Основными факторами, определяющими формирование права, являются материальные условия жизни общества , обусловленные равноправным существованием различных форм собственности , свободой предпринимательства (экономические факторы). Под политическими факторами понимают влияние на формирование права политической обстановки в стране, характера взаимоотношений различных слоев общества и групп населения, уровня активности политических партий , движений и общественных объединений . Принципиальное значение при создании новых юридических норм имеет степень заботы общества и государства о личности , ее интересах и потребностях, об охране и обеспечении ее прав и свобод (социальные факторы). Велика роль национальных факторов, под которыми понимаются взаимоотношения, формы сотрудничества между нациями и народностями. Международное положение государства, уровень взаимоотношений с другими государствами и международными организациями также оказывает существенное влияние на правотворчество (внешнеполитические факторы). Идеологическая база права, правосознание граждан и общества в целом, степень его внедрения в общественное сознание, правовые идеи, направленные на дальнейшее развитие законодательства (идеологические факторы) также имеют существенное воздействие на формирование права. Под организационно-волевыми факторами понимают юридическое оформление государственной воли через деятельность органов, правомочных издавать нормативные акты.
Виды правотворчества
Критериями выделения видов правотворчества служат: 1) субъекты правотворчества, т.е. орган или лицо, которые вправе принять тот или иной акт. Их правомочность обусловлена нормативными актами ; 2) процедуры принятия правотворческих актов (законодательный процесс , индивидуальное или коллективное решение); 3) формы нормативных правовых актов (законы , подзаконные акты).
По названным основаниям выделяют следующие виды правотворчества:
- законотворчество;
- правотворчество органов исполнительной власти ;
- правотворчество органов местного самоуправления ;
- непосредственное правотворчество граждан ;
- договорное правотворчество;
- локальное правотворчество.
Рассмотрим особенности названных видов правотворчества.
Законотворчество - это процесс создания законов. Существует несколько видов законотворчества, которые выделяются в зависимости от видов законов, которые принимаются в результате этой деятельности:
- принятие закона Российской Федерации;
- принятие федерального конституционного закона;
- принятие федерального закона;
- принятие закона субъекта Российской Федерации .
Особенность законотворчества состоит в процедуре, которая разделяется на ряд стадий.
Подзаконное правотворчество осуществляется , Правительством Российской Федерации , органами исполнительной власти . На уровне субъектов Российской Федерации также осуществляется правотворчество данного вида. Подзаконное правотворчество не имеет стадий, однако может иметь процедуры согласований. Каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласований, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания.
Проекты нормативных актов готовятся как с целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового регулирования, так и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам.
На данном этапе осуществляется сбор информации о действующем законодательстве по теме проекта, анализируется его состояние, практика применения. Разработка проектов без увязки с действующими актами усугубляет и без того уже довольно разбалансированную и внутренне противоречивую систему законодательства . Вот почему по каждому проекту перед началом его разработки целесообразно подготовить справку о действующем нормативном материале по соответствующему вопросу. Велика польза сбора сведений о зарубежном законодательстве по теме проекта.
Каждый закон должен иметь название, что позволяет сразу определить его предмет, круг регулируемых им общественных отношений. Название закона должно быть сформулировано кратко, но при этом отражать его основное содержание.
Название закона, регулирующего определенный круг общественных отношений, отличается от названия закона, изменяющего ранее принятые нормативные акты. В первом случае кратко указывается его основное содержание; во втором - приходится перечислять или воспроизводить полностью названия актов, которые новым законом изменяются.
Преамбула представляет собой вводную часть закона, в которой излагаются мотивы его принятия, задачи и цели. В преамбуле раскрываются причины принятия и направленность закона, политическое, экономическое или социально- культурное его значение. Наличие преамбулы не является необходимым.
Основной частью закона является его нормативно-правовое содержание, содержащее предписания, дозволения и запрещения. Нормативно-правовое содержание закона излагается в логической последовательности с разбивкой на статьи, которые в свою очередь делятся на пункты с цифровым обозначением либо на части, каждая из которых начинается с красной строки.
Статьи закона, параграфы, главы и разделы закона должны быть снабжены специальными подзаголовками, лаконично выражающими их суть, что позволяет быстро сориентироваться с предметом закона и легко найти в нем необходимую статью.
В большинстве случаев нормативно-правовая часть закона постатейно в соответствии со схемой «если-то», вслед за которой указываются те невыгодные последствия (санкции), которые наступают при неисполнении или нарушении статьи. Следует, однако, заметить, что невыгодные последствия (санкции) отнюдь не всегда содержатся в данной статье, они могут быть указаны в другой статье закона или даже в ином нормативном правовом акте.
Федеральные конституционные, федеральные законы, а также Законы РФ подписываются Президентом Российской Федерации , после чего они официально публикуются.
Опубликование закона и вступление его в силу происходит в соответствии с Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания ».
Особый раздел законодательной техники - это язык закона. Право воздействует на волю и сознание людей при помощи языковых средств. Именно язык служит средством передачи информации о содержании правовых предписаний. Языковое воплощение нормативного правового акта придает воле законодателя цельность, законченность формы, обеспечивает удобства для изучения и применения. Нормативный правовой акт - это письменное литературное произведение, и к нему предъявляются такие же требования, как и к любому другому произведению книжнописьменной речи. Нормативный акт представляет собой один из подвидов официально-делового произведения наряду с другими актами-документами, имеющими юридическое значение.
При изложении законодательной мысли в форме нормативного акта используются языковые средства, выработанные специально для данной сферы правотворчества , т.е. употребляемые преимущественно или даже исключительно в данной области. Это дает основание выделить язык законодательства как самостоятельный стиль литературного языка, который обусловлен особыми социальными задачами, стоящими перед правом, специфическим способом отображения предмета и характеризуется специальными композиционными и стилистическими средствами, особым словарным составом языка для выражения мысли законодателя.
Выделим наиболее яркие особенности языка закона:
- официальный характер, документальность внешнего языкового выражения мысли законодателя;
- ясность и простота языка законодательства;
- максимальная точность выражения языка.
Можно выделить следующие требования к терминологии закона: использование терминов с четким и строго очерченным смыслом; употребление слов и выражений обычно в более узком или специальном значении по сравнению с тем, какое они имеют в общелитературном языке; использование слов и выражений в прямом и первичном их значении; отказ от двусмысленных и многозначных терминов; единство применяемой терминологии по всему законодательству или по крупным его разделам, которые выражается в первую очередь в том, что один и тот же термин в различных нормативных актах и разные правовые понятия не следует обозначать одним и тем же термином.
Законодательная техника содержит требования к стилю изложения: логическая последовательность и стройность изложения мысли законодателя, ее смысловая завершенность; единообразие способов изложения однотипных формулировок, хотя содержательно, с точки зрения информативности, они могут быть различными.
Соблюдение указанных условий повысит качество принимаемых актов с точки зрения совершенства их формы, послужит устойчивости нормативных актов.
3. Правотворческая деятельность Президента рф.
Президент для реализации своих функций и полномочий осуществляет правотворческую деятельность. Он издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Акты Президента Российской Федерации не должны противоречить ее Конституции и федеральным законам (ст. 90). Это означает, что названные акты являются подзаконными.
Издание указов и распоряжений – основная форма, посредством которой реализуются конституционные полномочия Президента. Эти акты могут быть как нормативными, так и ненормативными. Только нормативные акты Президента могут быть оспорены в Конституционном Суде.
Акты Президента подлежат обязательному опубликованию (кроме актов или отдельных положений, составляющих государственную тайну или сведения конфиденциального характера). Официальным является опубликование в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации».
К актам главы российского государства относятся указы и распоряжения. Они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и подготавливаются в пределах президентских полномочий, предусмотренных конституционными (ст. 83-90) и законодательными нормами. Президент эти акты издает самостоятельно.
Важная роль отводится указам, во многом благодаря им глава государства реализует полномочия и элементы своего правового статуса.
Указы подразделяются на: нормативные и индивидуальные. Последние издаются по таким вопросам, как гражданство, предоставление политического убежища, кадровые назначения, награждение государственными наградами и др.
В современный период сфера правового регулирования, охватываемая указами, весьма широка. Нормативные указы издаются обычно в случае пробелов в праве. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 года указано, что практика издания указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, конституционна, если, во- первых, они не расходятся с Конституцией РФ и федеральными законами и, во-вторых, их действие ограничивается периодом до принятия соответствующих законов. В будущем, по всей видимости, при условии существенного наращивания законодательства (и в особенности собственно федеральных законов) роль «указного нормотворчества» сократится.
Отдельные, очень малочисленные указы (например, о введении военного, чрезвычайного положения) подлежат утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ.
Распоряжения - это вторые по значимости (после указа) правовые акты главы государства. Они обычно являются ненормативными и содержат конкретные поручения, задания, предписания частного характера. Акты Президента публикуются в официальных изданиях.
Конституционность актов главы государства может быть проверена Конституционным Судом РФ.
Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию представляют собой официальный документ большой политической значимости, но не содержат норм права и поэтому не носят нормативного характера.
Тема «Федеральное Собрание Российской Федерации»
Федеральное Собрание – парламент РФ.
Структура Федерального Собрания. Порядок формирования его палат.
Акты Федерального Собрания и его палат. Законодательный процесс.
Диссертация
Скуратов, Дмитрий Юрьевич
Ученая cтепень:
Кандидат юридических наук
Место защиты диссертации:
Код cпециальности ВАК:
Специальность:
Конституционное право; муниципальное право
Количество cтраниц:
Глава I. Понятие правотворческого процесса. Общая характеристика полномочий Президента Российской 12 Федерации в правотворческом процессе.
§1 Понятие правотворческого процесса в науке конституционного права.
§2 Классификация форм участия Президента Российской 27 Федерации в правотворческом Процессе.л.
Глава II. Издание нормативно-правовых актов Президентом 43 Российской Федерации - непосредственная форма участия Главы государства в правотворческом процессе .
§ 1 Виды правовых актов Президента Российской Федерации и их соотношение друг с другом.
§2 Юридическая сила актов Президента Российской Федерации .
§3 Проблема определения предмета регулирования нормативных правовых актов Президента Российской Федерации.
§4 Судебный контроль за законностью правовых актов Президента 102 Российской Федерации.
Глава III. Взаимодействие Президента Российской Федерации с 121 другими субъектами правотворчества - опосредованная форма участия Главы государства в правотворческом процессе.
§ 1 Формы участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе Российской Федерации.
§2 Влияние Президента Российской Федерации на правотворчество
Правительства Российской Федерации.
§3 Влияние Президента Российской Федерации на правотворчество 174 субъектов Российской Федерации.
Введение диссертации (часть автореферата) На тему "Проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе"
Актуальность темы исследования. Центральным звеном государственного механизма России является Президент Российской Федерации. Президент не только наделен, согласно Конституции , обширными собственными полномочиями, но и, в силу своего статуса и фактического положения в политической системе нашего государства, оказывает существенное влияние практически на все явления и процессы, происходящие в стране.
Одной из важнейших функций любого государства является правотворчество , т.е. возведение воли государства в закон, процесс придания этой воли характера общеобязательных правил поведения.
Значение Президента в правотворческом процессе, можно сказать без преувеличения, огромно. Глава государства не только осуществляет собственное правовое регулирование по чрезвычайно широкому кругу вопросов, но - прямо или косвенно - определяет правотворческую политику государства в целом.
Ныне действующая Конституция Российской Федерации предполагает такую модель организации государственной власти, при которой деятельность всех ее ветвей - законодательной , исполнительной и, в меньшей степени, судебной - замыкается на Президенте. Фактически это означает, что ни одно сколько-нибудь важное правотворческое решение не может быть реализовано без участия главы государства.
Конечно, такое положение дел обуславливается спецификой исторического контекста подготовки и принятия Конституции в 1993 г. Основной закон, разработанный в обстановке жесточайшей конфронтации ветвей власти, не мог не отразить в себе исторические реалии, сопутствующие его принятию.
Этим объясняется и гипертрофированная роль Президента Российской Федерации в системе государственной власти, и его неопределенное положение в системе разделения властей, и «размытость » его полномочий . Все эти факторы вызвали немалое число вопросов относительно правотворческой компетенции Главы государства.
Однако в настоящее время, когда отношения в обществе и во власти более или менее стабилизировались, когда необходимость в каких-либо чрезвычайных и экстраординарных мерах отпала, актуальным становится вопрос о конституционно-правовой реформе.
В ходе будущей реформы немаловажным будет уточнение конституционного статуса главы государства, четкое определение его компетенции и полномочий, включая и правотворческие .
Помимо сказанного, годы, прошедшие после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, породили обширную практику применения Основного закона органами всех ветвей государственной власти и толкования его Конституционным Судом. Сложилась и устоялась своеобразная система правотворческих обычаев, прямо в Конституции не выраженных; значительное число идей и правил в области правотворчества , включая и правотворчество Президента, выработано в процессе деятельности Конституционного Суда по толкованию конституционных норм. Безусловно, данная практика также должна быть учтена в ходе конституционной реформы.
Все это свидетельствует о том, что правотворческие функции Президента в настоящее время нуждаются в тщательном изучении. Необходимо выявить, какие из этих функций играют положительную, а какие отрицательную роль в процессе формирования права, и сформулировать предложения по дальнейшему совершенствованию механизмов участия главы государства в правотворчестве .
Скорее всего, и после конституционно-правовой реформы в нашем государстве не произойдет радикальной смены формы правления, и Российская Федерация, видимо, останется по-прежнему президентской республикой. Но, независимо от этого, статус Президента, его компетенция и полномочия требуют уточнения и коррекции. Это необходимо для восстановления баланса сил всех ветвей государственной власти в правотворческом процессе.
Внесение таких корректив позволит стабилизировать правовую систему государства, повысить качество принимаемых (издаваемых) правовых актов, разрешить многие правотворческие коллизии , восполнить пробелы в действующем конституционном праве.
Из изложенного следует, что исследование правотворческих функций Президента является весьма актуальной задачей науки конституционного права на данном этапе.
Степень научной разработанности проблемы. Тема правотворчества Президента Российской Федерации, его роли и места в правотворческом процессе является актуальной и для науки российского конституционного права.
Большое значение для осмысления и познания правотворческих функций Президента имеют труды ведущих конституционалистов , посвященные актуальным проблемам состояния, совершенствования и развития Конституции Российской Федерации, науки и отрасли конституционного права (С.А. Авакьян , Ю.А. Дмитриев, В.О. Лучин, O.E. Кутафин , Б.С. Эбзеев и др.).
Особый интерес многих отечественных конституционалистов и специалистов в области теории права и государства вызывают вопросы собственного нормотворчества Президента России издания им нормативных актов, соотношения этих актов с другими правовыми актами, прежде всего - федеральными законами, разграничения нормотворческой компетенции между Главой государства и федеральными органами исполнительной власти и т.д. (В.П. Казимирчук , В.О. Лучин, A.B. Мазуров, JI.A. Окуньков , A.C. Пиголкин, C.B. Поленина, В.И. Радченко , В.А. Рощин, Ю.А. Тихомиров и т.д.).
Вместе с тем, российскими учеными-правоведами специально исследуются и вопросы участия Президента в законодательном процессе (A.A. Кочетков, П.В. Крашенинников и др.), проблемы конституционно-правовой ответственности Главы государства применительно к его нормотворчеству (Н.М. Колосова, В.А. Виноградов, Д.Т. Шон и др.).
При этом многие актуальные вопросы участия Президента в правотворчестве не получили еще должного теоретического осмысления (вопросы классификации форм участия Президента в правотворческом процессе, проблемы обжалования актов Главы государства гражданами и некоторые иные).
В исследуемой теме немало дискуссионных моментов, которые не только вызывают живой интерес специалистов, но и имеют большое прикладное значение для будущей конституционно-правовой реформы («восполняющее » правотворчество Президента, проблемы точного определения его правотворческой компетенции, проблемы дуализма актов Президента и Правительства, различные аспекты реализации права президентского «вето » и пр.).
Цели исследования. Настоящее диссертационное исследование посвящено ряду существенных проблем науки российского конституционного права, связанных с выяснением роли Президента Российской Федерации в правотворческом процессе, исходя из конституционного статуса Главы государства и объема его полномочий.
С одной стороны, в качестве важной цели работы видится выявление и уточнение места Президента Российской Федерации в правотворческом процессе в целом, классификация и анализ форм его участия в этом процессе.
С другой стороны, в исследовании предпринята попытка произвести подробный анализ места правовых актов Президента в системе российских источников права, проанализировать проблему их юридической силы по сравнению с другими нормативными правовыми актами, прежде всего - федеральными законами.
В-третьих, исследование имеет целью определить также степень влияния Президента на других субъектов правотворчества.
Научная новизна исследования. Настоящая работа - одно из первых комплексных исследований, в котором рассматривается большинство форм и особенностей участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе - как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Диссертантом в процессе написания работы сформулировано несколько положений, отличающихся, как представляется, характеристиками научной новизны, которые и выносятся им на защиту.
1. Выделяются две основные формы участия Президента Российской Федерации в правотворчестве - непосредственная и опосредованная. Непосредственная форма участия - это издание им собственных нормативных актов, которые могут иметь форму указов и распоряжений. При этом предпочтительной формой для нормативных актов Президента должен считаться его указ . Распоряжение же, как правило, носит характер правоприменительного акта.
Опосредованная форма - это участие Президента в правотворчестве совместно с другими субъектами правотворческого процесса. Чаще всего опосредованная форма участия проявляется в законодательном процессе. Такое участие является основной опосредованной формой, поскольку Президент не может, а обязан принимать участие в законотворчестве. Помимо основной, можно выделить и дополнительные опосредованные формы - контрольную (отмена актов Правительства, приостановление действия актов органов исполнительной власти и высших должностных лиц субъектов Федерации, направление запросов в Конституционный Суд с целью признания того или иного акта неконституционным ) и участие в подписании международных договоров Российской Федерации и договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Федерацией и субъектами Федерации.
2. Автором предложена новая классификация нормативных указов Президента по пяти основаниям: 1) по критерию нормативности; 2) по отраслевой принадлежности; 3) по характеру издания (по генетическим признакам); 4) по характеру волеизъявления ; 5) по сфере действия.
3. Обосновывается тезис, согласно которому изменения в ст. 65 Конституции (в части изменения наименований субъектов Федерации) оптимально вносить не указами Президента, а актами Совета Федерации.
4. Предлагается механизм закрепления в Конституции права Президента издавать указы , восполняющие пробелы в законодательном регулировании. По мнению диссертанта, такие указы допустимо издавать только при наличии соответствующего поручения законодательного органа (Государственной Думы) с последующим утверждением их этой палатой . Другой случай, когда Президенту может быть предоставлено такое полномочие - это ситуация, когда положения того или иного законодательного акта признаны неконституционными решением Конституционного Суда, но есть острая потребность скорейшего восполнения возникшего пробела .
5. Обосновывается необходимость точного определения правотворческой компетенции Президента Российской Федерации - либо путем принятия специального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации», для чего в Конституции необходимо предусмотреть саму возможность появления такого Федерального Конституционного Закона, либо путем перечисления таких полномочий в самом тексте Конституции.
6. Выдвигается тезис о тройственном статусе Президента как участника законодательного процесса - 1) как субъекта права законодательного инициативы, 2) как постоянного участника, реализующего через своих представителей в палатах Федерального Собрания полномочия по обсуждению и доработке всех федеральных законов, 3) как обязательного участника, осуществляющего конституционные полномочия по подписанию, обнародованию или же отклонению законов.
7. Обосновывается необходимость конституционного закрепления оснований для наложения Президентом «вето» на федеральные законы.
Практическая значимость работы. Автором предлагаются также конкретные практические меры (в частности, связанные с внесением изменений и дополнений в действующее законодательство, включая Конституцию ), направленные на устранение имеющихся противоречий в определении статуса Президента применительно к правотворческому процессу.
Кроме того, положения диссертации могут быть использованы в процессе подготовки студентов по курсу конституционного права
Российской Федерации, а также при чтении соответствующих спецкурсов («Президент Российской Федерации », «Акты Президента Российской Федерации », «Правовые акты » и т.д.).
Объект, предмет и метод исследования. Объектом исследования является российская правовая система.
Предмет исследования составляют правоотношения , возникающие в связи с осуществлением Президентом Российской Федерации его правотворческих функций, а также функций, связанных с его участием в реализации правотворческих функций иными субъектами правотворческого процесса.
Метод исследования - комплексный. При написании работы применялись как общенаучные методы познания (анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнение), так и методы юридической науки (формально-догматический, компаративистский, историкоправовой).
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу настоящего исследования составили правовые акты Российской Федерации - Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления и определения Конституционного Суда, указы и распоряжения Президента, акты федерального Правительства, нормативные акты субъектов Федерации, а также отдельные акты СССР и РСФСР. Всего в процессе написания работы автором было привлечено более ста правовых актов, подавляющее большинство которых -нормативные.
Методологическая база исследования. Методологическую базу настоящего исследования составили, во-первых, труды отечественных ученых в области конституционного права, во-вторых, труды теоретиков права и государства (С.С. Алексеев , А.Б. Венгеров, A.A. Кененов, A.B. Малько , М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, B.C. Нерсесянц и др.).
При подготовке диссертации были проанализированы авторефераты диссертационных работ по смежным темам, защищенных в последние годы (А.Ф.-оглы Алиев, С.А. Карапретян, О.Н. Кичалюк и пр.).
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были предметом обсуждения на кафедре конституционного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. Отдельные положения диссертации отражены в ряде опубликованных работ автора.
Структура диссертации. Текст диссертационного исследования состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографии. Общий объем исследования составляет 219 машинописных листов, выполненных компьютерным набором по стандартам, установленным ВАК РФ.
Заключение диссертации по теме "Конституционное право; муниципальное право", Скуратов, Дмитрий Юрьевич
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итоги проведенному исследованию, остановимся на следующих выводах.
Президент Российской Федерации был и остается чрезвычайно важным участником правотворческого процесса в России. Во-первых, его непосредственное правотворчество - «указотворчество » - осуществляется практически по неограниченному количеству предметов регулирования. Во-вторых, его влияние на законодательный процесс настолько велико, что практически ни один закон не может быть принят без согласия Главы государства. В-третьих, именно Президент de facto руководит нормотворческой деятельностью федерального Правительства. В-четвертых, позиция Президента по тому или иному вопросу во многом определяет правотворчество субъектов Российской Федерации.
В сложившейся ситуации можно увидеть как свои «плюсы », так и свои «минусы ».
В качестве «плюсов » отметим, прежде всего то, что зачастую нормативное регулирование какого-либо насущного вопроса именно Президентом осуществляется более оперативно, нежели законодательным путем. Кроме того, органы исполнительной власти «на местах », согласно сложившейся традиции, четче, быстрее и, если можно так сказать, охотнее выполняют указания, поступившие от имени Главы государства, нежели по линии законодательной власти. Сама по себе эта ситуация вряд ли нормальна, но это значительный психологический фактор, который тоже не учитывать нельзя.
Другим «плюсом » можно считать то, что в условиях, когда ситуации полного соответствия актов субъектов Федерации федеральному законодательству еще в наличии нет, у Президента имеется возможность своей властью достаточно быстро приостановить действие незаконного акта, изданного органом исполнительной власти того или иного субъекта. Практика же свидетельствует, что несогласованность федерального и «регионального » правотворчества чаще всего проявляется именно в издании органами исполнительной власти субъектов либо же их президентами (губернаторами, главами Администраций) актов, противоречащих федеральным.
Наконец, «плюсом » можно признать и то, что, активно участвуя в правотворчестве , Президент обеспечивает некоторое единство правотворческого процесса в стране в целом, определяет правотворческие приоритеты, способствуя унификации правотворческих решений по тому или иному вопросу в государстве.
Но, наряду с «плюсами », в существующей модели можно выделить и несколько существенных «минусов ».
Наиболее очевидным «минусом » является соотношение сил Президента и парламента в законотворческом процессе. Конечно, нельзя утверждать, что Федеральное Собрание участвует в нем лишь номинально, но превалирующая роль Президента здесь, на мой взгляд, очевидна. Это проявляется в том, что фактически любой закон, не получивший одобрения Президента, почти никогда не вступит в силу, несмотря на конституционные процедуры, позволяющие это осуществить. К сожалению, свою негативную роль в этом сыграла и позиция Конституционного Суда, предоставившего Главе государства право возвращать законы без рассмотрения, т.е. легитимировавшего, по сути дела, право «абсолютного вето », присущего абсолютным монархиям, но никак не демократическим республикам. Не может вызывать одобрения и тот факт, что нигде не закреплены четкие основания для использования Президентом права вето отлагательного .
Еще один «минус » - это не до конца решенная проблема с юридической силой «восполняющих » указов Президента, т.е. таких, которые издаются им в ситуации законодательного вакуума с формулировкой «впредь до принятия федерального закона ».
К отрицательным сторонам надо причислить и то, что Конституция не содержит ни завершенного перечня предметов регулирования, по которым Президент вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование, ни даже четкго указания относительно того, что он осуществляет правовое регулирование в рамках своих конституционных полномочий.
Наконец, острой является проблема разграничения правотворческой компетенции между Президентом и Правительством страны. Главой государства издается огромное число указом по предметам, всегда традиционно относимым к сфере регулирования власти исполнительной. Положения этих указов нередко воспроизводятся в соответствующих актах Правительства, возникает ситуация дуализма, параллелизма, видящаяся автору этого исследования недопустимой.
Очевидно, что в настоящее время, характеризующееся как время стабилизации отношений всех ветвей и уровней государственной власти, время «диктатуры закона », назрела необходимость говорить о широкомасштабной конституционной реформе. Конституция Российской Федерации 1993 г., несмотря на многие прогрессивные положения, содержащиеся в ней, является, с точки зрения ее генезиса, плодом ситуации чрезвычайной. Нормы ее, регулирующие взаимоотношения ветвей государственной власти в стране, во многом не отвечают современному положению дел и являются существенным фактором дестабилизации согласованного правотворческого процесса в государстве.
1). К какой же из трех ветвей государственной власти относится все-таки Президент Российской Федерации и относится ли к ним вообще? Либо требуется точно выразить, что Президент не входит ни в одну из ветвей, а, будучи Главой государства, осуществляет общее руководство страной в рамках своих конституционных полномочий путем координации работы трех ветвей власти. Либо, возможно, стоит вообще отказаться от «классической » теории разделения властей ХУН-ХУШ вв. и прямо указать, что в Российской Федерации государственную власть осуществляют не три, а четыре ветви - законодательная , президентская, исполнительная и судебная. Последнее позволило бы точнее определить функции, статус и полномочия каждой из этих ветвей.
2). Каково содержание понятия «гарант Конституции »? Известно, что прежний Президент России трактовал это понятие чрезвычайно широко, стараясь оправдать им свое вмешательство в деятельность практически любых институтов и органов государственной власти. Приводило это нередко к самым неблагоприятным последствиям. По-видимому, в Основном законе это понятие должно быть определено с точки зрения функций, свойственных этому статусу.
3). Какова самостоятельная правотворческая компетенция Президента? Необходимо, чтобы в Конституции (либо специальном ФКЗ «О Президенте Российской Федерации ») были четко определены пределы, в которых он вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование, был максимально точно очерчен круг вопросов, подлежащих его непосредственному регулированию. Прежде всего, это касается разграничения компетенции Президента и органов исполнительной власти.
4). Каков характер взаимоотношений Федерального Собрания и Президента в сфере правотворчества? Здесь наиболее глобальными видятся две проблемы. Во-первых, проблема четкого определения условий реализации Главой государства права «вето», о чем уже говорилось выше. Во-вторых, проблема «восполняющих » указов Главы государства. Касательно этой второй проблемы, заметим, что, на наш взгляд, такого рода указы либо должны издаваться Президентом только при условии делегирования ему на то полномочий парламентом в каждом конкретном случае, либо должны подлежать незамедлительному вынесению на рассмотрение парламентом сразу после их подписания. Все это необходимо регламентировать на уровне конституционного законодательства.
Решение отмеченных выше задач позволит существенно упорядочить правотворческий процесс в Российской Федерации, придать ему большую стабильность и внутреннюю непротиворечивость.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Скуратов, Дмитрий Юрьевич, 2002 год
1. Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном голосовании (референдуме) 12 декабря 1993 г.
2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации » // Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
3. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации » // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712. (С последующими изменениями и дополнениями).
4. Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 2. Ст. 3921.
5. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.
6. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (АПК РФ) от 05 мая 1995 г. № 70-ФЗ.
7. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. (С последующими изменениями и дополнениями).
8. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ч. 1); от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (ч. 2). (С последующими изменениями и дополнениями).
9. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР (ГПК РСФСР) от 11 июня 1964 г. (С последующими изменениями и дополнениями).
10. Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. (С последующими изменениями и дополнениями).
11. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (КоАП РСФСР) от 20 июня 1984 г. (С последующими изменениями и дополнениями).
12. Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ) от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3. (С последующими изменениями и дополнениями).
13. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР (УПК РСФСР) от 27 октября 1960 г. (С последующими изменениями и дополнениями).
14. Федеральный закон от 5 февраля 1997 г. N 64-ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 16. Ст. 1799.
15. Федеральный закон от 15 июня 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации » // Собрание законодательства РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.
16. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
17. Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.
18. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне » // Собрание законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2750. (С последующими изменениями и дополнениями).
19. Конституция (Основной закон) Российской Федерации от 12 апреля 1978 г. (С последующими изменениями и дополнениями).
20. Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. № 1098-1 «О Президенте РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 17. Ст. 512.
21. Закон Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. N 4174-I «О Совете Министров Правительстве Российской Федерации » // «Российская газета » от 04 января 1993 г.
22. Закон СССР от 23 декабря 1989 г. «О конституционном надзоре в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1989. N 29. Ст. 572.
23. Постановление V Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1831-Г«0 правовом обеспечении экономической реформы» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1456.
24. Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября1995 г. N 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. №49. Ст. 4868.
25. Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи
27. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 25. Ст. 2304.
28. Постановление Конституционного суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 6. Ст. 866.
29. Б. Акты Президента Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации.
30. Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. N 342 «Вопросы Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства РФ. # 1996. № 11. Ст. 1030.
31. Указ Президента РФ от 10 февраля 1996 г. N 173 «О включении нового наименования субъекта Российской Федерации встатью 65 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 676.
32. Указ Президента РФ от 31 декабря 1999 г. № 1763 «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» // Собрание законодательства РФ. 2000. №1.4. II. Ст. 111.
33. Указ Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 641 «О государственной поддержке создания сборочного производства современных автомобилей в Калининградской области» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 19. Ст. 2258.
34. Указ Президента РФ от 25 января 1995 года N 72 «О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 5. Ст. 399.
35. Указ Президента РФ от 28 августа 2000 г. N 1579 «О Государственном академическом Большом театре России » // Собрание законодательства РФ. 2000. № 36. Ст. 3628.
36. Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2296 «О доверительной собственности (трасте) » // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 1. Ст. 6.
37. Указ Президента РФ от 6 мая 1996 г. № 648 «О единовременной денежной выплате инвалидам и участникам Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, постоянно проживающим в Латвийской Республике, Литовской Республике и
38. Эстонской Республике» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 19. Ст. 2262.
39. Указ Президента РФ от 4 мая 1998 г. № 488 «О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 18. Ст. 2021.
40. Указ Президента РФ от 14 февраля 1998 г. N 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 289.
41. Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2288 «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» // Собрание актов Президента и правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5086.
42. Указ Президента РФ от 6 ноября 1996 г. № 1536 «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 46. Ст. 5241.
43. Указ Президента РФ от 18 ноября 1995 г. N 1157 «О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров » // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4501.
44. Указ Президента РФ от 8 мая 2001 г. № 528 «О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов » // Собрание законодательства РФ. 2001. № 20. Ст. 2000.
45. Указ Президента РФ от 14 июня 1994 г. № 1226 «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности » // Собрание законодательства РФ. 1994. № 8. Ст. 804.
46. Указ Президента РФ от 23 августа 2000 г. № 1563 «О неотложных мерах социальной поддержки специалистов ядерного оружейного комплекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 35. Ст. 3554.
47. Указ Президента РФ от 21 июля 1995 г. N 746 «О первоочередных мерах по совершенствованию налоговой системы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. Ст. 2806.
48. Указ Президента РФ от 21 ноября 1995 г. N 1163 «О первоочередных мерах по усилению системы валютного контроля в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4654.
49. Указ Президента РСФСР от 30 июля 1991 г. б/н «О полномочиях Мэра города Москвы» // Ведомости РСФСР. 1991. № 31. Ст. 1057.
50. Указ Президента РФ 13 мая 2000 г. N 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.
51. Указ Президента РФ от 10 февраля 1996 г. N 169 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 674.
52. Указ Президента РФ от 5 апреля 1994 г. № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 15. Ст. 1173.
53. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1371 «О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5012.
54. Указ Президента РФ от 7 июля 1992 г. № 747 «О порядке реализации решений Совета Безопасности Российской Федерации » //
55. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №28. Ст. 1680.
56. Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. N 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 39. Ст. 3597.
57. Указ Президента РФ от 7 октября 1993 г. № 1598 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3919.
58. Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5085.
59. Указ Президента РФ от 14 мая 1997 г. № 481 «Об отмене постановления Правительства Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 116 «О Бочине Л.А.»// Собрание законодательства РФ. 1997. №6. Ст. 754.
60. Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 г. N 706 «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации » // Собрание законодательства РФ. 2000. № 80. Ст. 1852.
61. Указ Президента РФ от 02 октября 1996 г. № 1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации » (с последующими изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства РФ. 1996. №41. Ст. 4689.
62. Указ Президента РФ от 01 сентября 2000 г. № 1602 «Об утверждении Положения о Государственном совете Российской Федерации » // Собрание законодательства РФ. 2000. № 36. Ст. 3633.
63. Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. N 604 «Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещениевакантной государственной должности федеральной государственной службы» // Собрание законодательства РФ. 1996. №18. Ст. 2115.
64. Указ Президента РФ от 20 января 2000 г. № 84 «Об утверждении Правил установления профессиональных праздников и памятных дней » // Собрание законодательства РФ. 2000. № 4. Ст. 371.
65. Распоряжение Президента РФ от 13 ноября 1999 г. № 436-рп «О Днях культуры субъектов Российской Федерации » // Собрание законодательства РФ. 1999. № 46. Ст. 5668.
66. Распоряжение Президента РФ от 5 февраля 1993 г.№ 85-рп «Об утверждении Порядка подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации» // Электронная база правовой информации «Гарант ».
67. Распоряжение Президента РФ от 5 июня 1994 г. № 358-рп // Электронная база правовой информации «Гарант ».
68. Распоряжение Президента Российской Федерации от 23 марта 2000 г. № 86-рп // Собрание законодательства РФ. 2000. № 13. Ст. 1364.
69. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 31 мая 2000 г. «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу»// «Российская газета » от 3 июня 2000 г.
70. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ б/д «О бюджетной политике на 2002 год» // «Российская газета » от 24 апреля 2001 г.
71. Послание Президента РФ Правительству РФ от 02 июня 1997 г. № Пр-847 «О бюджетной политике в 1998 году» // Электронная база правовой информации «Гарант ».
72. Послание Президента РФ Правительству РФ «О бюджетной политике на 2000 год» // «Российская газета » от 13 апреля 1999 г.
73. Письмо Президента РФ на имя Председателя Государственной Думы РФ от 23 января 1997 г. № Пр-102 // Электронная база правовой информации «Гарант ».
74. Справочник по подготовке и оформлению официальных документов. М., 1995. Утвержден распоряжением Руководителя Администрации Президента Российской Федерации от 17 декабря 1994 г. №2385.
75. В. Акты Правительства Российской Федерации.
76. Постановление Правительства РФ от 1 сентября 2000 г. N 649 «Вопросы Государственного академического Большого театра России » // Собрание законодательства РФ. 2000. № 37. Ст. 3719.
77. Постановление Правительства РФ от 29 января 1997 г. № 116 «О Бочине Л.А.» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 6. Ст. 754.
78. Постановление Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. N 206 «О мерах по усилению и развитию валютного контроля в Российской Федерации » // Собрание законодательства РФ. 1996. № 10. Ст. 950.
79. Постановление Правительства РФ от 20 ноября 1999 г. N 1273 «О некоторых мерах государственного регулирования военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» // Собрание законодательства РФ. 1999. №48. Ст. 5856.
80. Постановление Правительства РФ от 22 октября 1998 г. N 1234 «О Правительственной комиссии по военно-техническому сотрудничеству Российской Федерации с иностранными государствами» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 43. Ст. 5363.
81. Регламент Правительства Российской Федерации. Утвержден Постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604 «Вопросы организации деятельности Правительства Российской
82. Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 27. Ст. 3176.
83. Г. Акты органов судебной власти.
84. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» (с последующими изменениями) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 3.
85. Д. Акты органов государственной власти субъектов РФ.
86. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. Изд. 2-е. М., 2000.
87. Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса // Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. 1998. № 1.
88. Авакьян С.А. Федеральное Собрание парламент России. М., 1999.
89. Алексеев С.С. Общая теория права. Т. II. М., 1982.
90. Алёхин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. М., 1994.
91. Алиев А.Ф.-оглы. Институт президентства и его особенности в условиях России. Автореф. . дис. к. политич. н. М., 2000.
92. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.
93. Барциц И.Н. Федеративная ответственность. Конституционно-правовые аспекты. М., 1999.
94. Баталов Э. Парламент и президент в конституциях зарубежных стран // Российская Федерация. 1994. № 5.
95. Боброва H.A. Правотворчество Президента: «за» и «против » // Закон и право. 2000. № 7.
96. Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. 1998. № 5.
97. Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 1998.
98. Венгеров А.Б. Теория государства и права. Ч. II. Теория права. Т. I. М., 1996.
99. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. М., 1998.
100. Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990.
101. Гранат H.JI. Источники права // Юрист . 1998. № 8.
102. Гранкин И.В. Парламент России. М., 1999.
103. Гузнов А.Г., Кененов A.A., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск, 1995.
104. Гурова Т.В. Актуальные проблемы теории источников права. Автореф. дис. . к.ю.н. Саратов, 2000.
105. Дмитриев Ю.А. Президентские инициативы и конституционное регулирование: вопросы соотношения // Право и жизнь. 2000. № 29.
106. Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Референдум в системе народовластия . М., 1995.
107. Жученко A.A. Порядок изменения конституций и уставов субъектов федерации и Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 1999. № 1.
108. Закон: создание и толкование / Под ред. A.C. Пиголкина . М., 1998.
109. Законодательная техника / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.,2000.
110. Законодательный процесс. Научно-практическое пособие. / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000.
111. Законотворчество в Российской Федерации / Под ред. A.C. Пиголкина. М., 2000.
112. Законотворчеству больше порядка и согласованности // Российская юстиция . 1996. № 8.
113. Законность в Российской Федерации. М., 1998.
114. Зенькович H.A. Борис Ельцин: разные жизни. Кн. 2. М.,2001.
115. Златопольский Д.Л. Институт президента в Восточной Европе: порядок выборов и ответственность. // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1994. № 5.
116. Иванян Э. Президенты : уроки мировой истории // Российская Федерация. 1996. №№ 3-6.
117. Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. М., 1996.
118. Измайлова Ф.Ш., Дмитриев Ю.А. Место президента в системе государственного контроля в Российской Федерации // В сб.: Конституционная законность и прокурорский надзор: Сб. научн. тр. М., 1994.
119. Исаков В.Б. Российское законодательство в 1991-1998 гг. Объем, структура, тенденции развития.// Материал размещен на официальном сайте ГД ФС РФ в сети «Интернет » (www.duma.gov.ru).
120. Карапетян С.А. Источники конституционного права Российской Федерации. Автореф. . дис. к. ю.н. Р/н Д., 1998.
121. Кашанина Т.В., Пиголкин A.C. Об указах Президента РФ с социальных и правовых позиций // Журнал российского права. 2000. № 11.
122. Кичалюк О.Н. Акты Президента Российской Федерации (конституционно-правовой аспект). Автореф. дис. . к.ю.н. Саратов, 1999.
123. Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1966.
124. Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России. М., 1999.
125. Козлова Е. Президент России // Человек и закон. 1994. №5.
126. Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998.
127. Колесников Е.В. Указ Президента как источник конституционного права России. // В сб.: Конституционное развитие России: Межвуз. научн. сб. Вып. 2. Саратов, 1996.
128. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000.
129. Колосова Н.М. Конституционная ответственность -самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2.
130. Колюшин Е.И. Скрытые полномочия или присвоение власти? // Журнал российского права. 1998. № 7.
131. Конин Н.М., Соколова JI.M. Некоторые организационно-правовые проблемы становления и развития президентской власти в политической системе Российской Федерации // В сб.: Конституционное развитие России. Саратов, 1993.
132. Конституция. Закон. Подзаконный акт / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 1994.
133. Конституция и закон: стабильность и динамизм / Отв. ред. В.П. Казимирчук . М., 1998.
134. Конституционное право: Энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Авакьяна . М., 2000.
135. Котенков A.A. На чем основано право Президента России возвращать принятый федеральный закон без рассмотрения //
136. Журнал российского права. 1997. №11.
137. Котенков A.A. Согласительные процедуры законодательного процесса: правовые основы и пути их совершенствования // Уч. зап. Ин-та права Санкт-Петербургского государственного ун-та экономики и финансов. 2001. Вып. 7.
138. Кошелева В.В. Акты судебного толкования правовых норм. Вопросы теории и практики. Автореф. дис. . к.ю.н. Саратов, 1999.
139. Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. М., 2001.
140. Кудашкин В.В. Экспорт продукции военного назначения. Правовое регулирование. М., 2000.
141. Кулябин А.И. Президентство лучшая ли это форма исполнительной власти? - Государство и право. 1992. № 8.
142. Лукьянова Е.А. Конституция в судебном переплете // Законодательство. 2000. № 12.
143. Лукьянова Е.А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права. 2001. № 10.
144. Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1.
145. Лучин В.О. Указ источник права // Юридический мир. 1998. №1.
146. Лучин В.О., Мазуров A.B. Указы Президента РФ. Основные социальные и правовые характеристики. М., 2000.
147. Лучин В.О. Указы Президента РФ как объект судебного контроля // Материалы круглого стола «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению ». М., 1999.
148. Лучин В.О. «Указное право » в России. М., 1996.
149. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002.
150. Мазуров A.B. Указ Президента Российской Федерации как источник права. Автореф. дис. . к.ю.н. М., 1999.
152. Марченко М.Н. Политико-правовой статус института президента (исторический аспект) // Вестник Моск. ун-та. Серия 11 - Право. 1992. № 2.
153. Марченко М.Н. Сравнительное правоведение. Общая часть. М., 2001.
154. Миронов О.О., Горовцов Д.Е. Институт президентства в России и мире // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1996. №4-5(11-12).
155. Мушинский В. Президент: власть по праву мандата // Российская Федерация. 1993. № 2.
156. Научно-практический
Цель курсовой работы: рассмотреть вопросы правотворчества Президента Российской Федерации.
Для реализации цели необходимо решить следующие задачи:
- определить конституционный статус Президента РФ;
- определить границы компетенции Президента РФ в сфере правотворчества;
- выяснить полномочия Президента РФ в законотворческом процессе;
- рассмотреть правовые акты Президента РФ.
Работа написана и защищена в 2012 году на отлично.
Введение Содержание Список литературы Выдержка из работы
Правотворчество Президента РФ - сравнительно новое явление в правовой жизни России. Оно выражается в издании актов Президента РФ и в сотрудничестве с Федеральным Собранием Российской Федерации.
Осуществление единой государственной власти невозможно без тесного сотрудничества, взаимодействия главы государства с парламентом. В демократическом государстве законодательная и исполнительная ветви власти имеют рычаги взаимного влияния, которые получили название «сдержки и противовесы». Существование такой системы позволяет предупредить бесконтрольность власти, злоупотребление ею. В рамках этой системы во многом и строятся отношения между Президентом и Федеральным Собранием РФ.
Президент наделён обширными конституционными функциями, его полномочия весьма многочисленны и закреплены, ввиду отсутстви
я специального закона о президенте, в основном в статьях 83 - 90 Конституции РФ, а также в ряде статей, относящихся к деятельности других государственных органов.
В Конституции нет нормы, предусматривающей возможность закрепления полномочий главы государства в текущих законах, иных нормативных правовых актах. Вместе с тем, практика идёт по этому пути. Например, право Президента РФ утверждать положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных главе государства, было закреплено его Указом от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации». Вероятно, по мере укрепления законодательной основы государственного механизма России необходимо отказаться от принципа «саморегулирования» Президентом своих полномочий. Но акты Президента РФ все больше принимаются по наиболее актуальным и не урегулированным вопросам.
Конституционными нормами впервые были установлены важнейшие принципы и правила взаимоотношений Президента Российской Федерации и палат Федерального Собрания, включая основы правового механизма и процедуры их взаимодействия между собой в законотворческом процессе.
Законодательную власть могут осуществлять только представительные органы. Никакие иные государственные структуры не могут творить законы. Принятие нормативных актов другими органами не превращает их в законодателя. Но практика взаимоотношений Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческой сфере, основанная на принципе разделения властей, показала за прошедшее с декабря 1993 года время их достаточно высокую эффективность.
Актуальность темы «Правотворчество Президента РФ: вопросы теории и практики правового регулирования» заключается в том, что правотворчество Президента РФ является основательно новым явлением в правовом пространстве России. В конце XX в. процесс демократизации привел к принятию поста Президента СССР в 1990 г. Первый же Президент России был избран после распада СССР, путем Всенародных выборов 12 июня 1991 г. Благодаря Конституции РФ принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Президент наделен обширными конституционными функциями, его полномочия многочисленны и закреплены в основном в статьях 80-93, а также в ряде статей, относящихся к деятельности других конституционных органов. Конституционными нормами впервые были установлены важнейшие принципы и правила взаимоотношений Президента России Федерации и палат Федерального собрания, включая основы правового механизма и процедуры их взаимодействия между собой в законотворческом процессе..
Введение
1 Конституционный статус Президента РФ
2 Правовое регулирование правотворчества Президента РФ
2.1 Компетенция Президента РФ в сфере правотворчества
3 Акты Президента РФ
Заключение
Список использованных источников и литературы
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативные и иные акты
1. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ. - М.: Юридическая литература, 2010. - 32 с.
2. Указ Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 549 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» (с изм. и доп. от 15 мая, 6 октября, 24 декабря 1997 г., 4 марта 1998 г., 7 ноября 2005 г., 15 июля 2008 г.) // - справ.-правовая система «КонсультантПлюс». ВерсияПроф. - [М.:2012]. - Электрон. текст. дан. - Послед. Обновление 10.0
5.2012.
Материалы практики
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. «О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // - справ.-правовая система «КонсультантПлюс». ВерсияПроф. - [М., 2012]. - Электрон. текст. дан. - Послед обновление 24.02.2012.
Научная литература
4. Абдулаев, М.И. Теория государства и права / М.И.Абдулаев // Изд. 2-е, доп. - М.: 2004. - 410 с.
5. Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации / М.В.Баглай // Учебник. - М.: Юрист, 2007. - 784 с.
6. Безуглов, А.А. Конституционное право России / А.А. Безуглов, С.А. Солдатов // Учебник для юридических вузов. - М. : Профобразование, 2008. - Т. 1. - 2007. - 797 с.; Т. 2. - 2007. - 831 с.; Т. 3. - 2007. - 751 с.
7. Бельский, И.С. Конституционное право России / И.С. Бельский // Учебное пособие. - М.: Зерцало, 2005. - 340 с.
8. Бочарова, Е.П Правотворчество субъектов Российской Федерации / Е.П. Бочарова // Право и политика. - М.: Спарк, 2009. - №1. - 234 с.
9. Венгеров, А.Б. Теория государства и права / А.Б. Венгеров // Учебник. - М., «Экcмо», 3-e изд. М.: 2009. - 525 с.
10. Виев, Г.А. Президент Российской Федерации / Г.А. Виев // Учебник. - М.: Право, 2008. - 280 с.
11. Голубок, С.А. Конституционное право России / С.А. Голубок // Учебное пособие. - М.: НОРМА, 2008. -354 с.
12. Иксанов, И.С. Аппарат главы государства / И.С. Иксанов // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 3. С. 24.
13. Карпович, В.Д. Конституционное право России / В.Д. Карпович // Учебное пособие. - М.: 2005. - 190 с.
14. Клименко, А.В., Румынина, В.В. Теория государства и права / А.В. Клименко, В.В. Румынина // Учебное пособие. - М.: НОРМА, 2009. - 255 с.
15. Козлова, Е.И., Кутафин, О.Е. Конституционное право России / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин // Учебник. - М.: Юристъ, 2006. - 420 с.
16. Мишарин, А.Г. Полномочия и компетенция Президента России / А.Г. Мишарин // Учебник. - М.: Юристъ, 2005. - 280 с.
17. Некрасов, С.И. Конституционное право Российской Федерации / С.И. Некрасов // Учебник. - М.: Юристъ, 2009. - 725 с.
18. Никулин, В.В. Конституционное право Российской Федерации / В.В. Никулин // Учебник. - Тамбов: 2008. - 425 с.
19. Окуньков, Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) / Л.А. Окуньков // Журнал российского права. 2001. № 2.
20. Спиридонов, Л.И. Теория государства и права / Л.И. Спиридонов // Учебник. - М.: 2008. - 401 с.
21. Студеникина, М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / М.С. Студеникина // Журнал российского права. - 2009. - №1. -250 с.
22. Таранов, А.А. Полномочия Президента РФ в сфере управления вооруженными силами РФ в мирное и военное время / А.А. Таранов // Черные дыры. - 2007 - № 2. С. 55.
23. Тарков, В.М. Полномочия Президента Российской Федерации / В.М. Тарков // Учебник. - М.: ВИА, 2009. - 170 с.
24. Толстик, В.А. Теория права и государства / В.А. Толстик // Учебник. - М.: Юристъ, 2007. -398 с.
25. Черданцев, А.Ф. Теория государства и права / А.Ф. Черданцев // Учебник для вузов. - М.: Юрайт-М, 2008. - 698 с.
26. Шувалов, Е.В. Конституционное право Российской Федерации / Е.В. Шувалов // Учебник. - М.: МЭСИ, 2009. - 515 с.
27. Юртаева, Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика Российского правотворчества / Е.А. Ютаева // Журнал российского права. М.: - 2009. - № 5. - 326 с.
28. Юртаева, Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика Российского правотворчества / Е.А. Юртаева // Журнал Российского права. М.: - 2006 г. № 5. - с. 12-22.
29. Яковлев, В.П. К вопросу о полномочиях Президента Российской Федерации / В.П. Яковлев // Российское Право. - М.: 2007. - № 5. - С. 34-39.
30. Якушев, А.В. Теория государства и права / А.В. Якушев // Учебник. - М.: 2008. - 655 с.
31. Ярин, Г.О. Российское право / Г.О. Ярин // Учебник. - М.: АРТ-ПРОФ, 2008. - 450 с
Отклонить закон, принятый Федеральным Собранием.
К сфере исключительной компетенции Президента Российской Федерации относится право роспуска Государственной Думы (ст. 84, 109, 111 и 117 Конституции), предполагающее непосредственное воздействие главы государства на законодательный процесс13.
Право Президента России на роспуск Государственной Думы дает
возможность активно преодолевать тупиковые ситуации во взаимоотношениях парламента и Правительства, а Государственная Дума приобретает полномочие корректировать состав Правительства, доводить свое мнение до Президента, обязанного рассмотреть позицию законодательной власти и принять одно из предусмотренных Конституцией решений.
Президенту принадлежит также право назначать выборы Государственной Думы, в то
время как выборы Президента назначаются Советом Федерации. В то же время Совет Федерации формируется на основе Конституции РФ и федерального закона без участия Государственной Думы и Президента. После выборов Государственная Дума собирается на тридцатый день самостоятельно, но Президент может созвать заседание Думы раньше этого срока14.
Законодательная «ветвь власти», в свою очередь, имеет свои «формы
влияния» на Президента, но это уже тема для другого исследования.
Исключительное право Президента - издавать указы и распоряжения, юридическая природа которых Конституцией РФ не формализована и потому нуждается в тщательном изучении. Им будет посвящена отдельная глава15.
Ежедневное сотрудничество Президента РФ с палатами Федерального Собрания обеспечивается с помощью его полномочных представителей в каждой палате - новый институт конституционного права, доселе неизвестный конституционной практике России.
Эти полномочные представители представляют на заседаниях Совета
Федерации и Государственной Думы внесенные Президентом РФ законопроекты, выступают с обоснованием отклонения Президентом принятых палатами законов.
При рассмотрении законопроектов в палатах Президентом назначаются официальные представители (как правило, из числа членов Правительства РФ), при внесении законопроектов о ратификации или денонсации международных договоров официальным представителем назначается Министр иностранных дел или один из его заместителей.
В действующем механизме взаимодействия Президента и Федерального Собрания важное место занимает обращение Президента к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Такое обращение является не только исключительным правом Президента, но и, исходя из смысла ст. 84 Конституции РФ, его обязанностью.
Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти РФ и субъектов федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам. Здесь его компетенция прямо вытекает из статуса главы государства как гаранта Конституции РФ (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Так, ч. 3 ст. 115, посвящённая Правительству РФ, устанавливает право Президента РФ отменять постановления и распоряжения Правительства РФ16.
По Конституции РФ Президенту РФ предоставлено право урегулирования возникающих споров между субъектами Российской Федерации или приведение в соответствие с Основным Законом или нормами международного права актов исполнительной власти субъектов Федерации. Конституция РФ выразила это право в следующей формуле: «Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае
недостижения согласованного решения он может передать дело на рассмотрение соответствующего суда» (ч. 1 ст. 85)17.
Отсюда следует вывод о том, что правотворчество имеет различные цели, формы, стадии, виды, субъекты и объекты. Весьма обширна компетенция Президента РФ, дающая ему возможность участвовать в правотворчестве.
Она складывается из функций и полномочий, которыми он наделяется как глава государства.
2.2 Полномочия Президента РФ в законотворческом процессе
Президент располагает совокупностью полномочий, позволяющих
воздействовать как на формирование Государственной думы и на прекращение её полномочий, так и на её законодательную деятельность.
Полномочия Президента РФ, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в главном не конкурируют с полномочиями представительного органа. Конституция РФ проводит четкое различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. А при условии ряда других полномочий - и участником правотворческого процесса в целом.
Порядок взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ (разработка законопроектов, использование права вето, подписания) регулируется Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденным указом Президента РФ18.
Одно из исключительных полномочий Президента России - право утверждать законы или отклонять их, право вето (ст. 107 Конституции)19. Это право присуще Президенту, как с парламентарной системой правления, так и президентской. Принятие закона Федеральным Собранием и утверждение его Президентом подчеркивает внутреннее единство государственной власти и является выражением тесного взаимодействия законодательной и исполнительной властей. Это право вето у Президента РФ - отлагательное.
Отлагательное вето Президента РФ Федеральное Собрание может преодолеть только квалифицированным большинством, то есть голосами не менее двух третей депутатов обеих палат, и только в этом случае Конституция РФ обязывает Президента РФ в течение семи дней подписать и обнародовать федеральный закон. Принадлежащее Президенту РФ право отлагательного вето не является абсолютным, ибо оно применимо только по отношению к федеральным законам и не применимо к федеральным конституционным законам (ст. 108 Конституции РФ)20.
Особая юридическая сила федеральных конституционных законов
заключается и в том, что они принимаются обеими палатами Федерального
Собрания: тремя четвертями от общего числа членов Совета Федерации и двумя третями - от общего числа депутатов Государственной Думы и не могут быть отклонены Президентом РФ и возвращены на новое рассмотрение в парламент.
Президент Российской Федерации независимо от того, имеются ли у него возражения по принятому парламентом федеральному конституционному закону или нет, обязан в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции подписать и обнародовать его21.
Подписание Президентом принятого Федеральным Собранием закона является одной из форм его участия в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса, позволяет ему быть активным участником законодательного процесса. В то же время опыт последних пяти лет показывает, что вопросы взаимоотношений Президента, Государственной Думы, Совета Федерации на всех стадиях законодательного процесса недостаточно урегулированы федеральным законодательством. На это обратил внимание и Президент Российской Федерации в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию. В 1998 году, отметил Президент РФ, он подписал 193 федеральных закона, отклонил 67 (как правило, в связи с имеющимися противоречиями Конституции или федеральным законам), а 9 законов вернул без рассмотрения в Государственную Думу из-за различных нарушений, допущенных при их принятии.
Президент обратил особое внимание на утверждение Государственной Думой и Советом Федерации федеральных законов, не обеспеченных финансовыми источниками, и правовой нигилизм государственных чиновников.
Вопрос о том, имеет ли право Президент РФ возвращать принятые палатами Федерального Собрания законы без их рассмотрения, разъясняет Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. «О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации»22. В этом документе дается определение понятия “принятый федеральный закон» и указывается четыре нарушения, при которых Президент может вернуть федеральный закон без его рассмотрения в Государственную Думу. Это может произойти в следующих случаях:
- непрерывности законодательного процесса;
- несоблюдении сроков направления принятого федерального закона Президенту;
- если нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона;
- если установленные Конституцией требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса23.
Так, полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе РФ обобщая практику рассмотрения и принятия федеральных законов Государственной Думой, называет семь нарушений установленных Конституцией РФ условий и процедур принятия федеральных законов, являющихся причиной для возвращения закона без рассмотрения:
- законопроект внесен ненадлежащим субъектом;
- отсутствует заключение Правительства в необходимых для этого случаях;
- закон не рассмотрен Советом Федерации, когда это является обязательным;
- нарушены сроки направления закона в Совет Федерации, рассмотрения в Совете Федерации и направления Президента на промульгацию;
- федеральный конституционный закон принят по вопросу, не
предусмотренному Конституцией Российской Федерации;
- процедура голосования в палате Федерального Собрания ставит под
сомнение результаты волеизъявления палаты (прежде всего по количеству
голосов, установленному Конституцией для принятия закона);
- текст присланного для подписания и обнародования закона не
соответствует тексту, за который голосовали депутаты.
Однако, как отмечает представитель Президента РФ в Государственной Думе, из этих семи пунктов наиболее показательными являются 6 и 7.
Часть 2 статьи 107 Конституции России установила, что Президент России в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует федеральный закон24.
Двухнедельный срок для подписания Президентом закона установлен Конституцией для ознакомления с его содержанием специалистов аппарата Президента.
К числу исключительных полномочий Президента РФ, прежде всего,
относится право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ)25.
Нормативное содержание этого права раскрывается в статье 84 Конституции РФ, где нормируется право главы государства вносить законопроекты в
Государственную Думу. Наличие такого права не лишает Президента РФ
возможности выступить с законодательным почином. Но в первом случае
инициатива Президента порождает обязанность Государственной Думы
рассмотреть внесенный им законопроект, причем Регламент Государственной Думы предусматривает, что внесенные Президентом законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первоочередном порядке.
По поручениям Президента РФ или Руководителя Администрации Президента РФ главные управления Президента РФ, иные подразделения Администрации Президента РФ и федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов федеральных законов, которые предполагаются к внесению в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы Президента РФ.
Предусмотрен особый порядок участия Президента РФ в процессе принятия закона о поправке к Конституции РФ (главы 3-8). Согласно статье 134 Основного закона, он может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ. В соответствии со статьей 136 Конституции РФ и статьей 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона26.
Таким образом, глава государства, участвуя в работе над законом о
поправке, в срок не позднее 14 дней с момента получения закона, подписывает
его и осуществляет официальное опубликование.
Однако обязательным условием для вступления в силу закона о поправке к Конституции РФ является его одобрение органами законодательной власти не менее, чем 2/3 субъектов Федерации27.
Принятая поправка к Конституции РФ вносится Президентом РФ в текст Основного закона в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке.
Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием, но обращение с этими посланиями не означает обязанности Федерального Собрания беспрекословно согласиться с высказанными идеями. Кстати, такие послания в присутствии Президента не обсуждаются.
Президент России обращается с посланиями к Федеральному Собранию
лично. Послание Президента не является обязательным для исполнения
Федеральным Собранием актом, а носит рекомендательный характер, содержит законодательные инициативы Президента, а также его видение перспектив развития конституционного строя России, взаимоотношений России со странами СНГ и другими государствами мира. Так, 24 февраля 1994 г. Президент обратился с Посланием к Федеральному Собранию по вопросам укрепления Российского государства, основных направлениях внутренней и внешней политики. Это было первое после принятия Конституции России Послание Президента Федеральному Собранию.
Темы ежегодных посланий Президента РФ зависят от политической ситуации в стране: в 1994 г. - «Об укреплении Российского государства»; в 1995 г. - «О действенности государственной власти в России»; в 1996 г. - «Россия, за которую мы в ответе»; в 1997г. - «Порядок во власти - порядок в стране»; в 1998г. - «Общими силами - к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)»; в 1999 г. - «Россия на рубеже эпох» и так далее28.
Таким образом, ежегодные послания Президента России Федеральному Собранию - это программа сотрудничества всех ветвей власти, годовая программа-минимум по укреплению конституционного строя России, ее внутренней и внешней политики, программа законодательных инициатив Президента по укреплению правового государства. Послание, не являясь обязательным для Федерального Собрания, тем не менее, учитывается парламентом при принятии пакета законодательных актов. Первыми, в частности, были приняты законы о статусе депутатов Федерального Собрания, о Конституционном Суде России и ряд других. Послание оказывает большое влияние на общественное мнение в стране, о чем свидетельствует Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в марте 1999 г29.
Кроме того, ежегодное Послание Президента России - особая
разновидность официального политико-правового документа и относится к актам президента.
3 АКТЫ ПРЕЗИДЕНТА РФ
Президент РФ издает два вида актов: указы и распоряжения. Различие между ними установить довольно сложно. Казалось бы, надо исходить из того, что указ - акт более широкого действия, имеющий нормативный характер, а распоряжение - документ более частного, конкретного назначения. Но это не так. Нередко нормативными являются и указы, и распоряжения. Причем иногда для регулирования сходных вопросов используются то указы, то распоряжения (например, создание подразделений Администрации Президента и утверждение положений о них). Правда, в последнее время наблюдается все-таки тенденция к использованию для нормативного регулирования общественных отношений формы указов. Кроме того, для определенных вопросов ненормативного характера устойчивой формой является не распоряжение, а указ (например, в отношении награждения, предоставления гражданства РФ, выхода из гражданства, помилования и др.). Поэтому граница между актами Президента порой условна30.
Но, пожалуй, в одной ситуации форма указа употребляется весьма часто. Связано это с регулированием наиболее важных общественных отношений, особенно если они не урегулированы законом; указ Президента в данном случае как бы заменяет законодательное регулирование.
Проблема соотношения указа и закона заслуживает того, чтобы на ней остановиться подробнее.
Введя пост Президента, Конституция РСФСР предусмотрела, что Президент издает свои акты на основе и во исполнение не только Конституции и законов РФ, но и решений Съезда и Верховного Совета. Однако при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. осталось лишь положение о том, что указы (но не распоряжения) не могут противоречить Конституции и законам РФ. То же записано и в действующей Конституции, но относится к обоим видам актов: указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90, ч. 3).
Здесь отражена иная концепция назначения актов Президента, а именно: в том случае если какой-то вопрос уже урегулирован законом, Президент обязан с ним считаться. Однако если вопрос в законе не урегулирован, Президент вправе его урегулировать своим актом.
Причем на практике могут возникать такие ситуации:
- вопрос юридически не урегулирован, и неясно, каким актом это должно быть сделано - законом, указом Президента, постановлением Правительства и т. д.;
- вопрос еще не урегулирован, но понятно, что он является предметом закона31.
По мнению Президента РФ, он вправе издавать свой нормативный акт не только в первой ситуации, но и во второй - для заполнения правового пробела на тот период, пока закон еще не принят, а общественные отношения настоятельно требуют регулирования32.
Свою логику Президент изложил в послании Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 года: «Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы. Тем более что и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден. Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ. Таким образом, - сделал вывод Президент, - пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений»
Правотворчество Президента РФ - сравнительно новое явление в правовом пространстве России. Оно выражается в издании актов президента и в сотрудничестве с Федеральным Собранием Российской Федерации.
Осуществление единой государственной власти невозможно без тесного сотрудничества, взаимодействия главы государства с парламентом. В демократическом государстве законодательная и исполнительная ветви власти имеют рычаги взаимного влияния, которые получили название «сдержки и противовесы». Существование такой системы позволяет предупредить бесконтрольность власти, злоупотребление ею. В рамках этой системы во многом и строятся отношения между Президентом и Федеральным Собранием РФ.
Президент наделён обширными конституционными функциями, его полномочия весьма многочисленны и закреплены, ввиду отсутствия специального закона о президенте, в основном в статьях 83 - 90 Конституции РФ, а также в ряде статей, относящихся к деятельности других государственных органов.
В Конституции нет нормы, предусматривающей возможность закрепления полномочий главы государства в текущих законах, иных нормативных правовых актах. Вместе с тем, практика идёт по этому пути. Например, право Президента РФ утверждать положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных главе государства, было закреплено его Указом от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации». Вероятно, по мере укрепления правовой (законодательной) основы государственного механизма России необходимо отказаться от принципа «саморегулирования» Президентом своих полномочий. Но акты Президента РФ все больше принимаются по наиболее актуальным и не урегулированным вопросам.
Конституционными нормами впервые были установлены важнейшие принципы и правила взаимоотношений Президента Российской Федерации и палат Федерального Собрания, включая основы правового механизма и процедуры их взаимодействия между собой в законотворческом процессе.
Законодательную власть могут осуществлять только представительные органы. Никакие иные государственные структуры не могут творить законы. Принятие нормативных актов другими органами не превращает их в законодателя, поскольку ни «указное право», ни отмена действия норм закона Конституционным Судом в силу признания их неконституционными не могут заменить законодательную деятельность парламента. Но практика взаимоотношений Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческой сфере, основанная на принципе разделения властей, показала за прошедшее с декабря 1993 года время их достаточно высокую эффективность.
Компетенция Президента в сфере правотворчества
Весьма обширна компетенция Президента РФ, дающая ему возможность участвовать в правотворчестве.
Указом от 13 апреля 1996 г. утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе. Это Положение регламентирует обязанности всех участников законотворческой деятельности. В частности, указывается, что предложения о разработке законопроектов могут исходить от Администрации Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, общественных объединений и граждан.
В отличие от Конституционного Суда РФ, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ, которые наделяются правом законодательной инициативы по предметам их ведения, главу государства Основной закон не ограничивает. Президент РФ может вносить законопроекты по любому вопросу, в том числе о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134).
Президент имеет возможность оказывать влияние и на содержание законопроектов путём использования права вето, т.е. права, не подписывая, отклонить закон, принятый Федеральным Собранием.
К сфере исключительной компетенции Президента Российской Федерации относится право роспуска Государственной Думы (ст. 84, 109, 111 и 117 Конституции), предполагающее непосредственное воздействие главы государства на законодательный процесс.
Право Президента России на роспуск Государственной Думы дает возможность активно преодолевать тупиковые ситуации во взаимоотношениях парламента и Правительства, а Государственная Дума приобретает полномочие корректировать состав Правительства, доводить свое мнение до Президента, обязанного рассмотреть позицию законодательной власти и принять одно из предусмотренных Конституцией решений.
Президенту принадлежит также право назначать выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются Советом Федерации. В то же время Совет Федерации формируется на основе Конституции РФ и федерального закона без участия Государственной Думы и Президента. После выборов Государственная Дума собирается на тридцатый день самостоятельно, но Президент может созвать заседание Думы раньше этого срока.
Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти РФ и субъектов федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам. Здесь его компетенция прямо вытекает из статуса главы государства как гаранта Конституции РФ (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Так, ч. 3 ст. 115, посвящённая Правительству РФ, устанавливает право Президента РФ отменять постановления и распоряжения Правительства РФ.
По Конституции РФ Президенту РФ предоставлено право урегулирования возникающих споров между субъектами Российской Федерации или приведение в соответствие с Основным Законом или нормами международного права актов исполнительной власти субъектов Федерации. Конституция РФ выразила это право в следующей формуле: «Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать дело на рассмотрение соответствующего суда» (ч. 1 ст. 85).
