровно 30 академических крeдитов, за учебный год – 60 академических крeдитов. Для получения степени бакалавра нужно набрать не менее 180 крeдитов (три года обучения) или не менее 240 крeдитов (четыре года обучения). Для получения степени магистра студент должен, как правило, набрать в общей сложности не менее 300 крeдитов (пять лет обучения). Количество крeдитов за дисциплину не может быть дробным (в порядке исключения допускается начислять 0, 5 крeдита), так как сложение крeдитов за семестр должно давать число 30. Крeдиты начисляются после успешной сдачи (положительная оценка) итогового испытания по дисциплине (экзамена, зачёта, теста и т. п.). Количество начисляемых крeдитов по дисциплине от оценки не зависит. Посещаемость студентом аудиторных занятий учитывается по усмотрению вуза, но не гарантирует начисление крeдитов. При начислении крeдитов в трудоёмкость засчитываются аудиторная нагрузка ("контактные часы" по европейской терминологии), самостоятельная работа студента, рефераты, эссе, курсовые и дипломные работы, написание магистерской и докторской диссертаций, практики, стажировки, подготовка к экзаменам, сдача экзаменов, и т. п.). Соотношение количества аудиторных часов и часов самостоятельной работы централизованно не регламентируется. Академическая мобильность – еще одна характерная составляющая идеологии и практики «болонского процесса» . Она заключается в комплексе ряда условий для самого студента, и для вуза, где он получает первоначальное обучение (базовый вуз): студент должен проучиться в зарубежном вузе семестр или учебный год; он обучается на языке страны пребывания или на английском языке; на этих же языках сдаёт текущие и итоговые испытания; обучение за рубежом по программам мобильности для студента бесплатно; принимающий вуз денег за обучение не берёт; студент оплачивает сам: дорогу, проживание, питание, медицинские услуги, учебные занятия вне согласованной (стандартной) программы (например, изучение языка страны пребывания на курсах); в базовом вузе (в который студент поступал) студенту засчитываются полученные крeдиты, если стажировка согласована с деканатом; он не досдаёт никаких дисциплин за период учёбы за рубежом; вуз вправе не засчитывать в счёт своей программы академические крeдиты, которые студент получил в других вузах без согласования с деканатом;
МЕЖДУНАРОДНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО Образовательное право - по разным определениям, «совокупость (. .) конституционных положений, (. .) законов, судебной практики и подзаконных актов, устанавливающих правовые рамки деятельности учебных заведений» или отрасль права, регулирующая отношения между: субъектами образовательной деятельности разных государств; органами государственной власти и субъектами образовательной деятельности; образовательным учреждением и потребителями образовательных услуг. Образовательное право это отрасль права, система правовых норм, регулирующих отношения по поводу организации и осуществления образовательного процесса между: субъектами образовательной деятельности разных государств по поводу признания различных институтов образования (прав человека на образование, правового статуса учреждений и основ их сотрудничества, признание учебных курсов и документов обобразовании и т. д.); органами государственной власти и субъектами образовательной деятельности (по поводу создания, управления, лицензирования, аттестации, аккредитации, материального и финансового обеспечения деятельности и т. д.); образовательным учреждением и потребителями образовательных услуг (учащимися, родителями, обществом). Источники и субъекты образовательного права * Источниками образовательного права являются нормативные акты и договоры, содержащие нормы регулирования отношений в области образования. МЕЖДУНАРОДНЫЕ При разработке собственных норм государства ориентируются не только на сложившиеся национальные образовательные традиции, но и на международные правовые акты и соглашения. По оценкам специалистов наиболее крупных из них насчитывается более тридцати. 1948 Всеобщая декларация прав человека Article 26 (Статья 26) 1989 Конвенция о правах ребенка Article 28 (Статья 28) 1960 Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (Ст. 1) Другие международные документы В 1945 году в рамках Лондонской конференции была создана Организация объединенных наций по вопросам образования, науки и культуры (the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization). Содействуя укреплению мира и безопасности, ЮНЕСКО осуществляет нормотворческую и исследовательскую деятельность, реализует образовательные программы, проекты и мероприятия, способствует обмену информацией и международному сотрудничеству. РОССИЙСКИЕ К основным источникам правовых норм образовательного права относятся Конституция РФ, федеральные законы об образовании. Выполнил профессор РАГС, Антонов Валерий Викторович.
5. Предмет и метод образовательного права 6. История развития образовательного права. 7. Многоаспектность организации образования. 8. Организация образования как система
Предмет и метод образовательного права Объектом изучения образовательного права является любой исследуемый объект, который может быть представлен через взаимоотношения между частями целого или целого с окружающей его внешней средой. При этом следует иметь в виду, что законы образования едины для любых объектов, а сами разнородные явления отождествляются через аналогию связей и закономерностей. Теперь перейдем с уровня образовательному праву на уровень теории организаций с целью конкретизации объекта приложения данной науки. Предметом образовательному праву являются общественные отношения, т. е. связи и взаимодействия между различного рода целостными образованиями и их структурными составляющими, а также процессы и действия организующей и дезорганизующей направленности. Рассмотрим, что же является конкретным предметом образовательному праву. Перейдем на уровень общественных отношений социальных систем. Главная особенность социальных систем заключается в том, что их организующим началом является совместный труд. Именно он связывает совместно работающих людей между собой и со средствами и предметами труда и является системообразующим фактором. Как связующий фактор он объединяет все внутрисистемные процессы в единый интегрированный процесс, ориентированный на достижение конкретной цели организации. Труд связывает три основных элемента социальной системы – людей, средства и предметы труда. Чтобы организация существовала, необходимо обеспечить связи между людьми и этими основными элементами, т. е. соответствующим образом соединить их между собой в пространстве и во времени. Эти связи и являются предметом и результатом организационной деятельности в социальных системах, т. е. конкретные организационные отношения является предметом организационной науки.
5. 1. Предмет и метод образовательного права Инструментом теоретического исследования предмета образовательному праву является научный метод. Под методом образовательному праву понимается упорядоченная деятельность по достижению определенной цели, способ достижения какой либо цели. Конкретными методами изучения образовательному праву являются: эмпирический метод (наблюдение, восприятие и сбор информации); системный подход в организации – логический образ мышления, согласно которому процесс выработки и обоснования любого решения осуществляется исходя из общей цели системы и подчинения достижению этой цели деятельности всех подсистем, включая планы развития и другие параметры указанной деятельности. При этом данная система рассматривается как часть более крупной системы, а общая цель системы согласуется с целями этой крупной системы; синергетический метод – выявление общих закономерностей и единства методов описания и моделирования процессов эволюции и самоорганизации в физических, биологических, социальных, экологических и других естественных и искусственных системах. методы математического моделирования (метод линейного программирования, теория очередей и др.).
ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ Государство представляет собой социальное явление, ограниченное определенными историческими рамками. Возникает оно в результате замены кровнородственных связей, характерных для первобытно общественного строя, обменными. Племенные отношения превращаются в общественные, а первобытное общество в цивилизацию. В первых, известных истории цивилизованных обществах в Египте, Древнем Вавилоне государства существовали уже к III тыс. до н. э. Рабовладение в них не играло существенной роли, хотя развитию рабства способствовали многочисленные войны. Привилегированным положением в раннее государственных образованиях пользовались, как правило, жреческое и воинское сословия. Земля в основном рассматривалась как государственная собственность. В общественном строе многих ранних государственных образований долгое время сохранялись пережитки родоплеменной организации, существенно ограничивавшие власть правителя: совет старейшин и народное собрание избирали главу государства, давали ему советы во всех важнейших делах, контролировали его деятельность, осуществляли суд и управление общественным имуществом. Процесс образования государства у многих народов был тесно связан с завоевательной политикой и объективной необходимостью спешного создания государственного аппарата для управления покоренными народами. Складывание развитой рабовладельческой системы отождествляется, прежде всего с государствами Древней Греции (X в. до н. э. III в. н. э.) и Рима (c VIII в. до н. э.). Средневековая история государств Центральной Европы начинается фактически с VIII вв н. э. , поскольку главным образом в этот период здесь происходит формирование централизованных феодальных государств (Франция, Италия, германские королевства и др.) Складывание первого государственного образования у восточнославянских народов (Киевская Русь) традиционно связывается с именами варяжского конунга Рюрика (IX в.) и его преемника князя Олега, хотя они по сути дела лишь завершили процессы, начавшиеся несколькими веками раньше. Образование русского централизованного государства приходится на XII в. Эпоха нового времени в Европе открывается событиями Английской буржуазной революции 1640 1653 гг. В целом же складывание капиталистических отношений в передовых странах Западной Европы (Нидерланды, Великобритания) происходит главным образом в XVIII вв.
Исторический период, начавшийся после окончания первой мировой войны и продолжающийся по наше время, принято назвать эпохой новейшего времени. Авторы естественно правовой теории происхождения государства (Г. Гоббс, П. Гольбах, Д. Дидро, Ж. Руссо) считали, что государству предшествует естественное состояние человека, а само оно результат юридического акта, своеобразного "общественного договора", положившего конец "войне всех против всех". Органическая теория возникновения государства (Платон, Аристотель) исходит из того, что общество и государство единое целое, социальный организм, действующий по аналогии с человеческим. Поэтому изолированное существование человека вне государства невозможно. По мнению одного из последователей этой теории Г. Спенсера, государство появляется одновременно со своими составными частями людьми и будет существовать до тех пор, пока существует человеческое общество. Государственная власть в данном случае трактуется как господство целого над своими составными частями, ее цель обеспечение благополучия всего народа. Классовый подход в определение государства привнесли К. Маркс, Ф. Энгельс, В. Ленин. государство, по их определению, есть результат борьбы классов, возникающих в результате общественного разделения труда, формирования семьи и частной собственности, распада кровнородственных связей. "Самой чистой", классической формой возникновения государства Энгельс, например, считал Афины в Древней Греции. Первостепенное значение классики марксизма придавали насильственной стороне государственной власти классовой диктатуре, смена которой означает смену отношений собственности и, следовательно, социально экономической формации. Основной функцией государства, в определении классиков марксизма, является закрепление и охрана экономических и политических условий существования определенного класса. Отсюда следует трактовка государства как машины для поддержания господства одного класса над другим. Марксистская теория выделяет четыре основных типа государства в зависимости от форм господствующей в них собственности: рабовладельческое, феодальное, буржуазное (капиталистическое) и социалистическое.
Многоаспектность – множество точек зрения (многовариантное мышление), с которых при проведении экспертизы рассматривается организация как явление, понятие, форма, перспектива и процесс Многоаспектность – проявление закона синергии – потенциал выше, чем содержание элементов его составляющих (если потенциал ниже, то есть неучтенный элемент уничтожающий, похищающий или расходующий его). Многоаспектность связана с многовариантным мышлением и организационным дуализмом: Мужчина женщина (дети); Конкурентное общество; Истец – ответчик; Коммерческие – некоммерческие организации. Функционирование организации рассматривается как объективный, самосовершающийся процесс, в котором субъективное начало хотя и присутствует, но не преобладает. Организованность состояние системы, позволяющее ей самонастраиваться при воздействии извне или изнутри.
