К вопросу о централизации и децентрализации в их взаимосвязи с местным самоуправлением. Демократическое государство: понятие, принципы. Формы демократии. Описание децентрализации простыми словами

Народа, общепризнанным правам и свободам человека и гражданина . Демократическое государство - важнейший элемент демократии гражданского общества, основанного на свободе людей. Источником власти и легитима­ции всех органов этого государства является суверенитет народа.

Суверенитет народа означает, что:

• субъектом публичной власти, как государственной, так и негосударственной, выступает народ как совокупность всего населения страны;
• объектом суверенной власти народа могут быть все те общественные отношения, которые представляют общественный интерес в масштабе всей страны. Эта особенность свидетельствует о полноте суверенной власти народа;
• суверенитету власти народа свойственно верховенство, когда народ выступает как единое целое и является единственным носителем публичной власти и выразителем верховной власти во всех ее формах и конкретных проявлениях.

Субъектом демократии могут выступать:

• отдельные , их объединения;
• государственные органы и общественные организации;
• народ в целом.

В современном понимании демократия должна рассматриваться не как власть народа, а как участие граждан (людей) и их объединений в осуществлении власти .

Формы этого участия могут быть различными (членство в партии, участие в демонстрации, участие в выборах президента, губернатора, депутатов , в обращении с жалобами, заявлениями и т.д. и т.п.). Если субъектом демократии может быть как отдельный человек, так и группа людей, а также весь народ, то субъектом народовластия может быть только народ в целом.

Понятие демократического государства неразрывно связано с понятиями конституционного и правового государства, в известном смысле можно говорить о синонимичности всех трех терминов. Демокра­тическое государство не может не быть одновременно конститу­ционным и правовым.

Государство может соответствовать характеристике демокра­тического только в условиях сформировавшегося гражданского общества. Это государство не должно стремиться к этатизму, оно должно строго придерживаться установленных пределов вмеша­тельства в экономическую и духовную жизнь, которые обеспечи­вают свободу предпринимательства и культуры. В функции демо­кратического государства входит обеспечение общих интересов народа, но при безусловном соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина. Такое государство является антиподом тоталитарного государства, эти два понятия взаимно исключают друг друга.

Важнейшими признаками демократического государства явля­ются:

1. реальная представительная демократия;
2. обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Принципы демократического государства

Основными принципами демократического государства являются:

1. признание народа источником власти, сувереном в государстве;
2. существование правового государства;
3. подчинение меньшинства большинству при принятии решений и их выполнении;
4. разделение властей;
5. выборность и сменяемость основных органов государства;
6. контроль общества над силовыми структурами;
7. политический плюрализм;
8. гласность.

Принципы демократического государства (применительно к РФ):

• Принцип соблюдения прав человека, их приоритет над правами государства.
• Принцип верховенства закона.
• Принцип народовластия.
• Принцип федерализма.
• Принцип разделения властей.
• Принципы идеологического и политического плюрализма.
• Принцип многообразия форм экономической деятельности.

Подробнее

Обеспечение прав и свобод человека и гражданин а - важнейший признак демократического государства. Именно здесь проявляется тесная связь формально демократических ин­ститутов с политическим режимом. Только в условиях демокра­тического режима права и свободы становятся реальными, уста­навливается законность и исключается произвол силовых струк­тур государства. Никакие возвышенные цели и демократические декларации не способны придать государству подлинно демо­кратический характер, если не обеспечиваются общепризнанные права и свободы человека и гражданина. Конституция РФ за­крепила все известные мировой практике права и свободы, од­нако для реализации многих из них еще необходимо создать ус­ловия.

Демократическое государство не отрицает принуждения, а предполагает его организацию в определенных формах. К этому побуждает сущностная обязанность государства защищать права и свободы граждан, устраняя преступность и другие правонару­шения. Демократия - это не вседозволенность. Однако принуж­дение должно иметь четкие пределы и осуществляться только в соответствии с законом. Правозащитные органы не только впра­ве, но и обязаны применять силу в определенных случаях, одна­ко при этом всегда действуя только законными средствами и на основании закона. Демократическое государство не может допустить «разрыхления» государственности, т. е. невыполнения зако­нов и других правовых актов, игнорирования действий органов государственной власти. Это государство подчинено закону и требует законопослушания от всех своих граждан.

Принцип народовластия характеризует Российскую Федерацию как демократическое государство (ст. 1 Конституции РФ). Народовластие предполагает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является её многонациональный народ (ст.3 Конституции РФ).

Принцип федерализма является основой его государственно-территориального устройства РФ. Он способствует демократизации управления государством. Децентрализация власти лишает центральные органы государства монополии на власть, предоставляет отдельным регионам самостоятельность в решении вопросов их жизни.

Основы конституционного строя включают основные принципы федерализма, определяющие государственно-территориальное устройство РФ. К ним относятся:

1. государственная целостность;
2. равноправие и самоопределение народов;
3. единство системы государственной власти;
4. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
5. равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ст. 5 Конституции РФ).

Принцип разделения властей - выступает как принцип организации государственной власти в правовом демократическом государстве, как одна из основ конституционного строя. Является одним из основополагающих принципов демократической организации государства, важнейшей предпосылкой верховенства права и обеспечения свободного развития человека. Единство всей системы государственной власти предполагает, с одной стороны, осуществление её на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, носителями которой являются самостоятельные органы государства (Федеральное Собрание , Правительство РФ, суды РФ и аналогичные им органы субъектов федерации).

Принцип разделения властей является предпосылкой верховенства права и обеспечения свободного развития человека. Разделение властей поэтому не ограничивается распределением функций и полномочий между различными государственными органами, а предполагает взаимное равновесие между ними с тем, чтобы ни один из них не мог получить преобладание над другими, сосредоточить всю полноту власти в своих руках. Это равновесие достигается системой «сдержек и противовесов», которая выражается в полномочиях государственных органов, позволяющих им оказывать влияние друг на друга, сотрудничать при решении важнейших государственных проблем.

Принципы идеологического и политического плюрализма . Идеологический плюрализм означает, что в РФ признаётся идеологическое многообразие, никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ст.13,ч. 1,2 Конституции).

РФ провозглашается светским государством (ст.14 Конституции). Это означает, что никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Светский характер государства проявляется так же и в том, что религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

Политический плюрализм предполагает наличие различных социально-политических структур, функционирующих в обществе, существование политического многообразия, многопартийности (ст.13, ч.3, 4, 5 Конституции). Деятельность всевозможных объединений граждан в обществе оказывает влияние на политический процесс (формирование органов государственной власти, принятие государственных решений и т.д.). Многопартийность предполагает легальность политической оппозиции, способствует вовлечению в политическую жизнь более широких слоёв населения. Конституцией запрещается лишь создание и деятельность таких общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооружённых формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Политический плюрализм - это свобода политических мнений и политических действий. Его проявление – деятельность независимых объединений граждан. Поэтому надёжная конституционно-правовая защита политического плюрализма есть необходимая предпосылка не только реализации принципа народовластия, но и функционирования правового государства.

Принцип многообразия форм экономической деятельности подразумевает, что основу экономики РФ составляет социальное рыночное хозяйство, где обеспечивается свобода экономической деятельности, поощрение конкуренции, разнообразие и равноправие форм собственности, их правовая защита. В РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Принцип разделения властей в Конституции РФ гласит, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Но наряду с этим в основах конституционного строя подчеркивается, что фе­деративное устройство Российской Федерации основано на единстве систе­мы государственной власти (ч.3 ст.5 Конституции РФ).

Единство государственной власти в России обеспечивается следующим:

1. Деятельность всех органов государственной власти в Российской Фе­дерации осуществляется на основе ее Конституции, имеющей верховенс­тво на всей территории России. К ведению Российской Федерации и ее субъектов относится в соответствии с п. "н." ч.1 ст.72 и ст.77 Конс­титуции РФ определение общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

2. Конституция предусматривает организационные условия, обеспечи - ющие единство системы государственной власти. Часть 2 ст.77 Консти­туции

РФ закрепляет положение, по которому в пределах ведения рос­сийской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения России и ее субъектов федеральные органы испол­нительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ обра­зуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

3. Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституци­ей РФ и федеральным конституционным законом (ч.3 ст.118 Конституции РФ.)

4. Целям укрепления единства государственной власти и единообразного принятия федеральных законов служит положение ч.1 ст.129 Конститу­ции РФ, устанавливающее, что прокуратура Российской Федерации сос­тавляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федера­ции.

5. В обеспечении единства и согласованности в функционировании органов государственной власти в Российской Федерации важная роль отво­дится Президенту Российской Федерации. Согласно ч.2 ст.80 Конститу­ции РФ он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодейс­твие органов государственной власти.

6. Конституция России особое значение придает обеспечению единства действий федеральных органов исполнительной власти и органов испол­нительной власти субъектов Российской Федерации. Согласно ч.1 ст.78

Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти могут соз­давать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц

7. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федера­ции обеспечивают в соответствии с ч.4 ст.78 Конституции РФ осущест­вление полномочий федеральной государственной власти на всей терри­тории России.

8. В целях обеспечения единства власти Президент РФ наделен Консти­туцией РФ (ч.2 ст.85) правом приостанавливать действие актов орга­нов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, меж­дународным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствую­щим судом.

9. В отличие от прежних Конституций России, Конституция РФ 1993 года не предусматривает единой системы представительных органов госу­дарственной власти. Кроме этого, представительные органы в адми­нистративно-территориальных единицах не входят в систему органов государственной власти, а выступают как органы местного самоуправ­ления (ст.12 Конституции РФ).

Расширение численности субъектов Федерации до 89 после подписания Федеративного договора от 31 марта 1992 года создало определенные сложности в управляемости Российским государством. В этот период возникли массовые прецеденты нарушения федерального законодательства, в том числе Конституции РФ со стороны субъектов Федерации. Актуализировался вопрос о единстве государственной власти и единстве правового пространства. Слабая координация взаимодействия между федеральными органами государственной власти субъектов РФ обнаружила проблемы несоответствия законодательства; несогласованной политики по линии исполнительной власти; неэффективного взаимодействия между территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Федерации1.

Реализуя свои конституционные полномочия по повышению эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствованию системы контроля за исполнением их решений, Президент РФ Указом от 13 мая 2000г. № 849 преобразовал институт полномочных представителей Президента РФ в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и утвердил соответствующее положение о них. Данным указом были определены перечень и структура семи федеральных округов, охватывающих все пространстве России.

Во многих сферах жизни присутствуют такие понятия как централизация и децентрализация.

Эти понятия вошли в письменный английский в начале XIX века, когда политический деятель Франции впервые описал в своей статье существующую централизацию бюрократической власти и усилия граждан на пути к децентрализации государственных функций. В течение XIX и XX вв. идеи свободы и децентрализации достигли своего апогея благодаря политическим движениям анархистов.

В начале XX в. в ответ на централизацию экономических сил и политической власти появилось децентралистическое движение. Основной его идеей было обвинение промышленного производства в уничтожении относящихся к среднему классу владельцев магазинов и небольших производств (мануфактур) и продвигало идеи увеличения возможностей владения собственностью и возврата к жизни в небольших, локальных масштабах.

В рамках системного подхода под децентрализацией следует понимать такую реорганизацию протекающих внутрисистемных процессов, при которой значительная их часть переводится на более низкий уровень иерархии. Другими словами, это передача полномочий и обязанностей по принятию решений из центра в другие, менее значимые, организации при одновременном сужении прав и полномочий соответствующего центра.

Описание децентрализации простыми словами

Если говорить простым языком, то децентрализация – это перераспределение власти. Вся власть, которой обладал только центр начинает расходиться и по областям на места.

В условиях децентрализации происходит расширение и укрепление прав, полномочий, возможностей мест, отделов, областей, автономий, республик. То есть если все решения принимались в одном месте руководителем, главой, начальником, директором либо управляющим, то при децентрализации некоторой властью наделяются и подчинённые, освободив от некоторых функций своё руководство.

А еще проще – власть, принадлежавшая одному человеку, в условиях децентрализации начинает принадлежать многим людям.

Децентрализация — информация из Википедии

Децентрализация в производстве

На предприятии децентрализация характеризуется степенью власти, которой обладает руководитель организации. Сильная централизация на предприятии – это ярко выраженное единоначалие. В таких организациях, как правило, основным фактором успеха является высокая дисциплина, а принятие решений происходит все время одинаково, по стандартному сценарию.

Однако, современные рыночные отношения требуют гибкости и оперативности принятия решений, связанных с вопросами реализации продукции, обслуживания клиентов, разработки тактики фирмы. Нынешние условия ведения бизнеса показывают, что наиболее жизнеспособными и конкурентоспособными являются организации с большей степенью децентрализации. В условиях подобной структуры распределения власти сотрудники, занимающиеся продажей товаров и услуг наделены полномочиями, позволяющими самостоятельно принимать необходимые управленческие решения.

Обычно менеджер на децентрализованном предприятии без согласования с высшим руководством оперативно решает возникающие вопросы, тем самым обеспечивая увеличение скорости производственных процессов и осуществление реакций на внешние факторы. Это оказывает благотворное влияние на конечный результат производства.

На децентрализованных предприятиях весомую роль играют коллективные решения. Часто бывает так, что для решения сложившейся ситуации требуются мнения специалистов разных профессиональных областей и при комплексном подходе к проблеме находится разумный выход из сложившейся ситуации. Эффективным инструментом в борьбе с возникшими проблемами может стать именно взвешенное коллективное решение.

Предприятия с описываемой структурой управления обладают следующими характеристиками:

• решения, принимаемые низшими иерархическими структурами, являются более значимыми;
• выполнение организационных функций происходит в соответствии с принятыми решениями подразделений;
• контроль из центрального управления за действиями низших иерархических структур достаточно низок.

Большая степень децентрализации на предприятии способствует:

• увеличению управленческих навыков руководителей;
• увеличению навыков по конкурентоспособности в современных рыночных условиях, способствующих экономическому подъёму и улучшению производительности труда;
• самостоятельности руководства, начиная со среднего управленческого звена, при решении возникающих проблем, что тянет к осознанию и оценке их собственного вклада в получение результата и является существенной дополнительной мотивацией их труду.

Децентрализация в экономике

Рыночная экономика обязана быть частично децентрализованной, так как она характеризуется свободным не зависящим от предписаний и указаний сверху режимом хозяйственной деятельности граждан и их объединений.

Децентрализованная экономика в рыночных условиях не должна быть обременена установленным центром государственным планом, который безоговорочно подлежит выполнению. Вместо обязательного существует рекомендательный план-прогноз, который министерство предлагает регионам. Происходит не только ограничение прав центрального государственного или иного руководящего аппарата, но и делегирование планово-управленческих полномочий хозяйственным единицам, предоставление самостоятельности в принятии решений, а также в тактике и стратегии своих действий.

Однако, чтобы избежать хаоса и полнейшего разногласия рыночная экономика должна быть контролируемой и направляемой, поэтому полная децентрализация экономики невозможна и нежелательна. Экономика страны должна обладать системой правил экономического поведения, имеющей общий характер для всех участников экономического процесса.

Децентрализация в управлении государством

Процесс рассредоточения власти из центра по регионам и налаживание местного самоуправления за счет получения части полномочий от центральной власти является децентрализацией.

Этот механизм приносит пользу в случае гармоничного взаимоотношения между центром и регионами. Децентрализация в управлении государством – это передача ответственности за планирование, менеджмент и использование ресурсов от центрального аппарата управления на более низшие уровни.

Децентрализация тесно связана с распределением функций (или задач) между самыми низкими уровнями социального порядка, которые способны их выполнять.

Принцип субсидиарности – один из главнейших принципов распределения социальной помощи по мере необходимости между подразделениями. Именно данный принцип положен в основу Европейской хартии Местного самоуправления. Немаловажным является тот факт, что не все функции управления стоит переводить на места.

Исходя из принципа субсидиарности, совершать децентрализацию стоит, если это крайне важно для достижения поставленных целей и есть гарантии эффективного их выполнения и повышения качества управления.

Отличия децентрализации от федерации

Децентрализованное государство, где полномочия центрального аппарата власти в значительной мере переданы его составным частям занимает промежуточное место между унитарным и федеративным государствами. Оно в некоторой степени имеет сходство с федеративным устройством государства, которое заключается в наделении правом административно-территориальной единицы издавать законы, быть финансово независимой, а также возможным наличием автономии в своем составе.

Но между этими двумя системами управления существуют значительные различия.

Федерализм – это система правления, при которой властью обладает и общенациональное правление и региональное. Здесь присутствует конституционное признание автономии областей с защитой от посягательств на их суверенитет со стороны центральной власти.

Может быть частью политики как унитарного, так и федеративного государства. Децентрализация предусматривает автономию областей согласно принятым законам, верховная власть может решать, когда и какие полномочия передать регионам, а может их забрать в любой момент обратно. В этом случае большая часть налогов, собранных в административно-территориальных единицах передается в центральное управление, полномочия регионов небольшие, а все необходимо выпрашивать у главного руководства.

Плюсы и минусы децентрализации

Достоинства

• Укрепление демократии на местах. Менеджеры подразделений владеют значительным объёмом информации о местных условиях для принятия решений. Затраты на её передачу из центрального управления не нужны, все происходит на местном уровне.
• Улучшение социально-экономического развития, учитываются социально-территориальные интересы, более точно корректируется политика с учётом возникающих условий.
• Управленцы на местах принимают более своевременные решения, что для заказчиков наиболее привлекательно. Деятельность менеджеров наиболее эффективна благодаря тому, что они могут проявить инициативу, приобретают методом проб и ошибок ценный опыт, развивают управленческий талант. Появляется почва для взращивания новых администраторов, талантливых государственных служащих. Снижаются издержки на управление.
• Обеспечение свободы и прав человека за счет противодействия сторон.
• Сосредоточение знаний и умений высшего руководства на вопросах стратегического планирования благодаря передачи бремени ежедневных решений проблем управленцам на местах.
• Позволяет установить более гибкую систему регулирования без бюрократии, характерной централизованному управлению.

Недостатки

• Принятие управляющими подразделений некомпетентных решений в связи с недостатком информации, отсутствия согласованности целей между отделами и др.
• Дублирование исполняемых функций.
• Уменьшение лояльности по отношению к другим подразделениям общего целого.
• Обособленность частей, что приводит конфликтам, ослаблению контроля.
• Присутствие тенденции к втягиванию управляемого процесса в анархию и беспорядок.

Следовательно, децентрализация наглядно отражает характер отношений между руководителями различного уровня в системе управления будь то какая-либо сфера хозяйственной деятельности, предприятие, экономика или государство. Это новое качество управления, позволяющее максимально приблизиться к положительному результату.

Значение децентрализации заключается в невозможности решения из единого центра всех вопросов, возникающих у подразделений. Для этого полномочия распределяются по структурным единицам, обладающим достаточными возможностями для решения собственных проблем.

Чтобы не было возможности

злоупотреблять властью, необходим

такой порядок вещей, при котором

различные власти могли бы взаимно

удерживать друг друга.

III. Монтескье

Единство государственной- власти - способы обеспечения единства государственной власти - конституционные основы единства государственной власти в Российской Федерации

Как уже отмечалось, государственная власть является сложной многокомпонентной системой, отдельные элементы которой обязательно должны быть едины, без чего невозможно само существование государственной власти. Вот почему в политико-правовой и теоретической литературе со времен Платона, Аристотеля и других мыслителей единство государственной власти рассматривалось как объективное и необходимое ее свойство, величайшая социальная ценность, подлежащая безусловной охране. Посредством этого свойства государственной власти обеспечивается особый характер взаимосвязей всех элементов, поддерживающих ее целостность.

Единство государственной власти ~- одно из важнейших проявлений ее системного характера, выражающих, во-первых, совместимость компонентов государственной власти, во-вторых, особый характер существующих между ними отношений, обусловливающих ее целостность.

Можно выделить две различные трактовки единства государственной власти. Первая опирается на тоталитарное понимание государства и включает многообразные насильственные способы организации и осуществления государственной власти, характерные для неразвитых или относительно неразвитых ее состояний. Жесткая централизация и концентрация власти с этой точки зрения есть единственный способ обеспечения ее единства. Такая трактовка традиционна для нашей страны, в которой единство как царской самодержавной, так и советской власти обеспечивалось жестким и безусловным соподчинением органов власти по вертикали, что исключало автономию нижестоящих органов и создавало возможность для немедленного применения насилия. Вторая трактовка единства государственной власти опирается на признание рационально организованной (разумной) свободы субъектов властеотношений, объективной необходимости деконцентрации и децентрализации государственной власти.

В общественном сознании россиян обе трактовки единства государственной власти находят свое яркое, но не однозначное выражение. Одни видят нарушение единства государственной власти в попытках провести любую деконцентрацию или децентрализацию власти, опасаясь усиления роли субъектов Российской Федерации в осуществлении государственной власти, что, по их мнению, может привести к распаду государства. Эта тенденция выражается, например, в призывах к губернизации России, отказу от выборов глав субъектов Российской Федерации. Другие настаивают на тезисе о том, что подлинное единство народов и субъектов Российской Федерации может быть основано только на свободе, осуществляемой в рамках рациональной (разумной) организации государственной власти.

Исторически единство государственной власти обусловливалось и обеспечивалось различными способами, каждый из которых вырабатывался и реализовывался в конкретных исторических условиях, и в той или иной форме сохраняет свою действенность и в современных условиях. Можно выделить следующие два способа:

1. Иерархический способ обеспечения единства государственной власти (означает систему строгого и безусловного соподчинения органов государства «сверху - вниз»). Этот способ характерен для неразвитых состояний власти и сохраняет свое значение как частный компонент современных систем государственной власти, используемый в достаточно ограниченных формах.

2. Второй способ - обеспечение единства государственной власти через приоритет одной из властей. Данный способ был обоснован Дж. Локком. В системе государственной власти он выделял законодательную, исполнительную и федеральную власти и обосновывал необходимость подчинения исполнительной и федеральной ветвей власти законодательной в целях обеспечения единства и целостности всей системы государственной власти. Указанный способ получил распространение в государствах с парламентской формой правления.

3. Третьим и достаточно распространенным способом обеспечения единства государственной власти является создание системы сдержек и противовесов между разделенными ветвями государственной власти, в рамках которой каждая власть связана с другой таким образом, что ни одна из них не может подавлять другую, не может осуществлять своих задач без взаимодействия с остальными. Такой способ обеспечения единства государственной власти в свое время был разработан Ш Монтескье в обширном труде «О духе законов» и получил свое практическое осуществление в США и ряде других стран.

Единство государственной власти может быть обеспечено также при со-хранении его демократической сути через подчинение всех властей закону выражающему право. Такой способ, но используемый в качестве дополни^ тельного средства, может обеспечивать единство государственной власти в тоталитарном государстве, применяющем закон, не выражающий право Этим же способом может быть надлежащим образом обеспечено едийство государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Как известно, в соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление не входит в систему государственной власти. В этом случае возникает возможность противопоставления их друг другу Такая возможность исключается тем, что и государственная власть, и местное самоуправление подчинены закону, а возникающие между ними разногласия могут быть разрешены через согласительные процедуры и суд, действующие на основании закона. Тем самым обеспечивается единство власти, необходимое для организации эффективного решения задач, стоящих перед обществом и государством.

Каждый из названных способов обеспечения единства государственной власти имеет много вариантов своего конкретного выражения в законодательстве различных стран и практического осуществления. Необходимо отметить, что при обеспечении единства государственной власти принципиальное значение имеет проблема «центровки» власти. В системе любой государственной власти должен быть центр власти, символизирующий ее единство. В системе разделения властей, предложенной, например, Г. Гегелем, эту роль выполняет власть государя, который, являясь выразителем верховной власти, сохраняет целостность и единство государственной власти.

Законодательное закрепление единства государственной власти в Российской Федерации связано с проблемой его практического обеспечения. Необходимо отметить, что единство государственной власти представляет собой достаточно сложное социальное явление. В условиях Российской Федерации оно законодательно закрепляется на федеральном уровне (между федеральными органами законодательной, исполнительной и судебной власти), на уровне субъектов федерации (между его органами власти), во взаимоотношениях органов власти федерации и ее субъектов.

На характер единства государственной власти существенное влияние оказывают взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления. При этом нельзя не учитывать и того, что на каждом из названных уровней единство государственной власти закрепляется в конституционных актах и обеспечивается в специфических формах и процедурах. Конкретно это единство в Российской Федерации должно проявляться как единство источника и субъекта государственной власти (народа и составляющих его общностей и индивидов) со всей системой создаваемых ими органов государства.

Народ как источник и носитель государственной власти непосредственно учреждает ее и осуществляет в ряде важнейших сфер жизни общества. Изначально, как об этом свидетельствует история государства и права, народ сам осуществлял функции законодательства, исполнения законов, правосудия и контроля. Однако с усложнением и дифференциацией властной и управленческой деятельности, требующей профессиональных знаний, навыков и умений, осуществление всего комплекса властных и управленческих задач непосредственно народом становится невозможным, поэтому народ делегирует законодательную власть парламенту, исполнительную власть - главе государства или правительству, судебную власть - специальным органам правосудия. Процедуры и механизмы передачи такой власти составляют содержание учредительной власти народа, должны четко юридически устанавливаться и действовать. Поэтому осуществление и эффективное действие учредительной власти народа является обязательным условием обеспечения единства государственной власти.

Другим условием обеспечения единства государственной власти является надлежащая организация взаимодействия разделенных властей на всех уровнях организации и осуществления государственной власти. В связи с этим следует особо выделить положение Гегеля: «Разделением властей положено основание разрушению государства». Он предупреждал о великой опасности для государства, если каждая (или любая) из разделенных властей возомнит о своей полной самостоятельности и независимости от других. Такое положение с неизбежностью породит между ними войну, которая может завершиться общей гибелью государственной власти либо односторонней победой одной из властей, основанной на жертвах, но спасающей целостность государства. События сентября-октября 1993 г. в России - яркое и горькое подтверждение этой истины.

Другой разновидностью упрощенного представления о разделении властей является сведение их состава и взаимоотношениям по простой схеме: собственно государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную, а взаимоотношения между ними строятся в соответствии с принципом «сдержек и противовесов». Однако даже классики теории разделения властей каждый по-своему определяли состав властей. Например, Дж. Локк исходил из того, что есть три власти: родительская - вытекающая из природы человека; политическая - основанная на согласии, оформляемом договором, деспотическая - основанная на узурпации власти и насилии и, следовательно, не являющаяся политической. Условием обеспечения единства власти является приоритет законодательной власти перед другими. Ш. Монтескье также выделял в системе разделения властей законодательную, исполнительную и судебную, а способом обеспечения их единства считал организацию особого порядка взаимоотношений между ними, в рамках которого каждая власть «обречена» на взаимодействие с другой, без чего не может действовать сама. В основу этого порядка положена система «сдержек и противовесов», обеспечивающая надлежащее взаимодействие властей. Как уже отмечалось, Гегель выделял законодательную власть (устанавливать всеобщее), правительственную власть (подводить особенное под всеобщее), власть государя - гарант целостности и сохранения государства. Взаимоотношения властей должны строиться по принципу рационально организованной системы, в которой каждая власть осуществляет свои задачи, может действовать.

Из этого следует, что определение состава разделенных властей и способа их взаимоотношений, обеспечивающего их необходимое единство, должно отражать историческую практику каждого государства.

Для обеспечения единства государственной власти принципиальное значение имеют конституционные основы ее закрепления. Единство системы государственной власти Российской Федерации в действующей ее Конституции закреплено своеобразно:

Во-первых, в системе юридического закрепления единства государственной власти в Российской Федерации важнейшее значение имеет верховенство Конституции РФ во всем правовом пространстве России, закрепленное в ст. 15 Конституции РФ, конституциях и уставах ее субъектов, а также верховенство Конституции и законов Российской Федерации на всей территории страны;

Во-вторых, через закрепление исключительных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, а также через закрепление (ст. 77 Конституции РФ) единой системы исполнительной власти в Российской Федерации (федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ) по предметам совместного ведения Российской Федерации;

В-третьих, на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации единство государственной власти призвана осуществлять система сдержек и противовесов между законодательной, исполнительной и судебной властями, сочетаемая с приоритетом исполнительной власти перед законодательной властью.

При эффективном осуществлении деятельности по этим направлениям вся «полнота государственной власти» субъектов Российской Федерации, о которой говорится в ст. 73 Конституции РФ (вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), никакой угрозы единству Российской Федерации не представляет, поскольку в первых двух случаях охвачены все жизненно важные для обеспечения единства государства полномочия. Однако следует отметить, что самого по себе закрепления

предметов ведения и полномочий совершенно недостаточно для обеспечения реального единства государственной власти и государственного управления. Важно, чтобы принимаемые решения и их исполнение при этом были достаточно взвешенными, не противопоставляли бы интересы Российской Федерации интересам ее субъектов, и наоборот. Ибо в случае систематического противопоставления или неучета соответствующих интересов вопрос о единстве России может встать очень остро.

Единство Российской Федерации не может быть, таким образом, сведено лишь к достаточной юридической закрепленности его в Конституции и законах Российской Федерации и ее субъектов. Есть еще реальный политический процесс, борьба различных сил в обществе, экономические интересы, несбалансированность которых может стать серьезной угрозой единству России.

Существенна роль Президента РФ в обеспечении ее единства. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80) он может:

Принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;

Использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ.

В случае недостижения согласованного решения он вправе:

Передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда;

Приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ).

Важное значение для обеспечения единства государственной власти в Российской Федерации имеет ст. 77 Конституции РФ. В ч. 2 этой статьи закреплено: «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». Это включает также право федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц для осуществления своих полномочий (ст. 78 Конституции РФ), право федеральных органов исполнительной власти передавать друг другу по соглашению и на взаимной основе органами исполнительной власти субъектов РФ осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Понятно, что в таком сложном и политически остром вопросе, как единство государства, крайне опасны как односторонность подхода, так и неумение осознать вредоносность стереотипов тоталитарного мышления, которое глубоко укоренилось в причудливых формах в современном общественном сознании. Никто, разумеется, не рассматривает себя противником свободы народов, правового ее закрепления и обеспечения. Но, к сожалению, столь же нормальным оказывается для многих не принимать во внимание общечеловеческие ценности либо исключать из их числа естественные права наций и народов, что в условиях многонационального состава российского государства порождает социальную напряженность.

Бесспорно, одной из наиболее острых является проблема суверенитета республик, входящих в Российскую Федерацию. Действительно ли имеется реальная угроза единству России с точки зрения того, как эта проблема регламентирована в конституциях республик либо в рамках конституционного законодательства?

Данный вопрос имеет принципиальное значение, но объективное рассмотрение обязывает, во-первых, анализировать его в контексте всего содержания конституций республик, во-вторых, выявлять конкретное содержание суверенитета республики, которое он имеет по конституции, а не в свете абстрактно-теоретического рассмотрения его просто как проблемы суверенитета государства, представленной в специальной научной литературе противоречивыми и даже взаимоисключающими концепциями, о чем также не следует забывать. Не надо также полагать, что проблема обеспечения единства России является только юридической или исключительно конституционной. При всей ее важности, нельзя не видеть и того, что не менее существенны экономические, социальные, политические, исторические, психологические и этнические ее аспекты. Демократическое единство России, наряду с юридическими, обеспечивается экономическими, политическими, психологическими и им подобным механизмами, находящимися пока еще в становлении.

В связи с этим необходимо подчеркнуть, что анализ конституций республик, например, Северного Кавказа, за исключением Конституции Чеченской Республики, показывает, что они содержат достаточно много положений, последовательная реализация которых вполне способна обеспечить демократическое единство России.

Вместе с тем указанные выше юридические акты и документы отражают пока еще слабый, но довольно настойчивый поиск новой модели взаимоотношений Российской Федерации и входящих в нее республик, основанной на свободе многонациональных сообществ, объединенных в республики. Сейчас наивно полагать, что такая модель уже найдена и задача состоит лишь в том, чтобы ее реализовать.

Нельзя не видеть того, что вызванная к жизни объективными потребностями развития российских народов демократизация федеративных отношений, а также практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и республиками в ее составе отражают именно данную ситуацию. В связи с этим подчеркнем, что при силовом варианте обеспечения единства России теряется смысл в ее серьезном обсуждении, поскольку такой вариант не включает правовой способ обеспечения единства России.

К числу конституционных положений, способных обеспечить демократическое единство России, следует отнести однозначное закрепление в конституциях республик РФ факта их нахождения в составе Российской Федерации. Следует ли пренебрегать этим весьма существенным фактом, как это часто делается в публичных выступлениях и в печати? Существует ли юридическая возможность трактовать его изолированно от всего остального текста конституций? К этому следует добавить отсутствие в конституциях республик норм, которые закрепляли бы возможность одностороннего их выхода из состава Российской Федерации.

Далее, в развитие указанного положения конституции республик закрепляют основы их конституционного строя, адекватные аналогичным положениям Конституции РФ. Имеет место адекватность положений и в системе организации исполнительной власти Российской Федерации и республик, в организации и осуществлении местного самоуправления. Конституции республик закрепляют однопорядковые формы правления, содержат положения о вхождении их в единое экономическое пространство России, следовании принципам правовой государственности, признании действия актов Российской Федерации на своей территории по предметам ведения Федерации, а также установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти федерации и ее субъектов, и, кроме того, - запрет деятельности общественных объединений, направленной на нарушение целостности Российской Федерации.

Отмеченные положения в целом составляют юридическую конструкцию власти, обеспечивающую единство России, отражают социальное, экономическое, политическое и юридическое содержание и свойства, в том числе и такое, как суверенитет той особенной формы государства-республики в составе федерации, которая закреплена как в Конституции РФ, так и в конституциях республик.

Нет никаких оснований трактовать перечисленные конституционные положения в отрыве или в противопоставлении положению о суверенитете республик в составе Российской Федерации. При рассмотрении данного вопроса не следует пренебрегать опытом нашего недавнего прошлого.

В тоталитарном СССР провозглашались суверенитет входящих в него республик, а также их право одностороннего выхода из его состава как гарантия добровольности их объединения. Был даже принят специальный закон, определявший процедуру такого выхода. Но хотя ни одна из республик не воспользовалась этими конституционными правами и процедурами, СССР распался формально по произвольной воле лидеров трех славянских республик, подписавших Беловежское соглашение. Как видим, этот факт никак не связан с закреплением суверенитета союзных республик в конституциях Союза ССР и союзных республик. Об этом сегодня надо помнить прежде всего потому, что не юридическая конструкция, основывающаяся на признании суверенитета республики в составе Российской Федерации, а реальная политика развала государства, осуществляемая в нарушение конституционных норм федерации и республик, в том числе и норм, положений о суверенитете республик в составе Российской Федерации, может представлять собой серьезную угрозу демократическому единству России.

Каждое федеративное государство имеет свои особенности. Попытки полностью унифицировать их многочисленные разновидности, отражающие исторические особенности создающих их народов, везде обнаруживают свою несостоятельность. Так, в ФРГ отдельные земли как субъекты федерации в своих конституциях определяют себя как свободные государства (Саксония, Бавария и др.), хотя в самой федеральной конституции отсутствует их определение как свободных государств. Это обстоятельство, однако, не рассматривается как недопустимое несоответствие федеральной Конституции, способное поколебать федеральное единство. Подобные 4 положения не восприняты в конституциях многих земель, но никто не требует их изъятия из конституционных текстов земель, в которых они закреплены, под предлогом противоречия их Конституции ФРГ. Одной из причин спокойного отношения к этим положениям населения и федеральных властей является уважительное отношение к историческим традициям и образу жизни этих земель, правовой характер связей субъектов федерации, преодоление боязни свободы народа и стереотипов тоталитарного мышления в ФРГ.

Штаты как субъекты федерации в США обладают правом (в лице их законодательных органов) ратификации принимаемых Конгрессом США нормативно-правовых актов. Последние не вступают в силу до того момента, пока установленное Конституцией США количество штатов не ратифицирует федеральный закон. В соответствии с этой нормой принимались даже Конституция США и все поправки к ней. Такие полномочия не закреплены ни в Конституции РФ, ни в конституциях республик в ее составе, хотя, в отличие от последних, законодательство США не содержит формулы о суверенитете штатов.

Более того, как известно, способ принятия Конституции РФ не отражает ее федеративной природы, ибо даже если все республики проголосуют против ее принятия, она все же вполне может быть принята большинством голосов. В отечественной литературе иногда встречаются резко отрицательные оценки аналогичных процедур для Российской Федерации. При этом их оценка дается не с точки зрения правового содержания этих процедур, а с акцентом на политической опасности их для единства России, что выступает достаточно традиционным проявлением правового нигилизма, превращения права в инструмент политики.

Нельзя не учитывать и того, что и Конституция РФ и конституции республик в составе Российской Федерации имеют свои недостатки. Например, они не обеспечивают необходимый динамизм в развитии федеративных отношений в России, не содержат оптимальной федеративной модели их организации. Это обстоятельство с необходимостью порождает практику заключения договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий органами государственной власти Российской Федерации и республиками в ее составе. Такая практика свидетельствует о стремлении ныне действующих властей строить федеративные отношения совместными усилиями, вместе с субъектами федерации. С этой точки зрения никак нельзя согласиться с теми, кто считает недопустимой в принципе такую практику, хотя бы потому, что федеративную модель России еще надо создавать и она должна вырабатываться самими субъектами федерации в тесном сотрудничестве с федеральными органами власти.

Анализ таких договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, однако, обнаруживает крайнее несовершенство юридических конструкций, положенных в их основу. Во-первых, сторонами в этих договорах выступают органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а сфера отношений, которые регулируются договорами, в ряде случаев явно выходит за пределы функций исполнительной власти. Во-вторых, содержание договоров в отдельных случаях либо требует внесения изменений в Конституцию РФ, либо воспроизводит ее положения, либо включает перечисление полномочий республики, которые она в соответствии с Конституцией РФ вправе устанавливать самостоятельно и поэтому не нуждается в оформлении договором.

Далее, распределение полномочий в договорах не увязывается с распределением ответственности за их осуществление. Кроме того, появление таких договоров, содержание которых в отдельных случаях выходит за пределы Конституции РФ, ставит проблему их юридического статуса. С юридической точки зрения договоры органов исполнительной власти России и ее субъектов не могут вносить изменения в содержание ее Конституции. А по Конституции РФ в случае расхождения с ней действующих договоров должны применятся конституционные положения. Поэтому в данной части их можно рассматривать лишь как предложения о внесении изменений в Конституцию РФ.

Исходя из закрепленности в Конституции РФ предметов ведения и полномочий Российской Федерации, а также права республик в составе Российской Федерации самостоятельно осуществлять государственную власть вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и совместного ведения федерации и республик в ее составе, логично было бы более четко определить предмет таких договоров. Как нам представляется, таким предметом могут быть уточнение способов, механизмов, процедур осуществления совместных полномочий России и республик в ее составе, а также согласование в необходимых случаях процессов осуществления собственных полномочий Российской Федерации и республик в ее составе. Совершенствование юридической конструкции таких договоров, по нашему мнению, должно происходить именно в этом направлении. В любом случае проблема согласования положений Конституции РФ и договоров приобретает актуальное значение. Позитивное значение при этом может иметь не только дальнейшая отработка юридической конструкции договора, но и правомерная постановка вопроса о внесении необходимых изменений как в Конституцию РФ, так и в конституцию соответствующей республики.

Нельзя не заметить в текстах конституций республик, в составе Российской Федерации положений, свидетельствующих о недостаточной защищенности их интересов в действующем законодательстве. Так, в Конституции Республики Дагестан предусматривается возможность приостановления и опроте-стовывания актов федеральных органов власти, а создание территориальных структур федеральных органов допускается на основе соглашений с Республикой Дагестан. Кроме того, республика сохраняет за собой право на изменение своего статуса на основании волеизъявления дагестанского народа.

Анализируя подобные положения конституций республик в составе Российской Федерации и уставов других ее субъектов, нельзя не учитывать того, что в действующем законодательстве России, в том числе и в ее Конституции, не предусмотрена юридическая ответственность федеральных органов государственной власти за действия и решения, наносящие ущерб субъектам федерации, а также за нарушение их органами государственной власти Конституции РФ по отношению к статусу и интересам своих субъектов. Более того, как уже отмечалось, Конституция РФ и федеральные законы могут быть приняты согласно существующей процедуре даже в том случае, если все республики будут против их принятия.

Таким образом, юридические гарантии того статуса субъектов Российской Федерации, который закреплен в Конституции РФ, нельзя расценивать как ее существенное достоинство, поскольку это порождает у субъектов сомнения в надежности обеспечения правового способа выражения исключительных прав.

Таковы основы законодательного закрепления единства государственной власти в Российской Федерации. Практика последних лет показала, что оно не является в полной мере совершенным. В реальной жизни идет борьба за сохранение традиционного иерархического способа обеспечения единства государственной власти через приоритет одной из властей (законодательной или исполнительной), сочетаемая с попытками внедрить систему «сдержек и противовесов», а также с подчинением всех властей закону. В действующем законодательстве закреплено сочетание всех этих способов, часто носящее эклектический характер. Учитывая огромное тоталитарное наследие нашей страны в плане организации и осуществления государственной власти, первостепенное значение приобретают такие способы обеспечения государственной власти в России, как подчинение всех властей закону, выражающему право, а также система «сдержек и противовесов».

Вместе с тем опыт последних лет показал, что способ юридического закрепления единства государственной власти, используемый в действующем законодательстве России, содержит в себе предпосылки, которые довольно часто ставят под угрозу единство российской государственной власти. На федеральном уровне эти предпосылки основаны на недостаточной сбалансированности полномочий законодательной правительственной власти и власти главы государства. Правительственная власть не обладает необходимой самостоятельностью, законодательная власть не имеет реальных механизмов воздействия на правительственную власть и власть главы государства при весьма обширных полномочиях главы государства и фактическом отсутствии контрольной власти. Существенной проблемой в практическом воплощении модели разделения властей, закрепленной в Конституции РФ, являются не-распределенность и неопределенность ответственности каждой ветви государственной власти за эффективность ее осуществления.

Тезис о стихийной децентрализации получает подтверждение, когда мы обращаемся к распространенной практике нарушения субъектами федерации российских законов. В сущности, эти нарушения в основной своей массе являются каналами перераспределения властных полномочий, - добавим, перераспределения, производимого регионами односторонне и явочным порядком.

Само собой разумеется, что противоречия между региональными и федеральными законами - обычное дело для повседневной законодательной рутины федеративного государства. Но в данном случае речь идет отнюдь не о случайных несоответствиях, возникающих в рабочем порядке, а о сознательной установке на “самостийность” законодательства субъекта федерации. Появились уже и теоретики такого подхода. Председатель Палаты Республики Государственного Собрания Республики Саха Е. М. Ларионов заявляет:

“Ряд зарубежных, российских ученых и политиков считает, что федерализм бывает централизованным и децентрализованным. На первый взгляд, такой подход в теоретическом плане правильный, однако, на практике централизованный федерализм постепенно приводит к методам унитарного государства. В связи с этим могут раздаваться голоса, и они уже раздаются, что необходимо привести в соответствие конституции республик, уставы краев и областей к Конституции Российской Федерации. На наш взгляд, это и есть централизованный федерализм.

Отсюда следует, что истинный федерализм ничего общего не имеет с понятием централизованного федерализма, и мы думаем, близнецов конституций и уставов не должно быть, как в прошлые времена, когда мы их просто списывали.”

Возникает подозрение, что якутский спикер сознательно затушевывает суть проблемы. Требование привести в соответствие конституциии уставы субъектов РФ с российской Конституцией трактуется им как механическое копирование и в таком абсурдном виде отвергается. Между тем очевидно, что в данном требовании содержится нечто иное, а именно обязанность устранять противоречия между региональным и федеральным законодательством в части, не относящейся к собственным предметам ведения субъектов федерации.

Совершенно очевидно, что острие этого логического трюка направлено г-ном Ларионовым против сторонников единства законодательного поля в России. В то же время он предоставляет нам право причислить к адептам “децентрализованного федерализма”, всех тех, включая самого себя, кто отстаивает право субъектов РФ вступать в противоречие с федеральными законами и тем самым присваивать явочным порядком полномочия федерального центра.

Разговор о несоответствии Конституций и законов ряда субъектов РФ федеральному законодательству ведется с 1994 года. Уже тогда обращалось внимание на то, что 7 республик в составе РФ (Якутия, Башкирия, Татарстан, Чечня, Тува, Коми, Бурятия) провозгласили себя суверенными. При этом Башкирия объявила свои отношения с РФ договорными, а Татарстан заявил о прерогативе “самостоятельно определять свой государственно-правовой статус” и назвал себя субъектом международного права. Кроме того, Татарстан, Башкирия и Саха (Якутия) закрепили в своих конституциях механизмы приостановки федеральных законов, “ущемляющих интересы республики, а Тува, сделавшая то же самое, пошла еще дальше, предусмотрев право выхода из Российской Федерации. Были установлены грубые нарушения рядом республик Конституции РФ в области прав человека, национального и языкового равноправия, гражданства, налогового законодательства, воинской службы. Отмечались факты очевидного вторжения этих субъектов РФ в компетенцию федерации (например, в вопросе о назначении республиканских прокуроров). .

С тех пор не появилось никаких признаков тому, что вышеозначенные республики вняли справедливой критике и устранили хотя бы самые вызывающие пункты противоречий с Конституцией РФ, - за исключением тех крайне редких случаев, когда их заставил это сделать Конституционный Суд.

Авторитет последнего, впрочем, также попирался самым беззастенчивым образом. Достаточно указать на решения КС от 13.03. 92 относительно ряда нормативных актов Республики Татарстан. Неконституционными были признаны, в частности, положения о договорной основе отношений Татарстана и Российской Федерации, о его статусе как субъекта международного права, об ограничении действия на его территории законов России. Все эти положения, тем не менее, продолжают фигурировать в татарской Конституции и поныне.

Не следует забывать, что речь идет об Основных законах республик, призванных задать алгоритмы развития их законодательных систем. Следовательно, не отреагировав адекватно и вовремя на указанные нарушения, федерация позволила заложить в эти алгоритмы вирус хронического несоответствия федеральному законодательству. Так или иначе, но процесс накапливания несоответствий и противоречий в российской системе законодательных актов продолжается и постепенно переходит в качественно новую фазу.

Если раньше субъекты РФ принимали неконституционные акты “тихо и незаметно”, стараясь не привлекать к такого рода законотворчеству особого внимания, то теперь они все чаще бросают российскому законодательству открытый вызов. Так, в ноябре 1996 года Президент Бурятии Потапов объявил о введении в республике “Особого режима управления экономикой и социальной сферой”, а главным элементом этого режима провозгласил отказ от выполнения ряда республиканских и федеральных законов.

На той же пресс-конференции, где Потапов сделал заявление об особом режиме, он поведал представителям СМИ о любопытном разговоре, состоявшемся между ним и Президентом Татарстана Шаймиевым:

“Я советовался с удмуртами. Сейчас видите в Удмуртии как идут дела. Я когда с Волковым советовался я говорю: “Слушай, я Шамиеву сказал: “Вот, что у нас произошло”. Он говорит: “Ну и дурак. Не надо было идти [на выборы глав муниципальных образований - С. М.].... Надо было назначать [глав муниципальных образований - С. М.] с согласия [представаительных органов самоуправления]”. Я говорю:

Вы-то это сделали, но вы же Конституцию Российской Федерации нарушили и Федеральное законодательство нарушили!

Ну и что, нарушили? Зато порядок будет там.”

Из этого разговора становится ясным, насколько большую роль в расшатывании российского законодательства играют признанные “авторитеты” суверенизации и сам процесс обмена опытом между региональными лидерами.

В ряде случаев имеет место открытое неповиновение требованиям законодательства. Так, Президент и парламент Калмыкии отказались приводить избирательное законодательство республики в соответствие с федеральным даже после после того, как Центризбирком во всеуслышание заявил о грубейших нарушениях Конституции.

Ниже будут более подробно рассмотрены нарушения отдельных законов.

Если попытаться сформулировать основные результаты этого процесса, то мы придем к следующим выводам:

• узурпация властных полномочий;
• облегчение произвольного доступа к бюджетным средствам
• массовые нарушения гражданских прав

Имеет два направления - внутреннее и внешнее, которые как правило развиваются параллельно и одновременно. Под внутренним направлением я имею ввиду присвоение Главами субъектов РФ администраций функций других внутрирегиональных органов власти - правительств, законодательных собраний, судов и органов местного самоуправления. Такое присвоение может осуществляться как в скрытой, так и в явной форме.

Пример демонстративного поведения как всегда преподносит президент Калмыкии Илюмжинов. 16 февраля 1998 г. он подписал указ об упразднении республиканского правительства и переходе его полномочий к Президенту, т. е. к самому себе. Мотивы этого поступка “Известия” усматривают в том, что “ликвидация правительства дает возможность президенту распоряжаться бюджетом более свободно, чем прежде.” В данном случае Илюмжинов нарушил не федеральное, а республиканское законодательство, но несмотря на это логика его действий вполне вписываласть в стратегию противостояния федерации, поскольку, как пишут “Известия”: “Известны усилия К. Илюмжинова, направленные на создание лояльных ему во всех отношениях федеральных структур: системы судов, прокуратуры, милиции. Фактически, в республике... осталась единственная федеральная структура, на которую не распространяется власть амбициозного президента - это управление федеральной службы безопасности в Калмыкии. Тем не менее К. Илюмжинов делает все возможное, чтобы сменить неугодного ему начальника ФСБ.” [И. Корольков, Произошел ли в Калмыкии тихий государственный переворот? Известия, 19.02.98 №31]

Особенно интересны попытки легитимизировать подчинение территориальных органов федеральных структур. Такая попытка была предпринята президентом Ингушетии Русланом Аушевым, который вынес на референдум вопрос о переведении правоохранительных органов и судов из федерального в республиканское подчинение. Верховный Суд РФ признал незаконным это решение, что встретило крайне болезненную реакцию в руководстве республики. Помощник президента сказал: “Решение о проведении референдума принимал съезд ингушского народа, и он же будет его отменять”. [Алла Барахова, В Ингушетии все равно проведут референдум, Коммерсантъ-daily, №27, 18.02.98]

3. Ущемление прав граждан на местное самоуправление

Особый интерес представляют собой массовые нарушения регионами российского законодательства, например те, которые были предприняты после принятия в1995 году закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.”

Нарушения субъектами РФ ее Конституции и законов повсеместно случались и раньше, но с появлением, развитием и укреплением органов местного самоуправления эти нарушения утратили абстрактный характер, потому что начали вонзаться в живую плоть: порождать конфликты и человеческие трагедии.

Республики в составе РФ первыми увидели в местном самоуправлении угрозу своему всемогуществу, которого они достигли путем постепенного перетягиания полномочий от федерального центра, - и первыми объявили крестовый поход на этот новый и только нарождающийся в России институт гражданского общества.

Именно поэтому в течение 1996 года критика местного самоуправления заняла столь значительное и почетное место в идеологии властвующих региональных элит. При этом наиболее распространенными являются три аргумента:

а) полноценное самоуправление - дело далекого будущего. Президент Татарстана Шаймиев: “Мы находимся только в начале пути к созданию демократического общества. По-моему, сейчас еще рано принимать законы о местном самоуправлении на уровне городов и районов”.

б) местное самоуправление вносит хаос и дезорганизацию в систему руководства регионом. Глава Республики Мордовия Меркушин: “Многие депутаты нижней палаты парламента убеждены в том, что демократия - это когда власть опускается до самых низов. Но за такими красивыми словами сегодня скрывается опасность потери управляемости страной, субъектом Федерации...”

в) отсутствие финансовой базы не позволяет формировать органы самоуправления на большинстве территорий. Председатель Смоленской областной Думы Антуфьев: “Сегодня гораздо важнее улучшить положение в экономике, а потом, когда это произойдет, шаг за шагом развивать местное самоуправление, создавать его экономическую базу”.

Поражает наивность, с которой региональные лидеры не замечают, что точно такие же аргументы могут быть обращены против столь горячо любимого и защищаемого ими федерализма! Действительно, совершенно невозможно понять, почему выбирать власть на уровне городов и районов преждевременно, а на уровне субъектов федерации - самое время. Почему выборная власть в муниципальных образованиях дезорганизует управление регионах, а вот выборная власть в регионах отнюдь не дезорганизует управление Россий в целом, и напротив, даже укрепляет?

Однако, в наиболее абсурдное противоречие впадают те региональные лидеры, которые говорят об отсутствии надлежащей финансовой базы для местного самоуправления. Особенно в том случае, если возглавляемые ими регионы сами являются дотационными. Когда г-н Меркушин рассуждает о недостаточности экономической базы местного самоуправления, он видимо забывает, что Республика Мордовия представляет собой один из самых депрессивных регионов России, целиком зависящий от федеральных дотаций.

“Какое у нас местное самоуправление, когда 80 - 90% районов сейчас живут на трансферте, финансовой базы нет”, - сокрушается Президент Бурятии Потапов. И это - через 10 минут после торжественно-назидательного заявления: “Надо ускорить и действительно придвинуться к действительному федерализму. Россия, провозглашая сейчас федерализм, на самом деле сохраняет унитарное государство.” Позвольте, но ведь Бурятия тоже самым безнадежным образом “сидит на трансферте”, о чем г-н Потапов сообщил на той же самой пресс-конференции! Значит, федерализм без денег строить можно, а местное самоуправление нельзя? Унитарное государство в масштабе региона - хорошо, а в масштабе России - плохо?...

Еще один пример. Председатель Смоленской областной Думы Антуфьев вошел в Государственную Думу с предложением: “Установить переходный период реформирования системы местного самоуправления сроком на 2 года. На время переходного периода разрешить назначаемость руководителями исполнительной власти субъектов российской Федерации глав муниципальных образований местного самоуправления по согласованию с представительным органом власти данных муниципальных образований”. В пояснительной записке предложение мотивируется тяжелым положением регионов, отсутствием финансовой базы самоуправления. Остается, однако, непонятным, почему по тем же самым причинам г-н Антуфьев не предлагает ввести переходный период реформирования федеративных отношений, на время которого разрешить “назначаемость” Президентом России руководителей исполнительной власти субъектов федерации? Ведь Смоленская область тоже неспособна обеспечить за счет собственных источников минимальную бюджетную потребность.

Совершенно очевидно, что критика местного самоуправления в устах региональных лидеров основана на двойном стандарте и служит исключительно для оправдания их нежелания делиться с кем бы то ни было властными полномочиями и финансовыми ресурсами.

Именно этим стремлением и было продиктовано массовое нарушение субъектами федерации российского законодательства о местном самоуправлении. В авангарде данного демарша выступил традиционный лидер российской “суверенизации” Татарстан.

29 ноября 1994 года в Конституцию Татарстана была внесена поправка, согласно которой в городах и районах республики власть осуществляется не органами местного самоуправления (как значилось в первоначальном тексте), а органами государственной власти в лице Советов народных депутатов. На следующий день Президент Шаймиев подписал закон “О местных органах государственной власти и управления”, в котором новая система была прописана более подробно. Главная ее особенность заключается в том, что глава местной администрации (района или города) назначается Президентом Республики Татарстан с согласия соответствующего Совета народных депутатов.

В число стойких нарушителей федерального законодательства о местном самоуправлении Татарстан попадает с весны 1996 года - после того как он отказался приводить свои нормативные акты в соответствие с законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, который требует формировать на уровне городов и районов органы местного самоуправления и не допускает никаких “согласований” кандидатов в главы местной администрации с региональными лидерами.

Примерно с этого же времени татарский закон “О местных органах государственной власти и управления” начинает играть роль своеобразной “нормативной модели” для тех региональных администраций, которые решились встать на путь фактической ликвидации органов самоуправления в городах и районах. В качестве одного из “рядовых” примеров такого рода подражания можно привести принятый в первом чтении (28.10.96) проект закона “О территориальных органах государственной власти Новосибирской области“, предполагающий избрание в районах и городах областного значения Советов депутатов и практику назначения глав территориальных администраций по согласованию с советами.

Наиболее радикальная и в то же время скандальная попытка реализовать “татарскую модель” была предпринята руководством Удмуртии.

В отличие от Новосибирской области и ряда других регионов, где органы местного самоуправления в районах и городах не избирались, в Удмуртской республике местные выборы прошли еще в апреле 1994 года. Принятый в 1995 году Федеральный закон автоматически взял избранные органы местного самоуправления под свою защиту. В этих условиях руководство республики, увидевшее в новом институте управления угрозу своему всевластию, отважилось бросить федеральному законодательству открытый вызов.

В апреле 1996 года Госсовет Удмуртии по инициативе своего председателя Александра Волкова принял закон “О системе органов государственной власти в Удмуртской республике”, которым фактически упраздняется система органов местного самоуправления, существовавшая в республике с 1994 года. Вместо нее предлагалось ввести жесткую административную вертикаль, подчиненную Президиуму Госсовета (т.е. фактически лично Волкову) и прикрываемую декоративными Советами депутатов. Во исполнение этого закона, находящегося в открытом противоречии с Конституцией и законодательством России, в республике начался процесс ликвидации законно избранных населением органов местного самоуправления. Под давлением Волкова большинство избранных мэров и глав районных администраций Удмуртии безропотно сложили с себя полномочия и приняли статус руководителей, назначенных Президиумом (!) Госсовета Удмуртии. Представительные органы самоуправления были заменены так называемыми “Объединенными Советами” (термин, также взятый из татарского закона), состоящими из депутатов упраздненных органов местного самоуправления и депутатов Госсовета первого созыва (!!), избранных от соответствующих территорий. Только городская Дума Ижевска вместе с мэром города Анатолием Салтыковым осмелилась оказать сопротивление произволу. В результате А. Салтыков в нарушение всех российских законов был отстранен от своей должности решением Госсовета. В настоящее время Конституционный Суд рассматривает несколько исков по этому делу.

Удмуртская эпопея продемонстрировала готовность региональных элит консолидироваться во имя отстаивания своих общих корпоративных интересов. В октябре 96 года в удмуртской прессе появилось обращение глав 15 республик к президенту России отозвать из Конституционного Суда запрос по Удмуртии. Обращение подписали главы Адыгеи, Республики Алтай, Башкирии, Бурятии, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Карачаево-Черкесии, Коми, Марий Эл, Мордовии, Татарстана, Тывы, Удмуртии и Хакасии. Основной пафос обращения заключался в том, что субъекты РФ вправе сами решать, в каком виде должно существовать местное самоуправление на их территориях. Эта же идея содержалась в поправке к закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, внесенной Советом Федерации по инициативе А. Волкова и С. Антуфьева и отвергнутой Государственной Думой.

Все эти факты свидетельствуют о том, насколько активными, настойчивыми и солидарными могут быть региональные элиты, отстаивающие свои полномочия и привилегии от “посягательств” снизу . Теперь было бы нелишним рассмотреть и те способы, к которым они прибегают с целью перетягивания их сверху , от федерального центра.

4. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: поймать рыбку в мутной воде

Одной из характерных особенностей умонастроения региональных элит является их ярко выраженное нежелание реформировать нынешнюю крайне запутанную, неясную и противоречивую систему отношений между центром и субъектами РФ.

С этой точки зрения наибольший интерес вызывают межбюджетные отношения, поскольку самым красноречивым показателем могущества власти на региональном уровне является объем финансовых ресурсов, находящихся в ее управлени.

Нынешнюю систему межбюджетных отношений можно уподобить темному лесу, а центральные и региональные органы власи - блуждающим в нем охотникам, которые надеются использовать темноту для переманивания друг у друга добычи обманным путем.

Вот основные параметры этого “темного леса”:

1) в стране отсутствует единая система оценки финансовых (налоговых) потенциалов субъектов РФ, а следовательно и их минимальной бюджетной потребности. И это - вопреки тому факту, что неравномерность экономического развития регионов в России, может быть, одна из самых высоких в мире;

2) имеющиеся на сегодняшний день показатели межбюджетных расчетов позволяют оценить только отношения между федеральным и региональными бюджетами, а не отношения между федеральным бюджетом и регионами в целом . Это обусловлено тем, что Федеральные отраслевые программы не учитываются в их региональном разрезе, так как средства по ним перечисляются через различные министерства и ведомства, минуя территориальные бюджеты. Не подлежат учету (не говоря уже о контроле) и средства региональных внебюджетных фондов, которые порою бывают очень значительны;

3) в стране до сих пор отсутствует (даже на концептуальном уровне) методика определения минимальных стандартов уровня жизни, на основе которой можно было бы рассчитать минимальный уровень бюджетной обеспеченности каждого региона, определить поправочные коэффициенты, позволяющие добиться более или менее справедливого распределения финансовой помощи.

Ввиду обстоятельства, изложенного в пункте 1, формальное равенство регионов в вопросе отчисления налогов в федеральный бюджет, оборачивается глубоким неравенством и вопиющей несправедливостью. В результате Москва, чей налоговый потенциал в 2 раза превосходит среднероссийский, отчисляет в федеральный бюджет такую же долю налога на прибыль (в том числе и на прибыль банков!), что и та же Мордовия, чей потенциал в 2 раза ниже общероссийского.

При такой системе существенно выигрывают богатые субъекты РФ, ничего не теряют бедные и теряют очень многое средние. Ведь совершенно очевидно, что таким образом производится скрытое дотирование богатых регионов, в то время как регионы со средним потенциалом искусственно ставятся в положение дотационных, т. е. вынужденных месяцами дожидаться возвращения изъятых у них доходов в виде трансфертов. Бедным же регионам, полностью зависящим от трансфертов, в сущности безразлично, в каких размерах их мизерные доходы изымаются центром. Побочный результат этой системы - встречные финансовые потоки, являющиеся одной из причин как коррупции, так и задежек бюджетного финансирования.

Обстоятельство, изложенное под № 2 означает, что обсуждение проблем оказания централизованной помощи субъектам федерации по сути сведено к распределению или перераспределению средств одного Федерального фонда финансовой поддержки регионов. В результате трансферты практически не влияют на выравнивание бюджетов субъектов Федерации.

Наконец, обстоятельство №3 не позволяет справедливо распределить даже те средства, которые мобилизуются в фонде финансовой поддержки.

Отсутствие данных, характеризующих налоговые потенциалы, равно как и суммарные финансовые потоки между центром и субъектами Федерации, практически исключает формирование взвешенной региональной экономической политики, соответствующей современным требованиям и политической обстановке. Это ведет к бесконтрольности расходования бюджетных средств и усугубляет экономическое положение в стране.

С другой стороны, эта ситуация оборачивается немалой выгодой для тех региональных руководителей, которые умеют использовать непрозрачность и противоречия межбюджетных отношений с целью увеличения финансовых преимуществ своих регионов. Очевидно, что таких удачливых регионов всегда будет меньшинство; и в этой связи возникает вопрос, почему проигрывающие регионы, имеющие большинство в Совете Федерации, не ставят вопрос о срочном реформировании системы? Ответ заключается в том обстоятельстве, что федеральный центр в лице своих финансовых органов сам является одним из опытнейших и заинтересованных охотников “темного леса”, или - искуснеших удильщиков в мутной воде... Центр заинтересован в сохранении нынешней системы в первую очередь потому, что она резко повышет его распределительные возможности, а значит - и уровень произвольности распределения. Чем выше степень произвола, тем жестче зависимость отдельного регионального лидера от благоволения центра, и тем легче сбивать настойчивость его требований к федеральному бюджету. Если же межбюджетные отношения будут реформированы на основе принципов прозрачности и непротиворечивости, то беспомощность и порочность финансовой деятельности центра неизбежно предстанут на всеобщее обозрение в беспощадной наготе.

Именно по этой причине центр заинтересован в том, чтобы те регионы, которые объективно проигрывают от существующей системы, поддерживали в себе иллюзию о преимуществах индивидуально-договорных отношений с центром. И делать это ему удается благодаря известной психологической особенности: в условиях отсутствия (или неясности) правил игры каждому игроку кажется, что он может перехитрить всех остальных.

5. Соблазны и лукавство договорной федерации

На мой взгляд, изложенные в предыдущей главе особенности взаимоотношений центра и регионов представляют собой главный контекст затянувшегося процесса заключения договоров Российской Федерации с собственными субъектами.

Здесь как бы сама собой напрашивается аналогия с процессом строительства финансовых пирамид. 89 субъектов РФ можно уподобить вкладчикам, имеющим каждый свою “кровную” долю в общем фонде, которые в данном случае равнозначны определенным экономическим полномочиям государства (включая бюджетные, распорядительные и т. п.), являющимся источником дивидендов в виде контроля над финансовыми ресурсами. Существует только два способа поделить этот фонд:

1) синхронное распределение полномочий на основе единых для всех объективных критериев;

2) поочередное наделение полномочиями в соответствии с индивидуальными договоренностями.

Совершенно очевидно, что аналогия с финансовыми пирамидами возникает при реализации второго варианта. В этом случае наиболее внушительную и ценную часть фонда разделят между собой вкладчики, сумевшие протолкаться в очередь первыми; и сделают они это за счет большинства вкладчиков, стоящих в середине и конце. Крайне интересен вопрос: при каких условиях остается в выигрыше главный махинатор (в нашем случае - федеральный центр)? Ответ: только в том случае, если ему удастся убедить основную массу вкладчиков, что каждый из них согласно очереди получит свою долю со всеми причитающимися дивидентами. Если же не удастся, то его ожидает банкроство, потому что вся очередь предъявит ему иск на получение полномочий в том же объеме, которым он одарил счастливчиков, стоявших в списке очередников самыми первыми.

Для того, чтобы понять, о чем идет речь, достаточно проанализировать те преимущества, которые получили лидеры договорного процесса Татарстан и Башкортостан. В 1995 году все субъекты РФ платили в федеральный бюджет 10 % подоходного налога, тогда как Татарстан - только 1 %. Все регионы отдавали центру половину акцизов на спирт и вино-водочные изделия и в полном объеме - акцизы на нефть, нефтепродукты и газ; Татарстан и Башкирия оставляли эти акцизы целиком у себя. Это означает, что оба эти субъекта РФ в гораздо меньшей пропорции, чем остальные участвовали в финансировании депрессивных регионов, социальных программ, армии, государственной границы и целого ряда других жизненно важных институтов Федерации.

Преимущества, полученные следующей шеренгой договорников, носили уже менее ярко выраженный характер. Так, Свердловская область и ряд других субъектов РФ уже не получили в свое распоряжение фиксированных долей от тех или иных налогов (сверх общефедерального уровня); однако, им удалось добиться возможности закрепления таких долей в ежегодных соглашениях, заключаемых с Мнфином. Еще одно достижение данной категории регионов - оставлять часть федеральных налогов в зачет поступлений по федеральным программам. Казалось бы, таким путем решается одна из проблем, описанных в предыдущей главе (устранение искуственной дотационности, встречных финансовых потоков и т. д.). Но ведь это делается на основе индивидуального договора с двумя-тремя из субъектов РФ, что означает сужение оперативного маневра для решения аналогичной проблемы десятком других регионов!

Заслуживает упоминания еще одно преимущество, получаемое регионами, заключившими договоры на манер Свердловской области. Это есть счастье независимости от задержек, перебоев и явной несправедливости, возникающих при выплате трансфертов. Действительно, помимо несуразностей, связанных с расчетом трансфертов, получающие их регионы страдают от избирательности центра в ходе их непосредственной выплаты, когда одни получают все сразу и сполна, а другие мучительно ожидают месяцами и даже годами.

Особая проблема - соглашения о разграничении собственности. При отсутствии единых для всей России критериев оценки государственной собственности решение вопроса о ее разграничении зависит от произвола договаривающихся сторон. Таким образом, здесь мы имеем еще один дополнительный источник экономического неравенства, вытекающий из субъективных причин.

Главный порок нынешней федеративной системы заключается не столько в том, что она - договорная, сколько в том, что она основана на множественности договоров, каждый из которых имеет сепаратный и чуть ли не кулуарный характер. Не случайным представляется тот факт, что договоры очень часто скрываются от общественности, переводятся чуть ли не в разряд государственной тайны. Однажды депутат Государственной Думы, жаловался мне, что губернатор области, от которой он избирался, отказывается ознакомить его с текстом договора...

Эта секретность объясняется очень просто. Смысл договорного процесса состоит в том, чтобы

2) каждый из этих остальных пребывал в иллюзии, что заключив свой сепаратный договор он выигрывает больше, чем мог бы добиться в борьбе за всеобщее равноправие.

Более сильные и ловкие присваивают полномочия в большем объеме и становятся федеративной знатью. Менее оборотистые образуют “черную кость”, несущую всю тяжесть трудов по поддержанию федерации. Возникает система узаконенного неравенства федеративных отношений, которая и была названа выше иерархическим федерализмом.