Аннотация: В статье дана общая характеристикаположений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Положительно оценивая отдельные изменения в регулировании порядка рассмотрения и разрешения административных дел Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции, авторвысказывает сомнения относительно того, что сам факт принятия кодифицированного акта обозначил самостоятельность процессуальной формы.
Administrative proceedings: a separate procedural form or a separate codified act?
Abstract: The article gives a general description of the Code of administrative proceedings of the Russian Federation. While commending some changes in the regulation of the procedure for consideration and resolution of administrative cases of the Supreme Court of the Russian Federation and general jurisdictioncourts, the author expresses doubts about the fact that the fact of the adoption of the codified act marked the independence of procedural form.
Ключевые слова : Административное право; административное судопроизводство; административное дело; Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации; представитель по административным делам; состязательность; активная роль суда.
Key words : Administrative law; administrative proceedings;administrative case; the Code of administrative proceedings of the Russian Federation; representative for administrativecase; competitiveness; the active role of the court.
Административное судопроизводство: отдельная процессуальная форма или отдельный кодифицированный акт?
Вопрос о необходимости принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации(далее — КАС РФ ) долгое время выступал предметом дискуссий, и, в отдельных случаях, противопоставлений аргументированных позиций представителей различных научных школ. Обсуждение содержания Кодекса административного судопроизводства традиционно относилось к числу актуальных и требующих первостепенного решения проблем административного права .
Аргументом в пользу необходимостиреализации административного судопроизводства в отдельной процессуальной форме выступает положение статьи 118 Конституции Российской Федерации, устанавливающее административное судопроизводство наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством.
До принятия Кодекса административного судопроизводства РФ реализация права на судебное обжалование устанавливалась Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» . При этом порядок рассмотрения жалобы определялся по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных ЗакономРФ от 27.04.1993 № 4866-1«Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Наряду с указанным производством ГПК РФ (подраздел IIIраздела II)установлен порядок рассмотрения и разрешения иных дел, вытекающих из публичных отношений .
Необходимость отказа от сложившейся законодательной модели на этапе подготовки КАС РФ аргументировалась особенностью административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий .
Такой посыл позволял рассчитывать, что КАС РФ обеспечит специальную форму реализации судебной власти - правосудия по административным делам, отвечающую специфике существа административных дел. Федеральный закон № 21-ФЗ «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» вступил в силу 15 сентября 2015 года .
Означает ли это, что административное судопроизводство состоялось как отдельная форма реализации судебной власти или мы можем констатировать лишь завершение одного из направлений обсуждения актуальных административно-правовых реформ при условии, что отдельная форма не может отождествляться исключительно с обособленной формой?
Модель Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представляет собой общие положения, регулирующие порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции административных дел и положения, определяющие особенности производства по отдельным категориям административных дел.
Общая характеристика административного судопроизводства.
Сторонами в административном деле являются административный истец и административный ответчик. Не зависимо от категории административного дела, спор возникает между субъектами, которые изначально нельзя признать равными, и обязательным участником спора отношений выступает субъект, наделенный государственными или иными публичными полномочиями. В этой связи интересна позиция законодателя о допустимости в соответствии с КАС РФ примирения сторон. Неравный статус субъектов не помешал установлению в качестве общего правила прекращение производства по административному делу на основании заключения соглашения о примирении . Представляется, что такой подход характеризует диспозитивность производства.
Необходимость принятия КАС РФ как эффективного судебного механизма защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов организаций традиционно аргументировалась, в том числе, тезисом о «выравнивании» субъектов в споре.
Вместе с тем достижению процессуального равенства отнюдь не способствует формулировка понятий «административная процессуальная правоспособность», «административная процессуальная дееспособность», «административная процессуальная правосубъектность» и установление их соотношений в положениях КАС РФ.
Кроме того, обеспечить «выравнивание» субъектов, сторон административного судопроизводства призван принцип состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (статья 6 КАС РФ). Из статьи 14 КАС РФ следует, что, проявляя активность, суд принимает меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств. Проявляется активная роль суда и в том, что суд вправе выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований. Аналогичные правила содержит глава 23 ГПК РФ. При таком подходе к определению активной роли суда в административном судопроизводстве сложно согласиться с тем, что установление данного принципа следует рассматривать как достижение законодателя .
Вместе с тем, справедливости ради, отметим, что в силу специфики административного спора, положения Кодекса административного судопроизводства РФ демонстрируют ограничение диспозитивности . Активная роль суда проявляется, например, в утверждении решения, принятого сторонами административного спора (утверждение отказа от административного иска, утверждение соглашения о примирении) и в принятии решения, направленного на защиту интересов сторон (привлечение законных представителей граждан в возрасте от 16 до 18 лет, вынесение определения об ускорении рассмотрения административного дела, решение о привлечении второго ответчика, привлечение к участию в деле государственного органа или органа местного самоуправления).
Далеко не во всех случаях можно согласиться с допускаемой законодателем моделью активнойроли суда.Так, судвправевозложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части. Такое решение может быть принято в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.В ГПК РФ законодатель ограничивался запретом на преодоление решения суда повторным принятием такого же акта. Полагаем, что допустимость выводов суда о «достаточности правовой урегулированности административных и иных публичных правоотношений» заслуживает критической оценки.
В зависимость от позиции судьи поставлено решение вопроса о коллегиальном рассмотрении дела. Наряду с установленным законом перечнем административных дел, подлежащих рассмотрению коллегиально в суде первой инстанции, суду предоставлено право принятия решение о коллегиальном рассмотрении при направлении дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции и при рассмотрении административного дела в случае особой сложности. При этом, особая сложность административного дела определяется председателем суда и судьей, обратившимся с мотивированным заявлением.
Существо административного спора. На этапе обсуждения проекта КАС РФ неоднократно обращалось внимание на то, что данный спор лишен имущественного содержания. В связи с этим возникает вопрос, насколько обосновано включение дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок в категорию административных дел ? Конституционного Суда РФ ранее отмечалось, что институт компенсации за нарушение судопроизводства в разумный срок является вспомогательным к общегражданскому порядку возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, в том числе судов (Постановление от 19 июля 2011 года № 17-П). Кроме того, для целей определения государственной пошлины, выделены административные исковые заявления имущественного характера, подлежащего оценке .
Бремя доказывания по административным делам. Положения Кодекса административного судопроизводства РФ не содержат принципиальных изменений, по сравнению с ГПК РФ, и в подходе к распределению бремени доказывания.
В качестве общего правила в положениях КАС РФ использована модель «сторона доказывает то, на что ссылается». Лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен Кодексом.Суд вправе истребовать доказательства по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по своей инициативе. Исключение сделано для отдельных категорий административных дел. Так, обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействий) органов и организаций, должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возложена на субъект, наделенный властными полномочиями.
Обращает на себя вниманиенепоследовательность законодателя в возложении обязанности доказывания по отдельным категориям дел. Например, административное исковое заявление по делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости рассматривается по правилам, производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.С учетом положений главы 22 КАС РФ и статьи 62 КАС РФ это могло бы означать, что обязанность доказывания законности решений возложена на соответствующие орган, организацию и должностное лицо.Однако в части распределения бремени доказывания по данной категории дел законодатель прямо указывает на то, что административный истец (гражданин или юридическое лицо) обязан доказать наличие оснований для пересмотра кадастровой стоимости.
Лица, участвующие в административном деле. Кодексом административного судопроизводства РФ предусмотрено обращение в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением. Вместе с тем, в общих правилах рассмотрения и разрешения административных дел, а также в правилах производства по отдельным категориям дел отсутствуют гарантии защиты интересов отдельного лица (извещение лиц, обеспечение исполнения вынесенного решения).
Кроме того, перспектива признания соистцов группой лиц с коллективным исковым заявлением означает рассмотрение административного дела сначала. В случае отказа одного лица с административным исковым заявлением присоединится к заявленному группой лиц требованию, суд приостанавливает производство до принятия решения по административному делу о защите прав и законных интересов группы лиц. Такой подход вряд ли способствует реализации принципа осуществления административного судопроизводства в разумный срок.
К числу новелл Кодекса административного судопроизводства РФ можно отнести установленные требования к представителю. Статьей 55 КАС РФ помимо полной дееспособности предусмотрено наличие высшего юридического образования. По общему правилу граждане сами могут вести свои дела, за исключением случаев, когда предусмотрено обязательное представительство . Тогда как от имени коллективного субъекта, не являющегося юридическим лицом (общественного объединения, религиозной организации) может выступать представитель или участник объединения, организации, имеющий высшее юридическое образование, независимо от категории административного дела.
Характеризуя положения лиц, участвующих в деле, отметим также, что в положениях КАС РФ и гражданского законодательства наблюдается определенная рассогласованность в части подтверждения полномочий. Положения Федерального закона от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и Федерального закона от 8 февраля 1998 года № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», которые допускают осуществление деятельности обществами без использования печати организации, не были учтены в КАС РФ. Врезультате Кодексом административного судопроизводства РФ предусмотрено удостоверение полномочий представителя организации и индивидуального предпринимателя с обязательным использованием печати. Представляется, что в этой части нормы КАС РФ требуют пересмотра, в противном случае удостоверение полномочий представителя будет затруднено.
Динамизм административного судопроизводства. Положения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации ориентированы на создание условий своевременного рассмотрения административного дела.
Не останавливаясь на сокращении процессуальных сроков, отметим, что Кодекс административного судопроизводства РФ вводит упрощенное производство, проведение которого не требует устного разбирательства и составления протокола судебного заседания. Обращает на себя внимание то, что упрощенное производство по общему правилу не ограничено применительно к отдельным категориям административных дел и зависит от позиции сторон.
Динамизму административного судопроизводства также должны способствовать право представления и получения электронных документов, использование видеоконференц-связи, институт ускорения рассмотрения административного дела.
Относительно электронных документов отметим следующее. КАС РФ предусматривает в качестве самостоятельного вида доказательств электронные документы наряду с письменными вещественными доказательствами.Представляется, что электронные документы скорее форма письменного доказательства, чем самостоятельный вид. Отчасти это подтверждает и положение КАС РФ, в соответствии с которым, документы, прилагаемые к административному исковому заявлению, могут быть представлены в суд в электронной форме.
Наряду с определением правил представления документов в электронной форме Кодексом предусмотрено использование современных технологий в судопроизводстве.Административное исковое заявление, апелляционная жалоба, представлениемогут быть поданы в суд посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте соответствующего суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Исполнительный лист может оформляться в виде электронного документа путем заполнения формата исполнительного листа, утвержденного Правительством Российской Федерации, и подписания его усиленной квалифицированной электронной подписью.Полагаем, что реализация соответствующих положений КАС РФ нацелена на упрощение участия сторон, прежде всего граждан и организаций, в административном судопроизводстве.
Динамизму и сокращению расходов будет способствовать и использование видеоконференц-связи. Однако в отличие от ранее указанных технологий относительновидеоконференц-связи законодатель менее строг к уточнению сроков включения инструмента в административное судопроизводство, увязав его использование с «наличием технической возможности», судом или учреждением «в которых будет организована видеоконференц-связь».
Определение об ускорении административного дела выносит председатель суда по своей инициативе или на основании соответствующего заявления заинтересованного лица (часть 6 статьи 10 КАС РФ) также нацелено на создание условий соблюдения разумного срока административного судопроизводства по административным делам. Воспользоваться правом на обращение с соответствующим заявлением могут не только стороны, но и заинтересованные лица, что позволяет создать дополнительные гарантии осуществления административного судопроизводства в разумный срок.
Прозрачность административного судопроизводства. Кодексом предусмотрено обязательное указание в определении опринятии административного искового заявления к производству суданомеров телефонов и факсов суда, почтовый адрес, адрес официального сайта суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», адрес электронной почты суда, по которым лица, участвующие в деле, могут направлять и получать информацию об административном деле, и иные сведения.
Прозрачности административного судопроизводства способствует право суда признатьнеобходимым опубликование решения суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями. Учитывая предмет спора, такое решение суда будет способствовать формированию административной правоприменительной практики соответствующей действующему законодательству.
Учитывая последствия признания акта не действующим полностью или в части (не могут применяться также нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят содержание нормативного правового акта, признанного не действующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают),положительной оценки заслуживает воспроизведенное из ГПК РФ правило опубликования решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.
Продолжением реализации идеи прозрачности административного судопроизводства могло стать требование обязательного опубликования особого мнения судьи в тех случаях, когда дело рассмотрено в коллегиальном составе. Однако соответствующееположение КАС РФ, напротив, не предусматривает оглашения и опубликования особого мнения.
Особенности производства по отдельным категориям административных дел.
В переченьадминистративных дел,которые рассматриваются в порядке, предусмотренном КАС РФ, включены дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. Включение в данную категорию отдельных видов административных дел нельзя признать бесспорным. Как было сказано выше, нельзя согласиться с тем, что дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок рассматриваются в порядке административного судопроизводства.
В качестве отдельной категории дел признается оспаривание решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи. В этой связи возникает вопросо причинах отсутствия в данной категории решений иных комиссий (например, комиссии государственного органа по служебным спорам).
К административным делам, связанным с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям относятся «иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке». Учитывая, что дела о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке выделены в отдельную категорию, представляется, что допускаемый законодателем недобровольный порядок госпитализации не должен касаться неограниченного круга «иных дел» при неопределенности понятия медицинских организаций непсихиатрического профиля.В целом согласимся с выделением указанных категорий административных дел, так как, по сути, речь идет о применении к гражданам мер принудительного характера, и судебное решение о принудительной госпитализации в недобровольном порядке призвано обеспечить защиту граждан, в отношении которых такое принудительное воздействие применяется.
Поддержки заслуживаетисключение из предмета регулирования Кодекса административного судопроизводства РФ производства по делам об административных правонарушениях. Хотя такой подход на этапе обсуждения проекта КАС РФ был предметом дискуссий , полагаем, что деятельность судей в производстве по делам об административных правонарушениях можно охарактеризовать как административную юрисдикцию, а не осуществление правосудия в рамках судопроизводства.
Одновременно с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации подписан Федеральный закон от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ «О введение в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации », положения которого предусматривают, что дела находящиеся в производстве Верховного Суда РФ и судов общей юрисдикции и не рассмотренные до 15 сентября 2015 года, подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ .
Не ставя перед собой задачу детального сопоставления положений Кодекса административного судопроизводства РФ и соответствующих глав ГПК РФ, отметим следующее. Необходимость принятия КАС РФ виделась в обеспечении независимость административного судопроизводства от процессуальной формы для разрешения публичных дел с учетом специфики существа спора и неравным положением спорящих сторон. Однако при первом приближении становится очевидным, что при наличии отдельных новелл в положениях КАС РФ воспроизведены основные характеристики процессуальной формы.Допуская, что принятие Кодекса административного судопроизводства РФ следует рассматривать как состоявшееся административное судопроизводство в России, отвечающее положениям статьи 118 Конституции Российской Федерации, стоит заметить, что сама по себе «невключенность» в иную процессуальную форму еще не свидетельствует о создании принципиально нового, эффективного механизма защиты прав и свобод человека и граждан, законных интересов организаций.
Аврутин Ю.Н. Административное судопроизводство в системе процессуально-процедурных форм поиска консенсуса в сфере публичного управления: метаюридическое измерение проблемы // Административное право и процесс. 2014. № 11; Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю.Н. Старилов. Воронеж, 2013; Ильин А.В. К вопросу о возможности существования административного судопроизводства как отдельной процессуальной формы // Закон. 2013. № 4; Кононов П.И. Проблемы административного права и процесса. Киров, 2013; Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции. СПб., 2004; Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве». М., 2001; Серков П.П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2013. № 9; Старилов Ю.Н. Административная юстиция: Проблемы теории. Воронеж, 1998; Слепченко Е.В. Административное судопроизводство: понятие, единство и дифференциация // Российская юстиция. 2009. № 3 и др.
С 15 сентября 2015 года утратил силу в соответствии с Федеральным законом от 08.03.2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Справочная система «КонсультантПлюс»
С 15 сентября 2015 года утратил силу в соответствии с Федеральным законом от 08.03.2015 № 23-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1393
Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» // Справочная система «КонсультантПлюс»; Заключение комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству по проекту Федерального закона № 246960-6 «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 13 мая 2013 года // Справочная система «КонсультантПлюс»
За исключением отдельных положений в соответствии с Федеральным законом от 08.03.2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Справочная система «КонсультантПлюс»
В качестве исключения из правила можно привести порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов. По данной категории дел соглашение о примирении сторон не может быть утверждено (статья 213 КАС РФ).
В отличие от статьи 6 КАС РФ, в которой установлены принципы административного судопроизводства, в статье 14 КАС РФ, законодатель, раскрывая обозначенный ранее принцип, ограничился формулировкой «состязательность и равноправие сторон».
Допустимость ограничения принципа диспозитивности с силу специфики публично-правового спора подтверждена Конституционным Судом РФ (Постановление от 16 июля 2004 г. № 15-П).
Глава 26 Кодекса административного судопроизводства РФ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1391
Пункт 1 статьи 333 19 Налогового кодекса РФ. См. Федеральный закон от 08.03.2015 № 23-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» //
Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1393
Обязательное представительство предусмотрено при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, в Верховном Суде Российской Федерации в том случае, если граждане, участвующие в деле не имеющие высшего юридического образования (часть 9 статьи 208 КАС РФ). Не исключено, что в дальнейшем законодатель определит другие категории административных дел, представляющих наибольшую сложность для граждан, которые не имеют юридического образования.
15 сентября 2015 г. за исключением отдельных положений вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ2 (далее - КАС РФ), изначально он планировался как единый кодекс для арбитражных судов и судов общей юрисдикции, но по факту стал обязательным только для судов общей юрисдикции. Он регулирует рассмотрение ВС РФ и судами общей юрисдикции административных дел, возникающих из публичных правоотношений. К ним относятся, например, дела об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов власти, а также о прекращении деятельности СМИ.
С 15 сентября 2015 г. такие дела, не рассмотренные и находящиеся в производстве ВС РФ и судов общей юрисдикции, рассматриваются по правилам КАС РФ. Сходное положение предусмотрено для апелляционных, кассационных, надзорных и частных жалоб (представлений). Ранее большинство дел, на которые распространятся правила КАС РФ, рассматривались в соответствии с гражданско-процессуальным кодексом Р и арбитражно-процессуальным РФ.
КАС РФ не применяется при рассмотрении дел, отнесенных федеральным законом к компетенции иных судов (КС РФ, арбитражных судов, конституционных (уставных) судов субъектов РФ), даже если эти дела возникли из публичных правоотношений. Также действие нового Кодекса не распространяется на дела, подлежащие рассмотрению в ВС РФ, судах общей юрисдикции в ином судебном (процессуальном) порядке.
Положения КАС РФ не регулируют производство по делам об административных правонарушениях и делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. КАС РФ изначально планировался как единый кодекс для арбитражных судов и судов общей юрисдикции, но по факту оказался обязательным только для судов общей юрисдикции. Принятие КАС РФ -- это важнейший этап формирования административной юстиции, но процессуальная форма кодекса пока оставляет желать лучшего.
Несмотря на то что при формировании системы административной юстиции одновременно должны решаться две задачи: судоустройственная и процессуальная, законодатель пока ограничивается многозначительной констатацией, что судебная власть осуществляется, в том числе и путем административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ).
Наличие вышеперечисленных пробелов в законе совсем не означает, что административного судопроизводства в России нет. Напротив, таковое давно стало объективной реальностью, сложились и его основные институты. Правда, дела, вытекающие из административных правоотношений, все еще пребывают в статусе "эмбриона". Более того, существование двух параллельных систем их рассмотрения (суды общей юрисдикции и арбитражные суды) явно не способствует защите интересов, как граждан, так и юридических лиц, вышедших один на один со всемогущими администраторами.
Решение анализируемой проблемы законодатель начал с объединения судебных подсистем и учреждения долгожданного Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС) - процессуального инструмента для судов общей юрисдикции, в рамках которой уже созданы и функционируют коллегии по административным делам. Формирование самостоятельной структуры административной юстиции (подсистемы автономных административных судов) отложено до лучших времен. Очевидна и причина: Россия, в отличие, например, от компактных ФРГ и Франции, населена крайне неравномерно. Существуют территории, где с делами, вытекающими из административных правоотношений, суды не сталкиваются годами. Естественно, что там нет и жгучей необходимости в специальных судебных присутствиях по административным делам.
15 сентября 2015 г. за исключением отдельных положений вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ (далее -- КАС РФ). Принятие КАС -- это заметный шаг вперед на пути формирования ветви административной юстиции.
Что же предлагают его авторы? В разделе "Общие положения" (ст. 1) они в первую очередь попытались определить предмет регулирования. К таковому отнесен порядок осуществления судопроизводства по делам о защите нарушенных (оспариваемых) прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а равно порядок разрешения других (каких?) споров, возникающих из административных (иных публичных - каких?) правоотношений. Если коротко, то речь идет о судебном контроле за законностью и обоснованность решений и действий государственных и прочих публичных учреждений, включая самые высокие инстанции: Президент РФ, Правительство и т.д.
Четко установлено, что не подлежат рассмотрению в порядке, установленном КАС, дела, отнесенные к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, Дисциплинарного судебного присутствия, а равно подлежащие рассмотрению в ином процессуальном порядке в судах общей юрисдикции.
Положения КАС не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, которое сродни уголовному и чем, кстати, сейчас преимущественно и занимаются коллегии по административным делам.
Практика показывает, что провести четкую границу между, например, гражданскими делами и делами, вытекающими из административных правоотношений, непросто, споры о подсудности неизбежны. В то же время концентрация всех дел в системе судов общей юрисдикции минимизирует остроту будущих конфликтов.
В законе об административном судопроизводстве достаточно ссылок на уже действующие законы. Множественность формулировок неизбежно будет порождать разночтения, крючкотворство.
Состав суда для рассмотрения административного дела формируется председателями соответствующих судов из наличного состава судей с учетом их специализации. Новелла - законодатель впервые для судов общей юрисдикции предлагает использовать автоматизированную информационную систему (ст. 30). Правда, с учетом того, что на административных делах обычно специализируются всего пара-тройка судей, один из которых в отпуске, второй болеет, эффективность данной нормы под вопросом.
Глава 4 КАС определяет перечень лиц, участвующих в деле. Он краток: стороны (истец и ответчик), заинтересованные лица, органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц (ст. 39).
Прокурор также вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативных актов, решений и действий (бездействия) органов власти и управления, должностных лиц, если они нарушают права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц (ст.42).
Поскольку дела, вытекающие из административных правоотношений, как правило, крайне сложны - обычно это спор специалистов, экспертов, приглашенных сторонами, особое внимание законодатель уделяет регламенту участия в процессе лиц, обладающих специальными знаниями (ст. ст. 51 - 52, 79 - 85).
Приемы производства по делам, вытекающим из административных правоотношений, давно отработаны. Хорошо известно, что такое "свидетель", "правопреемство", "представительство", думается, с учетом многообещающей ссылки на правила процессуальной аналогии повторять в КАС регламент, например, такой категории, как "ответ", нужды нет, ибо описание общего и хорошо известного загромождает важное и специальное. Главный вопрос любого процесса - это вопрос о доказывании. Законодатель напоминает, что суд - есть суд, доказательства, полученные с нарушением закона, не имеют юридической силы и не могут быть положены в основу решения суда (ст. 61). Признаются авторами КАС и свойства доказательств - относимость (ст. 62) и их допустимость (ст. 63).
Поскольку административный процесс декларируется как состязательный, особую значимость приобретает распределение бремени доказывания. По общему правилу лица, участвующие в административном деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются, если иной порядок распределения обязанностей доказывания не предусмотрен настоящим законом (ст. 64). Новелла - ссылаться можно только на те доказательства, с которыми другие участники процесса ознакомлены заблаговременно (ст. 64).
Противоречия и конфликты в процессе становления и развития судебной системы являются неизбежными. Для их преодоления необходимо более глубоко и основательно познавать специфику выполняемых задач и сферы взаимодействия институтов гражданского общества и судебной власти, определения социального назначения и роли институтов гражданского общества в механизме правового регулирования в целом.
Кодекс об административном судопроизводстве РФ представляется чрезвычайно важным документом для специалистов различных сфер правового знания, поскольку им регулируется порядок разрешения споров, входящих в предмет регулирования конституционного, административного, налогового, предпринимательского и отчасти уголовно-исполнительного права. Кодексом затрагиваются конфликтные ситуации на гражданской службе, в ходе проведения выборов и публичных мероприятий, конституционная свобода личности.
Некоторые категории дел, рассматриваемые и разрешаемые в порядке административного судопроизводства, в настоящее время разбираются арбитражными судами, причем не по правилам, закрепленным в Кодексе административного судопроизводства, а по правилам Арбитражного процессуального кодекса, Кодекса об административных правонарушениях.
Особенности административного судопроизводства юристы обсуждали давно, что и предопределило введение в нашей стране отдельного нормативного правового акта – Кодекса административного судопроизводства РФ.
До 15 сентября 2015 г. отдельно не выделялись, административные споры рассматривались в соответствии со специальными нормами ГПК РФ. Все административные дела после 15.09.2015 г. рассматриваются исключительно в порядке КАС РФ.
Особенности административного судопроизводства, как процесса рассмотрения спора
Когда спор между сторонами становится административным? Он имеет место, если связан с деятельностью организаций (в т.ч. органов власти) и физических лиц, наделенных властными полномочиями, когда предполагается нарушение субъективных прав граждан или о создание помех в их осуществлении. Отсюда и основная особенность административного судопроизводства: необходимость обращения в суд обусловлена намерением устранить существующие или потенциальные преграды в осуществлении прав и законных интересов административного истца.
Суд при осуществлении правосудия в административном судопроизводстве определяет, чья позиция основана на законе и соответствует ему, это способ проверки судом деятельности административного органа.
- , определения ;
- вынесения ;
- составления ;
- составления и подача , и др.
Общие правила административного судопроизводства применяются тогда, когда иные правила не установлены специальными нормами, посвященным делу административного судопроизводства (гл. 21-32 КАС РФ). Поскольку для граждан основными административными исками будут обращения за оспариванием решения органа власти и о признании нормативных правовых актов недействующими, их особенности будут рассмотрены отдельно.
Особенности административного судопроизводства при рассмотрении дела о признании нормативного правового акта недействующим
Такой иск может быть подан любым лицом, на которое он распространяется и чьи права затрагиваются, в отношении которого он был применен и в результате чего нарушены права. Срок давности по делу не установлен: иск может быть подан в течение всего времени действия такого документа (акта). Важно, что проверка на соответствие Конституции РФ проводится в специальном порядке, значит, указанный вопрос в рамках КАС РФ рассматриваться не будет.
Встречный иск по таким делам не допускается. Участие в деле представителя обязательно, если только административный истец не имеет высшего юридического образования. Поэтому указание на его наличие и подтверждение обязательно еще при обращении в суд с административным иском. К иску обязательно прикладывается копия нормативного-правового акта, реквизиты того документа, которому противоречит указанный акт, какие права уже нарушены или в чем угроза их нарушения в будущем, доказательства того, что административный истец является субъектом правоотношений, которые регулирует оспариваемый нормативный правовой акт и др. (ст. 209 КАС РФ).
Административный истец может заявить ходатайство о применении только одной меры предварительной защиты: запретить применение нормативного правового акта или отдельных его положений в отношении административного иска.
Срок рассмотрения дела составляет 2 месяца, а если дело подсудно ВС РФ – 3 месяца со дня подачи административного иска. В деле обязательно участвует прокурор, значит, который будет являться и субъектом обжалования решения суда.
При рассмотрении административного иска суд может признать обязательной явку представителя органа власти, что сделает невозможным применение упрощенного порядка административного судопроизводства, не связан доводами административного истца и обязан проверить законность нормативного правового акта или отдельных его положений, которые оспариваются, по собственному убеждению.
Обязанность доказать наличие полномочий на принятие нормативного акта, соблюдение его формы и вида, процедуры принятия, опубликования, регистрации и соответствия актам, имеющим большую юридическую силу возложена на административного ответчика.
В административном судопроизводстве по оспариванию нормативных правовых актов не допускается заключение соглашения, а также прекращение дела в связи с отказом от административного иска, признания его административным ответчиком, утрата его силы или отмена в период рассмотрения дела.
Особенности производства об оспаривании решений органа власти, действий должностного лица
Административный иск должен быть подан тем лицом, чьи права непосредственно затрагиваются. При этом до обращения в суд такое лицо вправе обратиться к вышестоящему должностному лицу для урегулирования административного спора. Иск может быть подан в течение 3 месяцев со дня, когда стало известно о нарушении прав административного истца, а на действия судебного пристава-исполнителя – 10 дней. Причины пропуска обращения в суд будут устанавливаться в судебном заседании, при этом если в досудебном порядке жалоба заявителя была рассмотрена несвоевременно, это станет уважительной причиной. Если же суд признает причину пропуска срока неуважительной, суд откажет в удовлетворении требований административного истца.
В качестве меры предварительной защиты может быть применены приостановление действия решения в той части, в которой она относится к административному истцу, воздержание от совершения оспариваемого действия.
Доказывать незаконность решения, в т.ч. наличие на это полномочий, соблюдение процедуры вынесения и др., возложена на административного ответчика. Рассмотрено дело должно быть в течение 1 месяца со дня подачи иска, на судебного пристава-исполнителя – в течение 10 дней.
При рассмотрении дела суд не связан доводами и требованиями административного иска и проверяет законность оспариваемого решения или действия в полном объеме.
Стадии административного производства - это последовательно сменяющие друг друга операции, которые логично связаны между собой и направлены на обеспечение осуществления административного производства.
Стадии административных производств
В структуре каждого из административных производств есть возможность отделить относительно самостоятельные элементы: стадии, этапы и процессуальные действия.
Стадиям административного процесса присущи такие признаки:
а) они осуществляются последовательно, то есть одна операция сменяет другую, образовывая своеобразную цепь действий;
б) расположение операций в этой цепи имеет неслучайный характер. Их последовательность логично определена. Так, ввынесение постановления по делу не может предшествовать такой операции, как составление протокола об административном правонарушении;
в) разным видам административных производств присущи разные по характеру и назначению операции. Отличаются они и по степени урегулированности административно процессуальными нормами;
г) осуществление той или иной операции в том или ином производстве определяется административно процессуальными нормами и выступает как момент реализации материальных норм административного права.
Выделяют пять стадий административного производства .
1. Возбуждение производства в административном деле. В его процессе осуществляется сбор фактических данных, по которым оценивается перспектива последующего движения дела. Результатом завершения стадии анализа ситуации является подготовка одного или нескольких вариантов решения (правовой регуляции) ситуации. Примером стадии заведения производства по делу по жалобе гражданина является факт предоставления самой жалобы, после чего соответствующий орган публичной администрации, руководство предприятия, учреждения, организации должно провести определенные действия в рамках возбуждения соответствующего производства.
2. Рассмотрение административного дела - фактически центральная стадия административногопроизводства, во время которой осуществляются мероприятия, направленные на изучение всех обстоятельств дела. Если за пример взять нормотворческое производство (рассмотрение проекта Постановления Кабинета Министров Украины), то в рамках заседания правительства происходит обсуждение проекта с возможностью высказаться всем заинтересованным сторонам.
3. Принятие решения по делу. В процессе этой стадии оформляется решение уполномоченного органа (должностного лица) относительно административного дела. Скажем, одним из вариантов принятия решения по делу, в случае рассмотрения дела в административном суде, является постановление - судебное решение, которым суд решает спор по сути.
4. Выполнение решения. Во время этой стадии завершается административное производство, которое свидетельствует об особенной важности стадии. По сути, все предыдущие стадии любого производства существуют ради обеспечения выполнения решения. Для примера можно привести практику привлечения лица к административной ответственности. Стадия выполнения решения указанного вида производства, в случае наличия постановления о наложении административного взыскания, сводится к обязательности ее выполнения государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.
5. Обжалование или опротестувание решения по делу. Указанная стадия, в отличие от других, имеет факультативный характер. Скажем, постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, относительно которого оно вынесено, а также потерпевшим. В то же время опротестовать постановление может прокурор (статье 287, 290 КУоАП).
Также, существует еще такое понятие, как процессуальные этапы.
Процессуальные этапы - совокупность действий, необходимых для достижения внутристадийной промежуточной цели. Например, на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении имеют место такие процессуальные этапы, как подготовка дела к рассмотрению, анализ фактических материалов, оценивание доказательств и тому подобное.
Примерами процессуальных действий могут быть:
а) в сфере административного судопроизводства (судебное разбирательство дела) - разъяснение лицам, которые принимают участие в административном деле, их прав и обязанностей;
б) в сфере нормотворческого производства (законопроектна деятельность Кабинета Министров Украины) - визирование Премьер-министром Украины проекта закона Украины, который предварительно был одобрен Кабинетом Министров Украины.
Поэтому, структуру административного процесса составляют отдельные производства, которые, в свою очередь, состоят из стадий административных производств, процессуальных этапов и процессуальных действий.
То, что административное судопроизводство имеет свои особенности, известно уже давно, именно поэтому на территории РФ был введен отдельный нормативно-правовой акт – Кодекс административного судопроизводства РФ. Подробнее об этом в нашей статье.
Одним из главных вопросов, возникающих у сторон спора, является – когда спор следует считать административным? Ответ на этот вопрос прост – когда спор связан с деятельностью организаций, в том числе органов власти и физических лиц, имеющих властные полномочия, когда просматривается нарушение субъективных прав гражданина либо создание помех в их осуществлении. Отсюда вытекает и основная особенность судопроизводства по административным делам – необходимость обращения в судебный орган представлена намерением устранить существующую либо потенциально возможную преграду в осуществлении прав и законных интересов истца.
Важно! Дела административного судопроизводства до 15 сентября 2015 г. рассматривались исключительно в рамках норм Гражданского процессуального кодекса РФ, в последующем был принят новый Кодекс и дела стали рассматриваться в порядке КАС РФ.
Судебное разбирательство по административному делу
Не секрет, что решение об удовлетворении требования административного истца либо в отказе таковых, принимается судом только после проведения судебного разбирательства, которое начинается после подачи административного иска и принятия его к производству. Именно в ходе судебного разбирательства сторонам предоставляется возможность объяснить свою позицию по делу, предоставить возражения или предпринять иные меры по доказыванию своей правовой позиции.
Сроки и решения в административном судопроизводстве
При правильной подготовке документов и подаче административного иска истцом суд обязан вынести одно из нижеследующих процессуальных решений:
- О принятии иска к производству и подготовке дела к судебному разбирательству. Такое решение принимается судьей в течении 3-х дней с момента поступления ему иска, копии иска и необходимые приложения направляются ответчику для ознакомления.
- Об отказе в принятии иска. Такое решение выносится в форме мотивированного определения, на основании норм, установленных статьей 128 КАС РФ. Определение может быть обжаловано в частном порядке, повторная подача административного иска не допускается.
- Об оставлении искового заявления без движения в связи с необходимостью исправления недостатков, в частности касается документов, прилагаемых к иску и определении судебных расходов. Очень важно соблюдение сроков, установленных судьей для исправления недостатков, в противном случае иск будет возращен заявителю и считается не поданным. После исправления ошибок заявление принимается к производству и сроки по рассмотрению дела начинают течь с момента подачи иска первоначально.
- О возвращении иска заявителю. Как правило, такое решение принимается при несоблюдении досудебного порядка урегулирования спора, при нарушении правил подсудности и прочие.
Срок рассмотрения административного дела не должен превышать 2-х месяцев с момента поступления искового заявления в суд. В случае, если дело рассматривает Верховный суд, то срок рассмотрения не должен превышать 3-х месяцев. Указанные сроки могут быть продлены не более чем на один месяц председателем суда, при этом истец не может воспользоваться правом на подачу заявления об ускорении рассмотрения дела в судебном процессе.
Порядок осуществления судебного разбирательства по административному делу
Важно! При принятии административного иска к рассмотрению стороны и лица, участвующие в деле, обязательно извещаются о времени и месте судебного заседания повесткой либо другим способом, позволяющим зафиксировать факт того, что информация ими получена.
Судебный процесс по административным исковым заявлениям осуществляется, как правило, устно, исключением являются дела, рассматриваемые в порядке упрощенного производства. При посещении суда участники должны иметь при себе документ, удостоверяющий личность (представитель – паспорт, оригинал доверенности на представление интересов и диплом о высшем юридическом образовании) и документы/их копии, которые не были приложены к иску, но которые лицо намеревается приобщить к делу. Разбирательство в суде по административному делу всегда начинается с открытия судебного заседания, после чего проверяется явка лиц, участвующих в деле, им разъясняются их права. При наличии оснований для отвода судьи заявитель должен сообщить о них именно на этой стадии. Поскольку свидетели должны быть удалены из зала суда до их допроса, при их присутствии в зале нужно подать ходатайство о вызове свидетеля после открытия судебного заседания.
Важно! Выступать в суде, давать объяснение и обращаться с вопросом стороны могут только с разрешения судьи.
После доклада судьи о деле по существу заслушиваются стороны процесса – истец, ответчик и заинтересованные лица, которые могут задавать друг другу вопросы, равно как и судья. Заслушав стороны, судебное разбирательство продолжается исследованием имеющихся доказательств по делу, в ходе которого стороны вправе давать пояснения при необходимости. Следующая стадия судебного разбирательства – судебные прения, которые заключаются в выступлении истца и ответчика, при этом последняя реплика всегда принадлежит административному ответчику. Важно отметить, что при судебных прениях уже нельзя ссылаться на доказательства, которые не были исследованы судом, однако закон позволяет судье при необходимости выявления определенных обстоятельств вынести определение о возобновлении рассмотрения дела по существу и вернуться к началу судебного разбирательства. По окончанию судебных прений суд удаляется в совещательную комнату, затем возвращается и оглашает решение суда по конкретному делу.
Отложение судебного разбирательства по административному делу
Обычный порядок осуществления судебного разбирательства по административному делу является наиболее оптимальным и часто встречающимся вариантом, поскольку представляет собой достаточно быстрый и эффективный способ защиты нарушенного права. Однако, в ряде случаев в ходе судебного заседания судьей может быть вынесено определение об отложении разбирательства по следующим основаниям:
- в силу необходимости осуществить другие процессуальные действия, например, назначить экспертизу или пригласить специалиста;
- если одна из сторон подала ходатайство о предоставлении дополнительных доказательств по делу;
- в случае, если судом было признана обязательная явка лица, которое отсутствует в судебном заседании, при условии, что это лицо было извещено надлежащим образом;
- если, по мнению суда, данное административное дело не может быть рассмотрено в назначенном судебном заседании.
Во всех указанных выше случаях суд выносит определение об отложении судебного разбирательства и назначает дату и время нового судебного заседания, которое в следующий раз начинается сначала.
Особенности судопроизводства при рассмотрении административного дела о признании нормативно-правового акта недействующим
Исковое заявление о признании нормативно-правового акта недействующим может быть подано любым лицом, на которое он распространяется, а также чьи права затрагивает либо в отношении которого он был применен и в результате чего были нарушены права данного лица.
Важно! Законодатель не устанавливает срок исковой давности по таким искам, то есть иск может быть подан в течении всего времени действия оспариваемого нормативно-правового акта. Также отметим, что проверка на соответствие Конституции РФ проводится исключительно в специальном порядке, следовательно, указанный вопрос в рамках КАС РФ рассматриваться не может.
По делам о признании недействующим нормативно-правового акта встречный иск не допускается, при этом участие в деле представителя считается обязательным, если только непосредственно истец не имеет высшего юридического образования. К административному иску по таким делам обязательно прикладываются:
- копия нормативно-правового акта;
- реквизиты документа, которому приложенный акт противоречит;
- указывается какие права уже нарушены или в сумме угроза их нарушения в будущем;
- доказательства факта, что истец является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативно правовым актом и другое, предусмотренное статьей 209 КАС РФ.
Важно! В ходе судебного разбирательства истец вправе ходатайствовать о применении только одной меры предварительной защиты, а именно: запретить применение данного правового акта или отдельных его положений в отношении иска по административному делу.
Срок рассмотрения исков по указанным делам составляет 2 месяца со дня подачи заявления, либо 3 месяца, если дело подсудно ВС РФ. В деле обязательно участие прокурора, который будет являться субъектом обжалования судебного решения. Более того, поскольку суд не связан доводами истца и обязан самостоятельно проверить законность правового акта, он может признать обязательной явку представителя органа власти, что означает невозможность применения упрощенной системы судопроизводства. При этом на административного ответчика возлагается обязанность доказать наличие полномочий на принятие правового акта, соблюдение его вида и формы, процедуры принятия, а также опубликование и регистрации.
Важно! В административном судопроизводстве по вопросам оспаривания правовых актов недопустимо заключение соглашений либо прекращения дела в связи с отказом от иска, признания этого иска ответчиком, утраты его силы или его отмены в период рассмотрения административного дела.
Особенности судопроизводства при рассмотрении административного дела об оспаривании решений органа власти, действий должностного лица
В отличие от обсуждения возможностей подачи иска о признании недействующим правовых актов иск об оспаривании решений органа власти может быть подан только тем лицом, чьи права он непосредственно затрагивает. При этом до обращения в суд такое лицо вправе обратиться непосредственно к вышестоящему должностному лицу для урегулирования спора. Административный иск по таким делам может быть подан в течение 3-х месяцев с момента, когда стало известно о нарушении прав истца, а на действия судебных приставов – в течении 10 дней. Если срок был пропущен, суд рассмотрит причины этого, в том числе уважительной причиной будет являться, если в досудебном порядке жалоба заявителя была рассмотрена несвоевременно. В случае, если причина пропуска признается судом неуважительной, в удовлетворении требований истца будет отказано. В качестве меры предварительной защиты применяется – приостановление действий решения в той части, которая относится к истцу, воздержания от совершения оспариваемого действия. На ответчика возлагается доказывание законности решения, в частности, наличие на это полномочий и соблюдение процедуры вынесения решений. Административное дело об оспаривании решений органа власти должно быть рассмотрено в суде в течение 1 месяца со дня подачи иска, если иск подан на судебного пристава-исполнителя, то в течении 10 дней. В ходе рассмотрения дела суд не может быть связан доводами и требованиями иска, он проверяет законность оспариваемого решения или действия в полном объеме.
