Закрепления административно правового статуса органа исполнительной власти. Административно-правовой статус органов исполнительной власти

Статус органа исполнительной власти - это наиболее характерный для административного права и специфический административно-правовой статус юридических лиц как субъектов отрасли. Зачастую для молодых специалистов, нерадиво относившихся к изучению нормативно-правового материала по курсу учебной дисциплины административного права, поступающих на службу во властные органы становится небольшим "открытием", что этот орган является юридическим лицом в организационно-правовой форме учреждения, имеет собственный баланс, самостоятельно выступает в качестве истца и ответчика в судах, несет гражданско-правовые обязательства и т.п. Это действительно не главное, с точки зрения теории административного права, но забывать об этом, по нашему мнению, тоже не стоит. С учетом указанных обстоятельств станет более понятной и доступной и структура органа, и сущность его природы, исчезнет определенная сакральность из представлений об органах государства.

Специфика данного административно-правового статуса заключается в его исключительности. Органы исполнительной власти - это специально создаваемые для целей реализации задач и функций государственного управления коллективные образования (организации, юридические лица), наделенные властными полномочиями в определенной сфере.

Термин "орган" сам по себе обозначает организационное начало в системе государственного управления, как, впрочем, и любого другого. Органы человеческого организма - это тоже элементы функциональной организации клеток в теле человека. Органы государства - это структуры, объединяющие людей (как клетки) для выполнения функций государства. А.Ю. Тихомиров отмечает, что "государственные органы выступают главным носителем функций государства, обеспечивая как его устойчивость, так и приспособление к меняющимся условиям политического, экономического и социального развития" *(146).

"Орган государства" (или "государственный орган") - это термин, являющийся родовым по отношению ко всем организационным структурам, выполняющим функции государства. Следовательно, органы исполнительной власти являются важным, но единственным элементом системы органов государства. В нее входят также органы законодательной власти, органы судебной власти, все те органы, которые по каким-либо причинам не отнесены Конституцией РФ к органам той или иной ветви государственной власти, а также организации, выполняющие отдельные государственные функции (например, Центральный банк РФ) и т.д. Сходным содержанием обладает и термин "государственный аппарат", понимаемый, в широком смысле, как совокупность всех организованных структур, выполняющих государственные функции.

В научной литературе по вопросам административного права можно встретить и термин "ведомство". В действующем законодательстве указанный термин не употребляется собственно в прямом своем значении, однако, можно встретить многочисленные производные от него термины, такие как: "ведомственный жилой фонд", "внутриведомственный контроль", "ведомственная подчиненность" и т.п.

Д.Н. Бахрах под административным ведомством понимает "систему организаций, организационно подчиненных одному органу исполнительной власти" *(147). Однако при этом данный автор отмечает, что наряду с административными существуют и иные государственные и негосударственные ведомства. Таким образом, термин "ведомство" носит универсальный характер, обозначая совокупность учреждений, предназначенных для обслуживания определенной отрасли государственного управления. В состав ведомства входят объединенные под началом органа исполнительной власти предприятия и учреждения, имущество которых, как правило, является государственной собственностью. Следовательно, "ведомственное" значит находящееся в ведомстве того или иного органа, административно подчиненное ему. "Подведомственность" означает нахождение в ведомстве конкретного органа исполнительной власти.

Термин "исполнительный орган" не равнозначен термину "орган исполнительной власти", поскольку исполнительные органы имеет практически всякая социальная система (и коммерческая организация в лице генерального директора, президента и т.п., и система местного самоуправления в лице управы, местной администрации и т.д.). Исполнительный орган - орган, выполняющий непосредственно организующие, обеспечивающие функции в рамках управления системой. Органы исполнительной власти являются исполнительными органами государства, но не они одни. К исполнительным органам можно отнести в какой-то части и институт Президента РФ, не входящий в систему органов исполнительной власти. Кроме того, в его административно-правовом статусе сфокусированы разнообразные функции государства, в том числе и не носящие собственно исполнительного управленческого характера (например, функция по определению основных направлений внутренней и внешней политики России). Присутствующий в действующем законодательстве термин "исполнительный орган государственной власти" равнозначен термину "орган исполнительной власти", поскольку государственная власть в Российской Федерации реализуется в качестве исполнительных только органами исполнительной власти.

Термин "исполнительный орган" родственен термину "управляющий (управленческий) орган", с тем лишь замечанием, что управление понимается применительно к данному термину в узком, собственном, смысле этого слова, как деятельность по реализации и организации управления. В противном случае управленческим можно назвать любой орган социальной системы, как отвечающий за одну из управленческих функций (включая функцию принятия стратегических решений о направлениях развития системы).

Нужно отметить, что статус органа исполнительной власти и само введение в законодательство термина "исполнительная власть" вызывает ряд обоснованных претензий со стороны признанных специалистов административного права. Так, Ю.М. Козлов вполне закономерно указывал на то, что существовавшее ранее лишь в теории понятие "органы государственного управления", включавшее в себя полный спектр органов, созданных государством для осуществления государственно-управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности от имени государства, не вполне удачно заменено Конституцией РФ 1993 г. на понятие "органы исполнительной власти", которое связано с четко определенным кругом субъектов права, в который не входят, в частности, Президент РФ и Прокуратура РФ. *(148)

Действительно, современная система органов государства, при всей своей видимой стройности отличается определенной размытостью. Вместо положенных трех систем государственных органов (органов исполнительной, законодательной и судебной власти) мы имеем указанные системы в сочетании с самостоятельными и независимыми от систем органами и организациями, выполняющими отдельные государственные функции. Такие видимые недостатки организации системы в каком-то смысле являются ее достоинствами, поскольку существование каждого "отрезанного ломтя" системы органов обусловлено необходимостью либо выведения органа из-под управляющего начала системы в целях обеспечения действия "системы сдержек и противовесов" и законности (как в случае с органами Прокуратуры РФ), либо осуществления государственного управления специфическими процессами с помощью определенных специфических же методов, реализация которых в рамках традиционной для системы структуры органа власти невозможна (как в случае с Центральным банком РФ), другими соображениями повышения эффективности государственного управления.

Тем не менее в соответствии с Конституцией РФ и нормами некоторых других актов административного законодательства органы исполнительной власти или исполнительные органы государственной власти имеют четкий и ярко набор прав и обязанностей. Прежде всего, статус органа исполнительной власти и всей системы органов определяется следующими нормами Конституции РФ:

государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10);

государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ (ст. 11);

вопросы установления системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти, находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71);

система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом; в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77);

федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, а также по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч.ч. 1 и 2 ст. 78);

органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ч. 3 ст. 78);

Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78);

исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ст. 110);

Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (ст. 112).

На основе указанных норм становятся очевидными несколько принципов, поясняющих место органов исполнительной власти в системе органов государства:

1. Органы исполнительной власти - это та часть государственного аппарата, на которую непосредственно возложены задачи и функции исполнительной власти. Следовательно, органы исполнительной власти - это органы, специально созданные для целей исполнительной власти. Существуют также некоторые органы и организации, выполняющие отдельные задачи и функции исполнительной власти и наделенные для этого властными полномочиями наряду со своими основными функциями. В таком качестве, как правило, выступают органы, не отнесенные ни к одной из систем органов государственной власти, а также организации, наделенные властными полномочиями. Эти органы и организации не входят в систему органов исполнительной власти.

2. Следует иметь в виду, что местное самоуправление самостоятельно, и его органы не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации.

Следовательно, органы местного самоуправления, которые по своему характеру также могут являться исполнительными, не являются органами исполнительной власти в том смысле, который придает этому термину Конституция РФ. По своей природе, отношения, возникающие в ходе реализации местного самоуправления, идентичны управленческим правоотношениям, регулируемым нормами административного права, т.е. отношениям в сфере государственного управления. Однако местное самоуправление - это институт гражданского общества, а не государственный институт. Органы местного самоуправления, по своей природе, не являются органами государства, поскольку формируются на местах. Их власть, предоставленная им местным населением, хотя и основана на нормах особой подотрасли конституционного права, является не государственной, а общественной.

3. Принцип разделения властей, установленный в Конституции РФ и последовательно реализуемый в устройстве государственного аппарата обусловливает самостоятельность системы органов исполнительной власти, ее относительную независимость по отношению к органам, представляющим законодательную и судебную власть в Российской Федерации. Система сдержек и противовесов, предусматривает, что органы исполнительной власти, с одной стороны, не подчиняются организационно ни законодательным (представительным) органам, ни судам судебной системы России. С другой стороны, органы исполнительной власти не имеют никаких властных полномочий по отношению к судам и законодательным органам. Взаимодействие между самостоятельными системами органов различных ветвей власти осуществляется строго в соответствии с законодательными предписаниями, принимаемыми в соответствии с принципами организации государственной власти в стране, закрепленными в Конституции РФ.

4. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется в соответствии с федеративным устройством государства как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Таким образом, принцип федерализма - один из центральных принципов организации системы органов исполнительной власти в нашей стране. На уровне каждого субъекта Федерации в отдельности и на федеральном уровне в целом осуществляются законодательная, исполнительная и судебная власть. Исполнительная власть реализуется на уровне субъектов Российской Федерации как территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, созданными ими для осуществления своих функций, так и специально созданными органами исполнительной власти субъектов Федерации.

5. По предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и субъекта федеральные и региональные органы образуют единую систему органов исполнительной власти, т.е. региональные органы функционально подчинены органам федеральным в случаях, когда управленческие проблемы возникают в сфере, которую Конституция РФ относит к предметам ведения Федерации или к предметам совместного ведения. Таким образом, органы исполнительной власти функционируют на основе принципа единства их системы.

Орган исполнительной власти - сложное социальное явление, характеризующееся рядом специфических характеристик. С правовой точки зрения, эти характеристики складываются в отдельные элементы административно-правового статуса. В административном праве выделяют следующие элементы статуса органа исполнительной власти (признаки органа исполнительной власти):

1. Орган исполнительной власти обладает собственной компетенцией. Это центральный признак органа исполнительной власти. Компетенция органа исполнительной власти представляет собой совокупность полномочий органа по предметам его ведения. Полномочия, в свою очередь, это права и обязанности органа в отношении принятия правовых актов, а также осуществления других государственно-властных действий.

Понятие компетенции - одно из самых сложных и важных понятий теории конституционного и административного права. Традиционно ученые обнаруживают четыре обязательных элемента компетенции органа исполнительной власти:

цели и задачи деятельности;

обеспечивающее решение поставленных управленческих задач функции органа;

совокупность правообязанностей, т.е. полномочий органа, обеспечивающих, в свою очередь, реализацию функций органа;

организационные формы и методы деятельности органа. *(149)

Современное административное законодательство предлагает универсальную классификацию функций органов исполнительной власти. Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" предусмотрено выделение пяти основных разновидностей функций федеральных органов исполнительной власти. Поскольку система федеральных органов исполнительной власти наиболее развернутая и отягощенная наибольшим числом управленческих задач, можно предположить, что приведенные ниже пять групп функций являются универсальным и исчерпывающим комплектом функций для любой системы органов государственного управления.

а) Функции по принятию нормативных правовых актов: издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

б) Функции по контролю и надзору:

осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

в) Правоприменительные функции: издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров.

г) Функции по управлению государственным имуществом: осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

д) Функции по оказанию государственных услуг: предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения или иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

С точки зрения теории права, указанная классификация страдает, как минимум, одним недостатком: неоправданно узко дает понятие правоприменительных функций, поскольку для юридически грамотного человека является очевидным то обстоятельство, что в правовом государстве абсолютно все функции органа власти, если они не являются правотворческими, являются правоприменительными.

Структура полномочий органа исполнительной власти также неоднородна. В нее входят права и обязанности исполнительно-распорядительного, контрольно-надзорного, нормотворческого характера.

Все перечисленные элементы компетенции находят свое отражение, как правило, в утверждаемых высшими органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, Правительством РФ, а иногда также Президентом РФ положениях о конкретных органах исполнительной власти.

2. Орган исполнительной власти выступает от имени государства (Российской Федерации) или его субъекта (субъекта Российской Федерации), т.е. ни одно действие (бездействие), производимое органом исполнительной власти, его должностным лицом не может осуществляться "вне протокола", что обусловливает невозможность использования "административного ресурса" в личных целях руководства, должностных лиц органа исполнительной власти.

3. Права органа исполнительной власти по применению мер воздействия на управляемых субъектов, включая принудительные меры, одновременно являются его обязанностями по отношению к государству, наделившему его соответствующими правами.

4. Орган исполнительной власти является органом, прежде всего, правоприменительным, поскольку и его правотворческие полномочия - следствие предписаний действующего массива законодательства, в узком смысле этого слова, а вся его деятельность подчинена принципу законности.

5. Орган исполнительной власти основан на принципах профессионализма. Ответственные должности в органах исполнительной власти занимают, как правило, лица, обладающие специальным административно-правовым статусом государственного служащего.

6. Орган исполнительной власти является структурно организованной единицей государственного аппарата, системы органов исполнительной власти. Орган исполнительной власти разделяется на департаменты, управления, отделы в зависимости от функциональной направленности деятельности той или иной структурной единицы. Многие органы исполнительной власти имеют в своей структуре специальные совещательные органы (коллегии и т.п.).

7. Деятельность органа исполнительной власти финансируется и иным образом материально обеспечивается Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации. Очевидно, что власть в ее изначальном смысле означает силу, позволяющую диктовать волю властного субъекта. Сила же должна иметь свою материальную основу. Для того, чтобы бороться с преступностью, обеспечивать охрану правопорядка, контролировать исполнение закона в экономической, социальной, политической сферах, орган исполнительной власти должен обладать материальными ресурсами. Источником таких ресурсов является государство, а точнее: государственный бюджет, формируемый в основном за счет налоговых поступлений.

8. Орган исполнительной власти в процессе реализации его компетенции принимает особые правовые акты - акты управления, отличающиеся от всех иных правовых актов своими юридическими свойствами, порядком принятия и вступления в силу, порядком действие и т.д.

Сбалансированность всех указанных элементов статуса органа исполнительной власти является залогом эффективности его деятельности. Предметы ведения органа должны соответствовать предоставленным ему полномочиям, а профессионализм быть достаточно высоким для реализации таких полномочий. В то же время структура органа должна позволять профессиональным служащим использовать свои познания и навыки в наибольшей степени, а вся структура органов исполнительной власти обеспечивать оптимальное взаимодействие органов между собой в решении насущных задач государственного управления и рациональное распределение предметов ведения и полномочий между элементами системы.

На федеральном уровне система органов исполнительной влас­ти в настоящее время представлена следующими звеньями: Пра­вительство РФ; федеральные министерства; государственные ко­митеты; федеральные комиссии; федеральные службы; россий­ские агентства; федеральные надзоры; иные органы.

Рассмотрим основные позиции, характеризующие администра­тивно-правовой статус каждого звена.

1. Правительство Российской Федерации – высший исполни­тельный орган государственной власти РФ. Его статус определен Конституцией РФ (ст. 110–117), Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. (СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.), Федеральным конституци­онным законом «О внесении изменений и дополнений в Федераль­ный конституционный закон «О Правительстве Российской Феде­рации» от 31 декабря 1997 г. (СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 1).

Правительство РФ – коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ. Членами Прави­тельства являются Председатель, его заместители и федеральные министры. В состав Правительства могут быть введены иные руко­водители федеральных органов исполнительной власти. Председа­тель Правительства назначается Президентом РФ в порядке, уста­новленном Конституцией РФ. Заместители Председателя и феде­ральные министры назначаются Президентом РФ по представле­нию Председателя Правительства. Освобождение от должности Председателя (например, в связи с его отставкой) влечет за собой отставку всего Правительства.

Правительство РФ руководит работой федеральных органов ис­полнительной власти и контролирует их деятельность. Эти органы подчинены Правительству и ответственны перед ним. Правитель­ство утверждает положения о федеральных органах исполнитель­ной власти (кроме тех, которыми непосредственно руководит Президент РФ); назначает на должность и освобождает от должности заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти, утверждает членових коллегий; вправе отменять или приостанавливать действие правовых актов этих органов.

Правительство РФ реализует в своей деятельности различного рода полномочия. В числе общих полномочий: обеспечение единства системы исполнительной власти; направление и контроль де­ятельности ее органов; реализация права законодательной инициативы; регулирование в социально-экономической сфере. Иные его полномочия реализуются по важнейшим сферам жизни: экономики (например, регулирование экономических процессов, управление федеральной собственностью, общее руководство таможенным делом); финансовой политики (например, .разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспе­чение его исполнения, а также представления ей отчета об испол­нении бюджета, реализация налоговой политики, валютное регу­лирование); социальной (например, обеспечение реализации прав граждан в области социального обеспечения, трудовых прав, прав на охрану здоровья); науки, культуры и образования (например, государственная поддержка фундаментальной науки, культуры, проведение единой государственной политики в области образова­ния); природопользования и охраны окружающей среды (напри­мер, организация деятельности по охране и рациональному ис­пользованию природных ресурсов); обеспечения законности, прав и свобод граждан (государственная политика в области обеспече­ния безопасности личности, общества и государства, по борьбе с преступностью); обеспечения обороны и государственной безопасности (например, обеспечение ресурсами Вооруженных Сил, меры по охране Государственной границы РФ); внешней политики (на­пример, заключение международных договоров, регулирование внешнеэкономической деятельности).

По вопросам своей компетенции Правительство РФ издает на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных зако­нов, нормативных указов Президента РФ постановления и распо­ряжения и обеспечивает их исполнение. Установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановле­ний, а акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имею­щие нормативного характера, – в форме распоряжений. Акты Правительства могут быть обжалованы в суд.

Подписывает акты Правительства его Председатель.

В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» особо оговорены полномочия его Пред­седателя по вопросам организации работы Правительства. Так, он определяет основные направления его деятельности, органи­зует его работу: распределяет обязанности между своими замес­тителями, ведет заседания Правительства, обладая правом реша­ющего голоса, представляет Президенту РФ предложения о на­ложении на членов Правительства дисциплинарных, взысканий и о их поощрении, вносит предложение об образовании Прези­диума Правительства.

В Президиум Правительства входят руководители ведущих ми­нистерств. В последнее время в Президиум включаются и руково­дители некоторых субъектов Федерации. Заседания Президиума проводятся по мере необходимости, а его решения принимаются большинством голосов от общего числа членов. Правительство полномочно отменить любое решение Президиума.

Основной организационной формой работы Правительства яв­ляются его заседания, проводимые не реже одного раза в месяц. Отдельные вопросы могут рассматриваться на закрытых заседани­ях. Граждане информируются через средства массовой информа­ции о рассматриваемых вопросах и о принятых решениях. Члены Правительства участвуют в его заседаниях с правом решающего голоса. Они также принимают участие в подготовке постановле­ний и распоряжений Правительства, а заместители Председателя Правительства, кроме того, координируют в соответствии с рас­пределением обязанностей работу федеральных органов исполни­тельной власти.

Определен круг вопросов, решаемых исключительно на заседа­ниях Правительства. Это вопросы федерального бюджета, объема выпуска государственных ценных бумаг, о внесении в Государст­венную Думу законопроектов, проекты программ приватизации федеральной государственной собственности, вопрос об образова­нии Президиума Правительства, утверждение положений о феде­ральных органах исполнительной власти, утверждение Регламен­та Правительства, положения об Аппарате Правительства и другие вопросы.

Регламент Правительства РФ определяет организационные основы его деятельности (например, процедуры подготовки проек­тов его правовых актов). Он утвержден Правительством РФ 18 июня 1998 г.

Аппарат Правительства РФ образуется для обеспечения его деятельности и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством. Его возглавляет Руководитель Аппарата – заместитель Председателя Правительства или федеральный министр. Рабочими звеньями Аппарата являются департаменты.

Взаимоотношения Правительства РФ с Государственной Думой строятся на следующей основе: Правительство вправе вносить в Думу законопроекты, поправки к рассматриваемым Думой законопроектам; давать письменные заключения на законопро­екты о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, о расходах за счет федерального бюджета; направлять, официальные отзывы о рассматриваемых законопроектах. Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания (а также на заседаниях комитетов и комиссий). Они обязаны по приглашению палат присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы. Правительство инфор­мирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета. Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством законопроекта назначаются офици­альные представители Правительства в Государственной Думе и Совете Федерации.

Председатель Правительства вправе поставить перед Государ­ственной Думой вопрос о доверии Правительству. В этом случае Дума вправе либо выразить ему доверие, либо отказать в таковом. Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству.

Правительство может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ. Президент принимает решение об отставке Правительства также в случаях выражения ему недо­верия Государственной Думой либо при отказе Думой в доверии Правительству.

Правительство РФ координирует деятельность органов испол­нительной власти субъектов РФ, создает согласительные комис­сии для разрешения разногласий между федеральными органами исполнительной власти и такими же органами субъектов Федерации.

Правительство вправе учреждать координационные и совеща­тельные органы, а также «органы при Правительстве». Так, на правах федерального органа исполнительной власти действует Го­сударственная хлебная инспекция РФ (Росгосхлебинспекция). Не имеет подобного статуса, например, действующий при Правитель­стве РФ Центр экономической конъюнктуры.

Правительство РФ является органом федеральной исполни­тельной власти общей компетенции. Именно поэтому в Законе о нем достаточно полно определены его полномочия в отношении иных федеральных органов исполнительной власти, компетенция которых носит другой характер. Что же касается именно характе­ра компетенции федеральных органов исполнительной власти, ра­ботающих под руководством Президента РФ и Правительства РФ, то необходимые для его понимания позиции сформулированы в следующих указах Президента РФ: «О системе федеральных орга­нов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. и «Вопросы фе­деральных органов исполнительной власти» от 6 сентября 1996 г. А их реально существующая система закреплена уже упоминае­мым указом «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 22 сентября 1998 г.

В настоящее время для обозначения характера компетенции федеральных органов исполнительной власти используется кате­гория, единая для всехих разновидностей, а именно сфера дея­тельности.

Что скрывается за этой терминологической конструкцией? Ответ на данный вопрос можно получить, анализируя администра­тивно-правовой статус конкретных видов этих органов.

2. Федеральные министерства. Сейчас они рассматриваются в качестве ведущих звеньев субъектов исполнительной власти.

Их управленческое назначение определяется следующим обра­зом: министерство Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в установленной сфере деятельности, а также координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Из этого определения вытекают следующие выводы. Во-пер­вых, министерство осуществляет управление, т.е. государственно-управленческую деятельность по реализаций исполнительной власти. Во-вторых, эта его деятельность ограничена определенны­ми рамками, т.е. установленной для него сферой деятельности. В-третьих, помимо полномочий, осуществляемых в отношении объектов, находящихся в сфере его деятельности, министерство также наделено координационными полномочиями в отношении не подведомственных ему исполнительных органов, а следователь­но, и в отношении находящихся в ведении таких органов соответ­ствующих объектов.

Поясним это на примере. Так, Министерство природных ресурсов РФ проводит государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны; осуществляет государственное управление фондом недр, использованием и охраной водного фонда; координирует в рамках своей сферы деятельности работу иных органов.

При осуществлении государственного управления оно руководит работой под­чиненных ему территориальными органами и подведомственными организациями (например, водохранилищами, защитными гидротехническими сооружениями). Координационные же функции и полномочия министерства распространяются на всех недропользователей и водопользователей независимо от их ведомственной принадлежности или подчиненности. Соответственно решения министерства и его территориальных органов являются обязательными для исполнения названными ранее пользователями государственного фонда недр и водного фонда и для тех органов исполнительной власти, в ведении которых функционируют эти пользователи.

Аналогичная картина наблюдается при анализе положений о многих других федеральных министерствах. При этом становится очевидным, что министерство фактически выполняет функции двоякого рода: с одной стороны, оно выступает в роли субъекта управления в отношении отнесенных к его непосредственному ве­дению (подчинению) объектов, с другой – в роли субъекта коор­динации деятельности неподведомственных (неподчиненных) объ­ектов, а также исполнительных органов, руководящих этими объ­ектами. Но координационные полномочия реализуются, как пра­вило, в межотраслевом масштабе. А это означает, что, используя термин «сфера деятельности», мы приходим к выводу о том, что по своей управленческой сути эта сфера применительно к деятельнос­ти министерств имеет значение отрасли в ее традиционном пони­мании.

Таким образом, сфера деятельности федерального министерст­ва есть закрепленная за ним определенная отрасль государствен­ного управления, в границах которой оно осуществляет весь ком­плекс управленческих функций и полномочий. Конечно, при этом учитывается форма собственности функционирующих в пределах данной отрасли объектов.

Данный вывод подтверждается наличием в системе федераль­ных органов исполнительной власти традиционных министерств с ярко выраженными отраслевыми чертами. Например, это минис­терства путей сообщения, транспорта, по атомной энергии, внут­ренних дел, обороны, топлива и энергетики.

Вместе с тем существуют и такие федеральные министерства, отраслевой характер деятельности которых сомнителен. Напри­мер, Министерство региональной политики РФ призвано обеспе­чивать упрочение федерализма, гармонизацию межрегиональных отношений, развитие северных территорий. Очевидно, что в дан­ном случае отрасль как таковая отсутствует; налицо вопросы меж­отраслевой координации. В равной мере это относится и к харак­теристике Министерства национальной политики РФ, Министер­ства РФ по делам Содружества Независимых Государств.

Во всех иных случаях отрасль государственного управления проявляется в той или иной форме. Однако в «чистом» виде отрас­левых министерств все-таки не существует, так как отраслевое начало вих деятельности обязательно связывается с осуществле­нием в определенном объеме функций межотраслевого характера. В этом главная особенность современных федеральных минис­терств.

Ныне действующая система федеральных министерств выгля­дит следующим образом: по антимонопольной политике и под­держке предпринимательства; по атомной энергии; внутренних дел; государственного имущества; по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; по делам Содружества Независимых Государств; здраво­охранения; иностранных дел; культуры; по налогам и сборам; по налогам и сборам науки и технологий; национальной политики; обороны; общего и профессионального образования; природных ресурсов; путей сообщения; региональной политики; сельского хо­зяйства и продовольствия; топлива и энергетики; торговли; транс­порта; труда и социального развития; финансов; экономики; юс­тиции.

Общее руководство деятельностью министерства осуществляет федеральный министр. Он распределяет обязанности между свои­ми заместителями, устанавливает обязанности и определяет ответ­ственность руководителя структурных подразделений аппарата министерства (как правило, департаменты), а также его террито­риальных органов, издает приказы, распоряжения, дает указания и организует контроль за их исполнением, создает экспертные и иные советы и комиссии, утверждает их персональный состав и положения о них и т.д. Министр является председателем коллегии министерства, в которую входят по должности его заместители, а также другие работники центрального аппарата министерства. Ре­шения коллегии оформляются протоколами и постановлениями, которые реализуются приказами министра. В министерствах могут создаваться научно-технические советы.

3. Государственные комитеты Российской Федерации. Это фе­деральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным ких ведению, а также функциональное регулирова­ние в определенной сфере деятельности.

Первое , что обращает на себя внимание, это упоминание об определенной сфере деятельности. Значит, и у этого вида исполнительных органов, как и у федеральных министерств, есть своя сфера деятельности. В свою очередь есть достаточные основания для того, чтобы различия между федеральными министерствами и государственными комитетами проводить в зависимости от особен­ностей поручаемых им сфер деятельности. Информация о них уже содержится в наименовании тех и других органов.

Второе – это закрепление за государственными комитетами межотраслевой компетенции. Правда, при этом не говорится об осуществлении ими межотраслевого управления. Межотраслевой характер их компетенции проявляется через межотраслевую коор­динацию. Но и подобная позиция фактически признает существо­вание отраслей и отраслевого управления. Действительно, о какой межотраслевой координации можно говорить при отсутствии от­раслей государственного управления?

Третье – это нацеливание государственных комитетов на ко­ординацию по вопросам, отнесенным к их ведению. Но уже было установлено, что на подобной же основе осуществляется и коорди­нирующая деятельность федеральных министерств. А это означа­ет, что в данном аспекте между ними отсутствуют принципиаль­ные различия.

Четвертое – это выделение в компетенции государствен­ных комитетов функционального регулирования в определенной сфере деятельности. Это новое качество, о котором речь не шла при характеристике федеральных министерств.

Но и в данном случае еще нет достаточных оснований для того, чтобы считать это отличительным признаком государственных ко­митетов.

Дело в том, что в положениях о многих федеральных министер­ствах прямо записано, что и на них возлагается регулирование в рамках порученной им сферы деятельности. Так, Министерство транспорта РФ осуществляет государственное регулирование в об­ласти обеспечения безопасного, эффективного и устойчивого функционирования транспортного комплекса; Министерство фи­нансов РФ осуществляет государственное регулирование в финан­сово-бюджетной сфере и т.п.

Что же должно быть положено в основу различия между госу­дарственными комитетами и федеральными министерствами?

Уже приведенное сопоставление функций федеральных минис­терств и государственных комитетов дает основания для следую­щего вывода: между ними нет принципиальных юридически зна­чимых различий.

И те, и другие действуют в порученных им сферах (например, Министерство топлива и энергетики РФ – в сфере топливно-энер­гетического комплекса, а Государственный комитет РФ по охране окружающей среды – в сфере обеспечения экологической безопас­ности).

И те, и другие осуществляют при этом координацию деятель­ности иных органов исполнительной власти в рамках порученной или установленной сферы (например. Министерство труда и соци­альной защиты РФ координирует в этой сфере деятельность дру­гих органов исполнительной власти, а Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии осуществляет межотрасле­вую координацию работ по обеспечению единства измерений и сер­тификации). При этом, что весьма показательно, практически ми­нистерства могут координировать деятельность государственных комитетов, а последние – деятельность министерств.

И те, и другие используют одинаковые правовые средства для достижения поставленных целей, т.е. регулирования и координа­ции. Таковыми средствами являются нормативные акты (правила, положения, инструкции и т.п.), юридически обязательные для тех органов исполнительной власти, деятельность которых регулиру­ется или координируется. Иначе говоря, имеются в виду средства, свойственные механизму правового регулирования.

Соответственно, например. Министерство путей сообщения РФ разрабатывает и утверждает общеобязательные правила и условия перевозок, безопасности движения железнодорожного транспорта и т.п., а Государственный комитет РФ по статистике издает поста­новления и инструкции по вопросам статистики, обязательные для исполнения всеми органами и хозяйствующими субъектами, и т.п.

И те, и другие, наконец, осуществляют управление, которое официально отнесено только к компетенции федеральных минис­терств. Однако и государственные комитеты имеют собственные объекты управления.

Так, Государственный комитет РФ по печати управляет нахо­дящимися в его ведении государственными издательствами, поли­графическими предприятиями, а также предприятиями оптовой книжной торговли; Государственный комитет РФ по строитель­ной, архитектурной и жилищной политике управляет предпри­ятиями промышленности строительных материалов и т.п.

Итак, имеются достаточные основания для того, чтобы при­знать следующее: государственные комитеты РФ, выступая в качестве федеральных органов исполнительной власти, призваны осуществлять функции межотраслевого государственного управления в определенных сферах деятельности, границы которых устанавливаются объемом функционального регулирования. Иначе говоря, например, Государственный комитет РФ по государственным резервам осуществляет государственное регулирование и межотраслевую координацию в области формирования, размещения, хранения, использования запасов государственного матери­ального резерва. Названная область и является той сферой дея­тельности, в рамках которой комитет выполняет возложенное на него функциональное регулирование.

Действующая сейчас система федеральных органов исполни­тельной власти, именуемых государственными комитетами, сле­дующая: по государственным резервам; по делам молодежи; зе­мельный; по кинематографии; по охране окружающей среды; по рыболовству; по печати; по связи и информатизации; по стандар­тизации и метрологии; по статистике; по строительной, архитек­турной и жилищной политике; таможенный; по физической куль­туре и туризму.

Председатели государственных комитетов в настоящее время не входят в состав Правительства РФ.

В государственных комитетах образуются коллегии, в составе которых не только руководители структурных подразделений их центрального аппарата, но и руководители их территориальных органов, ведущие ученые и специалисты. Коллегии рассматрива­ют такие же вопросы, как и коллегии федеральных министерств, а также заслушивают должностных лиц. Создаются также научно-технические советы, советы государственной экспертизы (при не­обходимости), советы уполномоченных представителей террито­риальных органов и т.д.

4. Федеральные комиссии России – органы исполнительной власти, приравненные по своему статусу к государственным коми­тетам. Сейчас действуют две такие комиссии: по рынку ценных бумаг; энергетическая.

5. Федеральные службы. России – органы исполнительной власти, осуществляющие специальные функции в установленных сферах ведения.

Специальный характер их функций, являющийся единствен­ным их специфическим признаком, раскрывается следующим об­разом: это исполнительные, контрольные, разрешительные, регу­лирующие и другие функции.

Четкие правовые признаки этой группы федеральных органов исполнительной власти отсутствуют. Поэтому фактически феде­ральные службы занимают некое промежуточное административ­но-правовое положение между федеральными министерствами и государственными комитетами. А это, в свою очередь, означает, что они в различном объеме реализуют функции и полномочия, характерные для таких федеральных органов исполнительной власти.

Специальный характер функций федеральных служб во многом вытекает из их наименования. Так, совершенно определенно Феде­ральная авиационная служба действует в сфере гражданской авиа­ции.

В то же время очевидно, что федеральные авиационная, дорож­ная службы, равно как служба лесного хозяйства, отчетливо выра­жают отраслевой принцип организации государственного управ­ления. В то же время служба по валютному и экспортному контро­лю осуществляет функции межотраслевого характера.

По существу, федеральные службы осуществляют, как феде­ральные министерства и государственные комитеты (конечно, и федеральные комиссии), функции управления, регулирования, координации (включая и межотраслевую), контроля и надзора. Так, Федеральная дорожная служба оперативно управляет регио­нальными автомобильными дорогами, координирует деятель­ность в области дорожного хозяйства; Федеральная служба лесно­го хозяйства является субъектом государственного регулирования и контроля в области использования и защиты лесов; Федеральная служба по телевидению и радиовещанию координирует деятель­ность общероссийских и региональных телерадиоорганизаций и т.д.

Федеральные службы возглавляются руководителями, иногда называемыми директорами. Система действующих федеральных служб следующая: авиационная; архивная; внешней разведки; до­рожная; геодезии и картографии; железнодорожных войск; миг­рационная; по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; безопасности; по валютному и экспортному контролю; лес­ного хозяйства; налоговой полиции; охраны; по делам о несостоя­тельности и финансовому оздоровлению; пограничная служба; по телевидению и радиовещанию.

6. Федеральные надзоры России - органы исполнительной власти, осуществляющие государственный межведомственный (т.е. межотраслевой) контроль за соблюдением общеобязательных правил и специальных норм в сфере государственного управления.

В этой группе органов значатся: горный и промышленный; по ядерной и радиационной безопасности.

Возглавляет их начальник надзора.

Надзорные функции административного характера реализуют­ся в отношении не подчиненных или не подведомственных данному надзорному органу объектов. В распоряжении такого органа имеются существенные юридически властные полномочия пред­упредительного, пресекательного и наказательного назначения (например, право давать обязательные предписания, приостанав­ливать работу, налагать административные штрафы).

Федеральные надзоры осуществляют государственное регули­рование в порученных им сферах деятельности, что также сближает их статус со статусом ранее рассмотренных видов федеральных органов исполнительной власти. Имеется в виду установление соответствующих правил и норм, обязательных к исполнению в сфеpax деятельности иных органов. Наконец, федеральные надзоры осуществляют и чисто управленческие функции, руководя своими территориальными или региональными инспекциями, а также со­вершая ряд распорядительных действий типа лицензирования, го­сударственной регистрации и др.

7. Российские агентства. Их три: по патентам и товарным зна­кам; космическое агентство; Федеральное агентство правительст­венной связи и информации при Президенте РФ.

8. Иные федеральные органы исполнительной власти.

Под этим явно неюридическим наименованием значатся: Уп­равление делами Президента РФ; Главное управление специаль­ных программ Президента РФ; Государственная техническая ко­миссия при Президенте РФ.

Следует подчеркнуть, что конституционных или иных законо­дательных оснований для формирования подобной группы феде­ральных органов исполнительной власти не имеется. Президент­ские структуры, а именно они имеются в виду в данном случае, объединяются под эгидой Администрации Президента РФ.

Таким образом, система федеральных органов исполнительной власти не отличается четким определенным статусом составляю­щих ее звеньев 1 .

Правовой статус органов исполнительной власти

Орган исполнительной власти - это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности. Она образована в соответствии с законодательством, наделена правом выступать по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением.

Исполнительные органы, являясь одним из видов органов государственной власти, обладают рядом характерных только для них черт˸

Они осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность;

Они наделены оперативной самостоятельностью;

Они имеют, как правило, постоянные штаты;

Образуются вышестоящими органами;

Они подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти.

Главной задачей органов исполнительной власти является осуществление управленческих полномочий в отношении иных субъектов административного права. Они призваны повседневно организовывать практическое исполнение законов и других актов органов законодательной власти и Указов Президента.

Административно-правовой статус органов исполнительной власти определяется Конституцией Российской Федерации, конституциями республик в составе России, федеральными и иными законами (например, Федеральный конституционный закон ʼʼО Правительстве Российской Федерации), положениями (например, Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации).

При этом все органы исполнительной власти обладают административной правосубъектностью.

Административно-правовой статус органа исполнительной власти определяется также ᴇᴦο конкретным назначением, местом и ролью в системе управления.

Вместе с тем общими чертами правового положения органа являются˸

Подзаконный характер деятельности органов исполнительной власти;

Наделение их правом распорядительства, издавать подзаконные юридические акты, в т.ч. акты нормативного характера;

Подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов вышестоящим в какой-либо системе управления, обязательность распоряжений вышестоящих органов для нижестоящих. При этом органы государственного управления могут действовать в рамках двойного подчинения - вертикальном и горизонтальном. В тех отраслях управления, где требуется высокая степень централизации, двойное подчинение отсутствует, например, управление оборонной промышленностью, железнодорожным транспортом и др.
Размещено на реф.рф
Это объясняется спецификой данной отрасли управления;

Орган исполнительной власти -- это государственная организация, часть системы органов государственной власти в Российской Федерации, учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, реализации функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством Пользования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих.

Определяя основные и наиболее существенные признаки органа исполнительной власти характеризующие его административную правосубъектность, необходимо подчеркнуть следующее.

1. Государственно-правовая природа органов исполнительной власти обусловлена конституционным разделением государ-ственной власти на законодательную, исполнительную и судеб-ную. Наличие в системе государственной власти исполни-тельных органов -- следствие нормативного закрепления прин-ципа разделения властей.

2. Органы исполнительной власти -- это внешняя форма вы-ражения исполнительной власти. Они образуются для практи-ческой реализации функций и задач самой исполнительной власти, посредством которой, как известно, осуществляется го-сударственное управление в экономической, социально-куль-турной и административно-политической сферах жизни общества.

3. Работа органов исполнительной власти строится в соответствии с такими принципами их деятельности, как:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансиро-ванности полномочий и исключения сосредоточения всех пол-номочий или большей их части в ведении одного органа госу-дарственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

ж) самостоятельное осуществление органами исполнитель-ной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

з) обеспечение самостоятельного осуществления своих пол-номочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.

4.Главная задача, органа, исполнительной власти - правоисполнительная деятельность т.е. исполнение действующих законов и, иных нормативных правовых актов, а также обеспечение их выполнение всеми субъектами права.

5. Деятельность органов исполнительной власти по своему содержанию имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер; в результате этой деятельности решаются и реализуются государственные задачи и функции.

6. Существует организационная структура органа исполнительной власти, т.е. наличие в нем государственных должностей функциональных структурных подразделений (департаментов, отделов, управлении, главных управлений и т.д.), способствующих наиболее эффективному осуществлению задач, функций и полномочий данного органа. Каждая государственная должность замещается государственным служащим, который имеет специальный административно-правовой статус (права, обязанности, ограничения, полномочия, ответственность и т.д.). Совокупность должностей составляет штат органа исполнительной власти.

7. Органы исполнительной власти наделены государством осбыми государственно-властными полномочиями, которые реализуются в специальных правовых формах, отличающихся от правовых форм деятельности органов других ветвей власти; обладают компетенцией, установленной в различных нормативных правовых актах (конституциях, законах, положениях, уставах; приказах и т.д.). В компетенцию, как правило, включаются в качестве основных компонентов задачи, права, обязанности, полномочия и ответственность органа исполнительной власти. В пределах своей компетенции органы издают правовые акты управления и обеспечивают их выполнение. В содержание полномочий органов исполнительной власти входят:

а) исполнительно-распорядительная деятельность;

б) контрольно-надзорные функции;

в) действия юридического характера и принятие решений, взывающих важные правовые последствия;

г) нормотворческая деятельность;

д) правоохранительная (юрисдикционная) деятельность.

8. Орган исполнительной власти постоянно и непрерывно действует на определенной территории РФ.

9. Органы исполнительной власти наделены правом нормо - творческой деятельности, т. е. правом издания: актов управления (административных актов). Для решения поставленных задач осуществления функций государственного управления каждый орган исполнительной власти имеет право издавать правовые акты управления. В законах и специальных нормативных пра-вовых актах определяются виды, порядок принятия, государ-ственной регистрации, действия, опубликования, оспаривания правовых актов управления. Правовые акты органов исполни-тельной власти -- это, с одной стороны, важнейшая правовая форма управленческих действий, а с другой -- результат адми-нистративного нормотворчества в системе государственного уп-равления. Акты управления являются подзаконными правовы-ми актами, т. е. они издаются в обязательном соответствии с требованиями и положениями законов и развивают их, а также обеспечивают решение возникающих в сфере управления спо-ров и административных дел.

10. Определен нормативно установленный порядок образова-ния, формирования реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти.

11. Каждый орган исполнительной власти имеет свое наиме-нование.

12. Федеральными законами и законами субъектов РФ пре-дусмотрена ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц.

13. Орган исполнительной власти-- юридическое лицо -- имеет гербовую печать, может вступать в гражданско-правовые отношения.

14. Финансирование органа исполнительной власти осуществ-ляется за счет средств федерального бюджета или средств бюд-жета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

Правовой статус органов исполнительной власти характери-зуется тем, что эти органы являются самостоятельными и неза-висимыми именно в осуществлении предоставленных им полномо-чий. Независимость органов законодательной власти устанав-ливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, а также другими норма-тивными правовыми актами. Превышение пределов установлен-ных компетенции означает незаконное присвоение властных полномочий.

Организационная структура органов государственного правления обеспечивается разработкой и утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений органа (с их наименованиями), должностей и их количества (в целом по органу управления и в структурных подразделениях в особенности), должностных окладов. Денежное содержание выплачивается государственному служащему согласно установленному в штатном расписании размеру должностного оклада. Таким образом, штатное расписание устанавливает организационную структуру органа исполнительной власти объем денежных средств, необходимых на содержание этого органа. Порядок составления и утверждения штатных расписаний органов управления контролируется вышестоящими органами исполнительной власти. Штатные расписания подлежат государственной регистрации в финансовых органах.

Конституция РФ 1993 г. вместо термина «государственное управление» ввела в оборот понятие «исполнительная власть». И теперь конституционные нормы содержат ряд общих положений, из содержания которых можно получить известное представление как о самой исполнительной власти, так и о реализующих ее органах. Так, ст. 77 (ч. 2) Конституции РФ говорит о том, что в пределах ведения Российской Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Так впервые появляется конституционное упоминание об органах исполнительной власти.

Действующее российское законодательство, наряду с широким использованием термина «органы исполнительной власти», часто содержит упоминания об «исполнительных органах», о «государственных органах управления». А Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» характеризует субъекты исполнительной власти как «органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление».

Наконец, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. допустил возможность использования в одном значении терминов «исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации» и «органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации». Представляется, что в таком же значении могут характеризоваться и все органы исполнительной власти, включая федеральные.

Во всех случаях речь идет об одном и том же, а именно -- о субъектном выражении исполнительной власти, т.е. тех государственных органах, в чью компетенцию входит практическая реализация ее задач, функций и полномочий. Используя современную конституционную терминологию, мы говорим в подобном смысле о субъектах исполнительной власти или же, что по своей сути адекватно -- об органах исполнительной власти. Налицо тождественность понятий «субъект исполнительной власти» и «орган исполнительной власти».

Действующее законодательство, опирающееся на Конституцию РФ, не отказывается от выработанных административно-правовой теорией и практикой понятий, необходимых для характеристики того вида государственной деятельности, который в наши дни предназначен для осуществления в различных сферах нашей жизни исполнительной власти. В силу этого, говоря об органах исполнительной власти, мы подразумеваем органы государства, осуществляющие от его имени государственно-управленческую деятельность. Значит, есть все необходимые основания для того, чтобы не забывать о том, что они являются органами государственного управления. В то же время возможно использование и такого собирательного термина, как исполнительные органы, для обозначения всех субъектов государственно-управленческой деятельности.

При этом, однако, следует учитывать, что исполнительными по своей сути являются вообще все органы, осуществляющие управленческие функции и за пределами государственно-управленческой деятельности, т.е. действующие в системе местного самоуправления, в управлении внутренней жизнью государственных предприятий и учреждений, а также общественных объединений. Таким образом, итоговые позиции, относящиеся к выяснению понятия и признаков органов исполнительной власти (исполнительных органов), выражаются в следующем.

• 1. По точному конституционному смыслу под органами исполнительной власти подразумеваются лишь те звенья государственного аппарата, которые сопутствуют органам законодательной (представительной) власти в системе разделения властей. Подобное ограничительное их понимание приводит к необоснованному выводу о том, что якобы органы исполнительной власти функционируют только на уровне РФ и ее субъектов. Опровержение такого вывода содержится как в федеральном законодательстве, так и, в особенности, в законодательстве субъектов Федерации (например, нормы о территориальных и местных исполнительных органах). В то же время Конституция РФ не содержит нормы, по содержанию которых можно было бы судить о том, какие именно государственные органы являются субъектами исполнительной власти. По смыслу же ст. 110 Конституции исполнительную власть в стране осуществляет только Правительство РФ, что вообще снимает вопрос о иных органах исполнительной власти, которые, тем не менее, фактически существуют. Наконец, нельзя не учитывать отсутствие федерального закона об исполнительной власти и ее организации, что пока приводит к тому, что лишь на федеральном уровне определяется система и структура органов исполнительной власти. Что же касается дальнейших уровней государственно-управленческой деятельности, то их организационные формы (т.е. органы управления) отличаются крайним разнообразием и отсутствием должной упорядоченности. Это дает основания рассматривать в их качестве любые организационно-правовые формы проявления государственно-управленческой деятельности, т.е. характеризовать их в качестве исполнительных органов.
• 2. Исполнительные органы представляют собой составную часть государственного аппарата с особой функциональной нагрузкой, суть которой заключается в практической реализации задач и функций исполнительной власти в процессе управления или регулирования в сферах экономической, социальной и административно-политической жизни. Соответственно своему специфическому, т.е. исполнительному, назначению эти органы осуществляют повседневную деятельность исполнительного и распорядительного характера.
• 3. Органы исполнительной власти являются носителями определенного объема государственно-властных (юридически властных) полномочий. Эти полномочия выражаются прежде всего в издании исполнительными органами правовых актов в пределах своей управленческой компетенции и в обеспечении их исполнения имеющимися в их распоряжении организационными и юридическими средствами (включая средства административного, т.е. внесудебного, принуждения). Наличие определенного объема юридически-властных полномочий, выражаемых вовне, т.е. за пределами данного органа, -- наиболее существенный элемент компетенции органов исполнительной власти.

Издаваемые исполнительными органами правовые акты не подменяют собой акты законодательных и судебных органов государственной власти. С одной стороны, они подзаконны, но предназначены для исполнения требований, содержащихся в законах. С другой стороны, правовые акты исполнительных органов отличаются от актов судебных органов, имеющих преимущественно негативно-юрисдикционный характер, и не выражают присущие судебным органам функции и полномочия правосудия.

• 4. Исполнительные органы представляют собой разновидность государственных организаций, в числе которых действуют также государственные учреждения и предприятия. Но последние не являются носителями государственно-властных полномочий, не выполняют функции по реализации исполнительной власти, поскольку представляют собой не органы государства, а соответствующим образом организованные трудовые коллективы, основным назначением которых является создание материальных ценностей (например, завод), оказание тех или иных материальных услуг, наконец, осуществление социальных функций (например, больница, школа).
• 5. Исполнительные органы также представляют собой определенные трудовые коллективы, формируемые государством в соответствии с их целевым назначением на базе определенной организационной структуры. Имеется в виду внутреннее построение органа, предполагающее наличие совокупности государственных должностей (штаты), распределение между ними обязанностей и ответственности, определение объема полномочий каждого работника (должностного лица), занимающего соответствующую государственную должность государственной службы. Именно государственные служащие составляют сердцевину штатной характеристики органов исполнительной власти (исполнительных органов).
• 6. Органы исполнительной власти обладают оперативной самостоятельностью, границы которой устанавливаются закрепленной за ними компетенцией; последняя определяет основы правового положения данного органа либо в нормах Конституции РФ (например, Правительства РФ), либо в нормах конституций и уставов субъектов РФ, либо в нормах федерального и регионального законодательства, либо, наконец, в нормах индивидуальных положений о них, утверждаемых в установленном порядке. Компетенция исполнительного органа выражает его задачи, обязанности, полномочия и ответственность.

В ее рамках исполнительные органы совершают юридически значимые действия, выражающие их административную право- и дееспособность. В этом смысле наиболее показательны различные варианты нормотворческой (установление правил поведения), правоисполнительной (обеспечение реализации законодательных и подзаконных правил поведения) и правоохранительной (наблюдение за правильностью проведения в жизнь правовых норм) деятельности.

• 7. Характеризуя исполнительные органы в целом, необходимо учитывать, что практически от их имени действуют и, соответственно, представляют их в конкретных управленческих отношениях должностные лица, сами по себе, естественно, исполнительны ми органами не являющиеся.
• 8. Каждый орган исполнительной власти имеет определенный для него действующим законодательством территориальный масштаб деятельности, учитывающий особенности федеративного устройства РФ.
• 9. Образование, реорганизация и ликвидация исполнительных органов осуществляются в порядке, установленном действующим законодательством РФ и ее субъектов, Президентом РФ, главами республик, входящих в состав РФ, либо по представлению глав администрации краев, областей и т.п. соответствующими представительными (законодательными) органами власти.

Таковы наиболее общие черты, совокупность которых позволяет получить необходимое представление об административной правосубъектности органов исполнительной власти (исполнительных органов), или же органов государственного управления.

Орган исполнительной власти -- структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе управления (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.