Особенности административного судопроизводства юристы обсуждали давно, что и предопределило введение в нашей стране отдельного нормативного правового акта – Кодекса административного судопроизводства РФ.
До 15 сентября 2015 г. отдельно не выделялись, административные споры рассматривались в соответствии со специальными нормами ГПК РФ. Все административные дела после 15.09.2015 г. рассматриваются исключительно в порядке КАС РФ.
Особенности административного судопроизводства, как процесса рассмотрения спора
Когда спор между сторонами становится административным? Он имеет место, если связан с деятельностью организаций (в т.ч. органов власти) и физических лиц, наделенных властными полномочиями, когда предполагается нарушение субъективных прав граждан или о создание помех в их осуществлении. Отсюда и основная особенность административного судопроизводства: необходимость обращения в суд обусловлена намерением устранить существующие или потенциальные преграды в осуществлении прав и законных интересов административного истца.
Суд при осуществлении правосудия в административном судопроизводстве определяет, чья позиция основана на законе и соответствует ему, это способ проверки судом деятельности административного органа.
- , определения ;
- вынесения ;
- составления ;
- составления и подача , и др.
Общие правила административного судопроизводства применяются тогда, когда иные правила не установлены специальными нормами, посвященным делу административного судопроизводства (гл. 21-32 КАС РФ). Поскольку для граждан основными административными исками будут обращения за оспариванием решения органа власти и о признании нормативных правовых актов недействующими, их особенности будут рассмотрены отдельно.
Особенности административного судопроизводства при рассмотрении дела о признании нормативного правового акта недействующим
Такой иск может быть подан любым лицом, на которое он распространяется и чьи права затрагиваются, в отношении которого он был применен и в результате чего нарушены права. Срок давности по делу не установлен: иск может быть подан в течение всего времени действия такого документа (акта). Важно, что проверка на соответствие Конституции РФ проводится в специальном порядке, значит, указанный вопрос в рамках КАС РФ рассматриваться не будет.
Встречный иск по таким делам не допускается. Участие в деле представителя обязательно, если только административный истец не имеет высшего юридического образования. Поэтому указание на его наличие и подтверждение обязательно еще при обращении в суд с административным иском. К иску обязательно прикладывается копия нормативного-правового акта, реквизиты того документа, которому противоречит указанный акт, какие права уже нарушены или в чем угроза их нарушения в будущем, доказательства того, что административный истец является субъектом правоотношений, которые регулирует оспариваемый нормативный правовой акт и др. (ст. 209 КАС РФ).
Административный истец может заявить ходатайство о применении только одной меры предварительной защиты: запретить применение нормативного правового акта или отдельных его положений в отношении административного иска.
Срок рассмотрения дела составляет 2 месяца, а если дело подсудно ВС РФ – 3 месяца со дня подачи административного иска. В деле обязательно участвует прокурор, значит, который будет являться и субъектом обжалования решения суда.
При рассмотрении административного иска суд может признать обязательной явку представителя органа власти, что сделает невозможным применение упрощенного порядка административного судопроизводства, не связан доводами административного истца и обязан проверить законность нормативного правового акта или отдельных его положений, которые оспариваются, по собственному убеждению.
Обязанность доказать наличие полномочий на принятие нормативного акта, соблюдение его формы и вида, процедуры принятия, опубликования, регистрации и соответствия актам, имеющим большую юридическую силу возложена на административного ответчика.
В административном судопроизводстве по оспариванию нормативных правовых актов не допускается заключение соглашения, а также прекращение дела в связи с отказом от административного иска, признания его административным ответчиком, утрата его силы или отмена в период рассмотрения дела.
Особенности производства об оспаривании решений органа власти, действий должностного лица
Административный иск должен быть подан тем лицом, чьи права непосредственно затрагиваются. При этом до обращения в суд такое лицо вправе обратиться к вышестоящему должностному лицу для урегулирования административного спора. Иск может быть подан в течение 3 месяцев со дня, когда стало известно о нарушении прав административного истца, а на действия судебного пристава-исполнителя – 10 дней. Причины пропуска обращения в суд будут устанавливаться в судебном заседании, при этом если в досудебном порядке жалоба заявителя была рассмотрена несвоевременно, это станет уважительной причиной. Если же суд признает причину пропуска срока неуважительной, суд откажет в удовлетворении требований административного истца.
В качестве меры предварительной защиты может быть применены приостановление действия решения в той части, в которой она относится к административному истцу, воздержание от совершения оспариваемого действия.
Доказывать незаконность решения, в т.ч. наличие на это полномочий, соблюдение процедуры вынесения и др., возложена на административного ответчика. Рассмотрено дело должно быть в течение 1 месяца со дня подачи иска, на судебного пристава-исполнителя – в течение 10 дней.
При рассмотрении дела суд не связан доводами и требованиями административного иска и проверяет законность оспариваемого решения или действия в полном объеме.
Административное судопроизводство - это деятельность судов по рассмотрению споров граждан и организаций с органами власти. Она регулируется КАС и другими законами.
Понятие административного судопроизводства
Административное судопроизводство - это система рассмотрения споров, возникших на общих основаниях. На деле еще жива дискуссия о сущности и границах административного судопроизводства. Некоторые юристы считают, что его частью являются дела, подлежащие рассмотрению согласно КоАП.
На сегодняшний момент законодатель придерживается иной концепции, которая и реализована путем принятия КоАП и КАС.
Соотношение с гражданским процессом
К сожалению, по формальным признакам сферы действия гражданского и административного судопроизводства сейчас не разграничить. Как определить, к какой сфере относится дело с участием чиновников, если о нем не говорится в процессуальных кодексах?
В 2015 году было издано письмо ВС РФ с подписью председателя коллегии по гражданским делам. В документе достаточно четко описано, к какой категории относить, например, пенсионные споры и дела о бездействии чиновников в вопросе постановке на жилищный учет. Письмо вызвало резонанс в среде практикующих юристов, однако не учитывать его нельзя. К тому же оно заполнило серьезный законодательный пробел.
Административное дело
Административными делами считаются споры, возникающие между органами власти и гражданами либо организациями. В ст. 1 КАС дан полный перечень дел, которые относятся к административному процессу.
Что в него входит? Вопросы:
- о нарушении избирательных прав;
- об оспаривании законности действия или бездействия органа власти или военного управления, отдельного чиновника;
- об оспаривании законности нормативного акта;
- об оспаривании законности ненормативного акта (индивидуального действия, например, приказа о наложении взыскания на военнослужащего);
- об оспаривании действий и бездействия квалификационных коллегий судей;
- о получении компенсации за нарушение разумного срока судопроизводства;
- об обязанности уплаты налогов и налоговых санкций;
- о законности существования СМИ, политических партий и религиозных организаций;
- о депортации иностранцев или лиц без гражданства;
- о госпитализации в психиатрическую или противотуберкулезную больницу.
Суды, рассматривающие административные споры
Административное судопроизводство - это деятельность судов всех уровней: мировых, районных, областных, краевых, республиканских и Верховного суда страны.
Основная масса дел рассматривается мировыми и районными судами в первой инстанции.
Истец обязан выбрать суд, исходя из места нахождения ответчика за исключениями, указанными в законе.
Первой инстанцией для некоторых дел служат суды второго уровня (суды области края, республики, В некоторых случаях истцу дается право выбрать, в какой суд обращаться.
В административного судопроизводства включены лишь общие суды. Например, если коммерческая организация желает оспорить действия чиновника или органа власти или законность нормативно-правового акта, она обращается в арбитражный суд. Налоговые споры с участием коммерческих организаций решаются также в системе арбитража. Т.е. если экономическая деятельность предпринимателя или юридического лица затрагивается действиями чиновников, заявление рассматривают исключительно в арбитражном суде.
Принципы рассмотрения споров
Принципы административного судопроизводства - это базовые идеи, заложенные в систему производства. Это идеал, к которому надлежит стремиться. Они непосредственно изложены в кодексе. В перечень включены:
- независимость суда;
- равенство участников процесса перед законом;
- разрешать споры, руководствуясь законностью и справедливостью;
- рассмотрение споров в разумный срок и исполнение судебных актов, так же в разумный срок;
- непосредственность разбирательства;
- состязательность сторон;
- гласность и открытость разбирательства;
- активная роль суда.
Независимость суда и равенство сторон
Независимость означает исключение давления на суд со стороны участников процесса либо кем-то посторонним с целью повлиять на принятие решения.
Равенство означает равное положение, равный объем прав и обязанностей участников процесса.
Законность и справедливость разбирательства в разумные сроки
Законность - рассмотрение споров согласно положениям нормативно-правовой базы. Законность часто конфликтует со справедливостью, и их совмещение на практике постоянно вызывает проблемы.
Разумный срок - спор должен решаться в отведенные законом рамки. Так же должно исполняться и решение суда.
Непосредственность разбирательства, и открытости
Непосредственность разбирательства - суд принимает решение исключительно на доказательствах, исследованных при участии сторон в судебном процессе. Запрещено использовать в деле доказательства, которые не рассмотрены в процессе.
Состязательность процесса - каждая сторона обязана обосновывать свои доводы и предоставлять доказательства.
Гласность и открытость дает право любому желающему посетить заседание суда, информация о процессе должна быть общедоступной, решение суда также должно находиться в открытом доступе.
Активная роль суда
Административное судопроизводство - это, прежде всего, особое положение суда в процессе.
Судья вправе выйти за рамки требований иска, истребовать доказательства и вызывать свидетелей на свое усмотрение без ходатайства сторон. Активная роль суда обосновывается фактическим неравенством гражданина и организации перед органами власти.
Цели административного правосудия
Задачи административного судопроизводства включают в себя несколько пунктов:
- доступ к правосудию;
- защита нарушенных прав и интересов граждан и организаций;
- правильное рассмотрение споров в указанные сроки;
- укрепление законности.
Доступ к правосудию означает отсутствие препятствий для обращения в суд, обжалования его решений и т. д.
Защита нарушенных прав - это то, что обычно служит поводом подачи иска. Интересы - некие гарантии, предоставленные государством, возможность реализации тех или иных прав.
Правильное и своевременное разрешение спора - выполнение судом всех норм закона в рамках сроков, предписанных законом, в ходе рассмотрения дела.
Укрепление законности - пресечение незаконных действий органов власти, чиновников, которые являлись предметом обращения в суд или были выявлены в ходе процесса.
Виды административного судопроизводства
КАС предусматривает две формы судебного разбирательства:
- исковое производство;
- выдача судебного приказа.
В первом варианте подается иск и разбирательство производится в судебном заседании. Выслушав доводы сторон и изучив представленные доказательства, судья принимает решение.
Судебный приказ выносится на основе заявления и приложенного к нему пакета документов. Решение выносится без вызова и участия сторон. Если судья согласился вынести приказ, его копия с приложенными материалами отправляется должнику. Предоставляется 10 суток на написание заявления о несогласии с приказом.
Административное судопроизводство - процессуальная форма деятельности административного суда по рассмотрению и разрешению административных споров, возникающих между органами публичной власти или их должностными лицами и гражданами, другими субъектами властеотношений, о законности принятых правовых актов, решений, действий (бездействия). Административное судопроизводство, в настоящее время, обеспечивается общими и специальными нормами гражданской и арбитражной (в некоторых случаях, как мы считаем и конституционной) процессуальной формы, урегулированной гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным (и конституционным процессуальным) законодательством. Административное судопроизводство - это самостоятельная ветвь судопроизводства, поэтому возникает необходимость в принятии специального закона, в котором будут отражены особенности данного вида судопроизводства. В 2003 году Советом по вопросам совершенствования правосудия при Президенте РФ был рассмотрен проект Кодекса административного судопроизводства РФ.
В проекте Кодекса выделяются общие положения…..
При обсуждении проекта кодекса особенно актуальой остается проблема определения дел подсудных административным судам.
В настоящее время процессуальной формой обращения в суд на неправомерные действия соответствующего органа и должностного лица (государственного служащего) является заявление. В юридической литературе последние годы высказывается точка зрения о необходимости изменения этой формы и применения такого понятия как административный иск.
Необходимость особой процессуальной формы проверки административных актов в области гражданских, семейных, жилищных, земельных и других правоотношений отмечали Г.Л. Осокина, Д.М. Чечот, Б.Н. Юрков, И.М. Зайцев. Проблемы сущности административных споров и формы их разрешения значительное внимание уделено учеными-административистами.
Назначение судебной системы, прежде всего, состоит в эффективной защите прав граждан и их объединений, а также в контроле за деятельностью органов исполнительной власти. Поэтому, организуя новую систему правосудия, следует придерживаться этой цели и определить основные принципы рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений в административных судах. Формируя систему норм, регламентирующих судебную защиту гражданина во взаимоотношениях с публичной властью, следует учитывать уже устоявшиеся принципы рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений в судебных органах. Основной закон Российской Федерации определил первостепенные требования к осуществлению правосудия. Учитывая высокие международно-правовые стандарты отправления правосудия, Конституция РФ закрепила в качестве таких принципов: независимость и несменяемость судей; равенство перед законом и судом; состязательность процесса; диспозитивность; гласность судебного разбирательства; обязательность исполнения судебного решения; язык судопроизводства; единоличное и коллегиальное рассмотрение дела; возложение бремени доказывания на субъект, наделенный государственно-властными полномочиями. Названные принципы получили отражение во всех видах судебных производств. Рассмотрим особенности реализации этих принципов в административном судебном процессе.
Положения конституционных принципов отправления правосудия - законность, равенство всех перед законом и судом, гласность, состязательность и равноправие - отражают высокие мировые стандарты. В этих положениях реализованы принципы отправления правосудия, закрепленные Всеобщей декларацией прав человека, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, Пактом о гражданских и политических правах. Являясь частью правового поля Российской Федерации, положения указанных международно-правовых актов составляют основу функционирования судебной системы России, в том числе системы административного судопроизводства. Указанные принципы, по нашему мнению, раскрывают существо права на справедливое судебное разбирательство, закрепленное ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которое охватывает своим содержанием справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Для административного судопроизводства указанные правила являются обязательными и служат базисом дальнейшего развития, равно как гражданского и уголовного судопроизводства.
Однако особенности административного судопроизводства обусловливают и определенную специфику реализации указанных принципов. Для административно-юрисдикционного процесса особую актуальность приобретает принцип независимости судебной власти, поскольку предметом судебного разбирательства являются акты органов исполнительной власти, а также действия и решения их должностных лиц. Данный принцип базируется на положениях ст. 10 Конституции РФ, закрепившей независимость судебной, законодательной и исполнительной властей. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» также отмечает независимость судебной власти как основополагающий принцип организации судебной системы.
Принцип гласности (открытого рассмотрения дела) при рассмотрении административно-правового спора должен гарантироваться не только открытым слушанием дела и свободным доступом на судебное заседание (за исключением отдельных категорий разбирательств, слушание по которым может проводиться закрыто в соответствии с Федеральным законом), но и опубликованием решений по таким делам в средствах массовой информации для ознакомления широкого круга лиц. По нашему мнению, именно отсутствие возможности ознакомления с решениями судебных инстанций районного уровня становится препятствием к реальному использованию своих прав гражданином во взаимоотношениях с публичной властью. Возможно, одним из путей решения данной проблемы станет формирование обзоров решений районных судов по административно-правовым спорам или опубликование таких решений в средствах массовой информации, не носящих профильный, специализированный характер. В таком случае издатель вынужден будет производить определенную «выборку» из общего количества решений по административным спорам. Но даже выборочное опубликование (например, по видам споров) позволит достичь эффекта в сфере осведомления населения о принимаемых решениях, а, следовательно, о возможностях и путях защиты своих прав в отношениях с публичной властью. В свою очередь, такие действия повысят доверие к судебным органам и обеспечат реализацию принципа гласности в административно-юрисдикционном процессе.
Несмотря на закрепление принципа равенства сторон в административном судопроизводстве, данный принцип не следует отождествлять с аналогичным в гражданском и арбитражном процессах. Отличие принципа равенства сторон в административном судебном процессе заключается в наличии нескольких факторов. Прежде всего, это возложение бремени доказывания на сторону, обладающую государственно-властными полномочиями (т.е. на ответчика). В данном случае не может быть применимо общее правило распределения обязанностей доказывания. Такое положение следует рассматривать в качестве важной гарантии для субъектов, не наделенных государственно-властными полномочиями. Органы публичной власти обладают значительно большим комплексом возможностей для формирования надлежащей доказательной базы в отличие от гражданина или юридического лица. Равноправие сторон как принцип административного судопроизводства «попирается» активностью суда и наделением его правомочиями по оказанию содействия гражданину в представлении и сборе доказательств. Данное положение «уравновешивает» исходно неравное положение истца и ответчика, но заведомо ставит суд в положение инквизитора, не связанного доводами сторон.
Активная роль суда позволяет говорить о «судебном руководстве процессом». Следует заметить, что равенство сторон в процессе судопроизводства в целом нельзя рассматривать как противостояние одной стороны другой и абсолютную пассивность суда. Судебный процесс (в том числе по административным делам) предполагает определенную активность суда. Процесс есть совместная деятельность, взаимодействие суда и сторон. Фактически суд является самостоятельным автономным субъектом, действия которого составляют предмет самостоятельного рассмотрения. В противном случае невозможно было бы представить ситуацию обжалования судебных решений, так как суд не осуществлял бы принятие самостоятельных решений, а его действия отражали бы волю участвующих в споре сторон. В то время когда воля сторон, участвующих в споре, является лишь толчком, инициативой для самостоятельных действий судебного органа по принятию решения. Таким образом, равенство сторон в административно-юрисдикционном процессе следует понимать как равенство возможностей для реализации предоставленных законом прав истцу и ответчику.
С другой стороны, значительным подкреплением принципу равноправия сторон служит принцип национального языка судопроизводства, обеспечивающий равный доступ к правосудию независимо от степени владения государственным языком. В условиях многонационального государства право получения услуг переводчика в административно-юрисдикционном процессе представляется необходимым и целесообразным. Однако обоснованными являются и исключения, которые установил Закон «О судебной системе Российской Федерации» в отношении национального языка производств. Так, Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и иные арбитражные суды РФ, Верховный Суд РФ, а также военные суды осуществляют отправление административного правосудия исключительно на русском языке.
Важной составляющей судебного механизма защиты в отношениях с публичной властью является принцип непосредственности. Суд юридически разбирает решение коллегиального органа, но организационно и фактически (с точки зрения противостояния гражданину) выслушивает конкретного административного работника - представителя органа власти. И в этом процессе право гражданина (объединения граждан) на жалобу (заявление) корреспондирует с обязанностью «властного» субъекта дать личные объяснения по поводу решения и также лично подвергнуться оценивающему воздействию со стороны субъектов процесса. Иначе говоря, в данном процессе проявляется принцип непосредственности, выражающийся в личном общении суда с истцом и ответчиком.
Принципом организации административного судопроизводства является и положение об обязательном исполнении судебных постановлений, вступивших в законную силу, закрепленное в ст. 3 Закона РФ «О судебной системе Российской Федерации». Данное положение составляет основу деятельности всех органов государственной власти, в том числе судебных. В противном случае подрывается основа функционирования государственной власти в целом.
Указанные принципы являются общими. В качестве специальных принципов можно было бы назвать:
принцип презумпции легитимности действий субъекта, не наделенного государственно-властными полномочиями. Обозначенный принцип можно выразить в следующем положении: каждое неустранимое сомнение, возникающее при оценке доказательств по административному делу, трактуется в пользу заинтересованного лица. Данное положение направлено на «уравнивание» положения истца и ответчика в административно-юрисдикционном процессе. Этот принцип отражает современные правовые модели взаимодействия органов государственной власти и граждан (их объединений): до 90-х годов ХХ в. признавалась презумпция правоты действий или бездействия государственных органов. Изменение подхода к определению легитимности действий государственных органов требует и надлежащего правового оформления;
принцип немедленного вступления в законную силу решения по административному делу. Необходимость введения данного принципа обусловлена спецификой рассматриваемого спора. В случае обжалования акта органа управления, нарушающего права и свободы граждан, правовые последствия действия такого акта необходимо минимизировать. Более того, представляется целесообразным в дальнейшем установить правило о приостановлении действия обжалуемого акта в случае подачи соответствующей жалобы граждан.
К специальным принципам можно отнести и принцип экономичности административного судебного процесса, заключающийся в установлении «льготных» (по сравнению с иными категориями судебных дел) режимов по оплате государственных пошлин. Преимущество административного судопроизводства заключается в том, что сторона, обжалующая решение органа государственной власти, не должна нести значительные судебные расходы. При экономичности спора с публичной властью административное судопроизводство становится востребованным. Другой стороной данного принципа является оперативность рассмотрения и разрешения дела, т.к. оперативность остается одним из базовых положений отправления правосудия по административным делам.
Некоторые ученые в системе специальных принципов выделяют принцип полноты и всесторонности исследования дела. С нашей точки зрения, данный принцип является общим для всех видов судебных производств. Очевидно, что каждое дело (в том числе административное, гражданское, арбитражное) должно быть рассмотрено надлежащим образом, т.е. полно и всесторонне.
Таким образом, в законе об административном судопроизводстве должен получить отражение принцип справедливого судебного разбирательства, закрепленный в ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Реализация данного принципа является первоочередной задачей в связи с вступление России в Совет Европы и последующей необходимостью приведения национального законодательства в соответствие с европейскими стандартами. В акте административного судопроизводства должны найти отражение и современные научные подходы к особенностям правового положения участников административного процесса, право на обжалование, особенности института представительства, особенности рассмотрения дела и выяснения обстоятельств дела (в том числе активная следственная роль суда), особенности принятия решения по административному делу. Внимание законодателя должно быть уделено и унификации терминологии акта административного судопроизводства с иными процессуальными актами России.
Подводя итог, необходимо отметить, что осознание законодателем важности создания административных судов в целях повышения уровня защиты прав человека, отражает рост правосознания российских граждан, отношение которых к судебной власти коренным образом меняется. Ранее они рассматривали судебную систему как карательный механизм, сейчас же начинают видеть в ней эффективный инструмент защиты своих прав и свобод.
Судопроизводство по любому административному делу может последовательно проходить через несколько стадий процесса.
Стадия - это установленная законом часть судебного административного процесса, объединенная совокупностью определенных процессуальных действий, направленных на достижение самостоятельной (окончательной) цели судопроизводства, в рамках которой административный спор или жалоба на судебное решение по данному спору должны быть рассмотрены по существу.
Стадии судебно-административного процесса как относительно обособленной части судопроизводства характеризуются конкретными задачами, для достижения которых предусмотрены специальные, присущие только этой стадии средства. Процессуальные действия и отношения, образующие самостоятельную стадию процесса, протекают в специфических именно для этого этапа административного судопроизводства условиях, в определенные сроки, с участием особого круга субъектов. При этом судьи, ответственные за производство в данной стадии, наделяются в соответствии с задачами, стоящими на этой стадии, специальными полномочиями, а заинтересованные лица - правами для отстаивания своих интересов. Завершается каждая стадия процесса принятием определенного решения, оформляемого в виде соответствующего процессуального акта, в котором находят отражение ответы на вопросы, которые необходимо было решить на каждой из них.
При делении процесса на стадии определяющим критерием служит то обстоятельство, что процесс может быть завершен в любой стадии. Исходя из этого критерия возможно выделение следующих стадий судебно-административного процесса.
1. Производство в суде первой инстанции, которое имеет особое процессуальное значение. В этой стадии дело рассматривается по существу и разрешаются основные вопросы административной юрисдикции: о законности административного акта, о восстановлении нарушенного права, об удовлетворении административного иска и т.д. Она характеризуется вынесением важнейшего правоприменительного административно-процессуального акта - судебного решения, обусловливающего достижение основной цели всего судебно-административного процесса.
Производство в суде первой инстанции занимает главенствующее, центральное положение в общей системе судебно-процессуальной деятельности. Все последующие стадии обусловлены постановленным судебным решением и направлены либо на его исполнение, либо на его отмену или изменение с учетом волеизъявления заинтересованных лиц. Причем ни одна последующая судебная инстанция (за исключением апелляционной) не вправе постановить новое судебное решение. Поэтому в случае такой необходимости административное дело вновь подлежит возвращению в суд первой инстанции. Первая инстанция - это точка отсчета, и без производства в суде первой инстанции нет самого правосудия. Первая инстанция может оказаться и последней: если вынесенное решение не обжалуется или не опротестовывается, то этим решением суда первой инстанции и заканчивается разбирательство но делу.
- 2. Производство в суде второй (апелляционной) инстанции. В апелляционном порядке решения суда первой инстанции, не вступившие в законную силу, могут быть обжалованы лицами, участвующими в деле, а также лицами, которые не были привлечены к участию в административном деле и вопрос о правах и об обязанностях которых был разрешен судом и прокурором, участвующим в административном деле (гл. 34 КАС РФ). Апелляционная инстанция может отменить решение суда первой инстанции, но она не вправе оставить производство по делу незавершенным. Если решение отменяется, суд второй инстанции должен разрешить дело по существу или окончить производство, используя одно из следующих полномочий: а) принять новое решение, т.е. вынести иное суждение суда о правах и обязанностях сторон административно-правового спора; б) прекратить производство по делу; в) оставить заявление без рассмотрения.
- 3. Производство в суде кассационной инстанции. В кассационном порядке рассматриваются вступившие в законную силу судебные акты. Цель этой стадии - проверка законности и обоснованности судебных решений по жалобам заинтересованных лиц или по протесту прокурора. Переход дела в эту стадию возможен, как правило, при наличии инициативы лиц, участвующих в деле, и других лиц, если их права, свободы и законные интересы нарушены судебными актами (гл. 35 КАС РФ).
- 4. Производство в суде надзорной инстанции. Вступившие в законную силу судебные акты могут быть пересмотрены в порядке надзора Президиумом Верховного Суда РФ по жалобам лиц, участвующих в деле, и других лиц, если их права, свободы и законные интересы нарушены этими судебными актами (гл. 36 КАС РФ).
- 5. Пересмотр по новым и вновь открывшимся обстоятельствам. Заявление, представление о пересмотре вступившего в законную силу судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам подаются в суд, принявший этот судебный акт, лицами, участвующими в деле, а также лицами, которые не были привлечены к участию в административном деле и вопрос о правах и об обязанностях которых был разрешен судом (гл. 37 КАС РФ).
- 6. Исполнительное производство связано с необходимостью принудительного исполнения судебного решения или иного документа, если обязанное лицо добровольно это не делает (гл. 38 КАС РФ).
При этом каждая из этих стадий административного судопроизводства в свою очередь состоит из определенных этапов (от возбуждения дела до вынесения решения):
- 1) возбуждение производства по делу. Этот этап начинается с подачи административного иска, заявления жалобы или протеста;
- 2) подготовка дела к судебному разбирательству. Производится единолично судьей с участием всех заинтересованных лиц;
- 3) судебное разбирательство. Этот этап является центральным звеном любой стадии судебно-административного процесса, поскольку именно на этом этапе осуществляются общие для данной стадии судопроизводства цели и задачи. Судебное разбирательство - это осуществляемое в форме судебного заседания рассмотрение и разрешение судебно-административного дела по существу вчиненного административного иска или по вопросам заявленной жалобы.
Особое значение имеет этап судебного разбирательства на стадии производства в суде первой инстанции, поскольку он связан с рассмотрением административного дела но существу. Рассматривая дело в судебном заседании, суд первой инстанции должен непосредственно исследовать доказательства, установить фактические обстоятельства дела, выяснить права и обязанности сторон в материальном административном правоотношении и вынести законное и обоснованное судебное решение.
В свою очередь, судебное заседание, в котором происходит разбирательство административного дела, состоит из четырех частей, которые могут быть обозначены как стадии разбирательства дела в судебном заседании :
- - подготовительной;
- - рассмотрения дела по существу;
- - судебных прений;
- - постановления и оглашения решения.
Каждая из этих частей (стадий судебного заседания) имеет свою специфическую задачу, свое содержание, место в судебном разбирательстве и предназначена для разрешения только определенного круга вопросов.
Исполнительное производство как стадия судебно-административного процесса также включает три этапа:
- - возбуждение исполнительного производства;
- - подготовка дела к исполнительному производству;
- - процедура исполнительного производства.
В отечественной литературе существует точка зрения, в соответствии с которой исполнительное производство не включается в судопроизводство, а рассматривается как самостоятельный вид административного процесса. Однако в современной теории административной юстиции определяющим является иной подход. Он нашел свое отражение и в решениях Европейского суда по правам человека. Так, в его постановлении от 07.05.2002 «Бурдов против России» содержится правовая позиция, согласно которой исполнительное производство является логическим продолжением судебного разбирательства, поскольку при неисполненном судебном решении правосудие теряет свою разумную ориентированность и завершенность.
15 сентября 2015 г. за исключением отдельных положений вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ2 (далее - КАС РФ), изначально он планировался как единый кодекс для арбитражных судов и судов общей юрисдикции, но по факту стал обязательным только для судов общей юрисдикции. Он регулирует рассмотрение ВС РФ и судами общей юрисдикции административных дел, возникающих из публичных правоотношений. К ним относятся, например, дела об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов власти, а также о прекращении деятельности СМИ.
С 15 сентября 2015 г. такие дела, не рассмотренные и находящиеся в производстве ВС РФ и судов общей юрисдикции, рассматриваются по правилам КАС РФ. Сходное положение предусмотрено для апелляционных, кассационных, надзорных и частных жалоб (представлений). Ранее большинство дел, на которые распространятся правила КАС РФ, рассматривались в соответствии с гражданско-процессуальным кодексом Р и арбитражно-процессуальным РФ.
КАС РФ не применяется при рассмотрении дел, отнесенных федеральным законом к компетенции иных судов (КС РФ, арбитражных судов, конституционных (уставных) судов субъектов РФ), даже если эти дела возникли из публичных правоотношений. Также действие нового Кодекса не распространяется на дела, подлежащие рассмотрению в ВС РФ, судах общей юрисдикции в ином судебном (процессуальном) порядке.
Положения КАС РФ не регулируют производство по делам об административных правонарушениях и делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. КАС РФ изначально планировался как единый кодекс для арбитражных судов и судов общей юрисдикции, но по факту оказался обязательным только для судов общей юрисдикции. Принятие КАС РФ -- это важнейший этап формирования административной юстиции, но процессуальная форма кодекса пока оставляет желать лучшего.
Несмотря на то что при формировании системы административной юстиции одновременно должны решаться две задачи: судоустройственная и процессуальная, законодатель пока ограничивается многозначительной констатацией, что судебная власть осуществляется, в том числе и путем административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ).
Наличие вышеперечисленных пробелов в законе совсем не означает, что административного судопроизводства в России нет. Напротив, таковое давно стало объективной реальностью, сложились и его основные институты. Правда, дела, вытекающие из административных правоотношений, все еще пребывают в статусе "эмбриона". Более того, существование двух параллельных систем их рассмотрения (суды общей юрисдикции и арбитражные суды) явно не способствует защите интересов, как граждан, так и юридических лиц, вышедших один на один со всемогущими администраторами.
Решение анализируемой проблемы законодатель начал с объединения судебных подсистем и учреждения долгожданного Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС) - процессуального инструмента для судов общей юрисдикции, в рамках которой уже созданы и функционируют коллегии по административным делам. Формирование самостоятельной структуры административной юстиции (подсистемы автономных административных судов) отложено до лучших времен. Очевидна и причина: Россия, в отличие, например, от компактных ФРГ и Франции, населена крайне неравномерно. Существуют территории, где с делами, вытекающими из административных правоотношений, суды не сталкиваются годами. Естественно, что там нет и жгучей необходимости в специальных судебных присутствиях по административным делам.
15 сентября 2015 г. за исключением отдельных положений вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ (далее -- КАС РФ). Принятие КАС -- это заметный шаг вперед на пути формирования ветви административной юстиции.
Что же предлагают его авторы? В разделе "Общие положения" (ст. 1) они в первую очередь попытались определить предмет регулирования. К таковому отнесен порядок осуществления судопроизводства по делам о защите нарушенных (оспариваемых) прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а равно порядок разрешения других (каких?) споров, возникающих из административных (иных публичных - каких?) правоотношений. Если коротко, то речь идет о судебном контроле за законностью и обоснованность решений и действий государственных и прочих публичных учреждений, включая самые высокие инстанции: Президент РФ, Правительство и т.д.
Четко установлено, что не подлежат рассмотрению в порядке, установленном КАС, дела, отнесенные к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, Дисциплинарного судебного присутствия, а равно подлежащие рассмотрению в ином процессуальном порядке в судах общей юрисдикции.
Положения КАС не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, которое сродни уголовному и чем, кстати, сейчас преимущественно и занимаются коллегии по административным делам.
Практика показывает, что провести четкую границу между, например, гражданскими делами и делами, вытекающими из административных правоотношений, непросто, споры о подсудности неизбежны. В то же время концентрация всех дел в системе судов общей юрисдикции минимизирует остроту будущих конфликтов.
В законе об административном судопроизводстве достаточно ссылок на уже действующие законы. Множественность формулировок неизбежно будет порождать разночтения, крючкотворство.
Состав суда для рассмотрения административного дела формируется председателями соответствующих судов из наличного состава судей с учетом их специализации. Новелла - законодатель впервые для судов общей юрисдикции предлагает использовать автоматизированную информационную систему (ст. 30). Правда, с учетом того, что на административных делах обычно специализируются всего пара-тройка судей, один из которых в отпуске, второй болеет, эффективность данной нормы под вопросом.
Глава 4 КАС определяет перечень лиц, участвующих в деле. Он краток: стороны (истец и ответчик), заинтересованные лица, органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц (ст. 39).
Прокурор также вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативных актов, решений и действий (бездействия) органов власти и управления, должностных лиц, если они нарушают права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц (ст.42).
Поскольку дела, вытекающие из административных правоотношений, как правило, крайне сложны - обычно это спор специалистов, экспертов, приглашенных сторонами, особое внимание законодатель уделяет регламенту участия в процессе лиц, обладающих специальными знаниями (ст. ст. 51 - 52, 79 - 85).
Приемы производства по делам, вытекающим из административных правоотношений, давно отработаны. Хорошо известно, что такое "свидетель", "правопреемство", "представительство", думается, с учетом многообещающей ссылки на правила процессуальной аналогии повторять в КАС регламент, например, такой категории, как "ответ", нужды нет, ибо описание общего и хорошо известного загромождает важное и специальное. Главный вопрос любого процесса - это вопрос о доказывании. Законодатель напоминает, что суд - есть суд, доказательства, полученные с нарушением закона, не имеют юридической силы и не могут быть положены в основу решения суда (ст. 61). Признаются авторами КАС и свойства доказательств - относимость (ст. 62) и их допустимость (ст. 63).
Поскольку административный процесс декларируется как состязательный, особую значимость приобретает распределение бремени доказывания. По общему правилу лица, участвующие в административном деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются, если иной порядок распределения обязанностей доказывания не предусмотрен настоящим законом (ст. 64). Новелла - ссылаться можно только на те доказательства, с которыми другие участники процесса ознакомлены заблаговременно (ст. 64).
Противоречия и конфликты в процессе становления и развития судебной системы являются неизбежными. Для их преодоления необходимо более глубоко и основательно познавать специфику выполняемых задач и сферы взаимодействия институтов гражданского общества и судебной власти, определения социального назначения и роли институтов гражданского общества в механизме правового регулирования в целом.
Кодекс об административном судопроизводстве РФ представляется чрезвычайно важным документом для специалистов различных сфер правового знания, поскольку им регулируется порядок разрешения споров, входящих в предмет регулирования конституционного, административного, налогового, предпринимательского и отчасти уголовно-исполнительного права. Кодексом затрагиваются конфликтные ситуации на гражданской службе, в ходе проведения выборов и публичных мероприятий, конституционная свобода личности.
Некоторые категории дел, рассматриваемые и разрешаемые в порядке административного судопроизводства, в настоящее время разбираются арбитражными судами, причем не по правилам, закрепленным в Кодексе административного судопроизводства, а по правилам Арбитражного процессуального кодекса, Кодекса об административных правонарушениях.
