Административно-территориальное устройство - разделение территории государства на части, в соответствии с которым строится и функционирует система местных органов власти. Первыми известными с 11 в. административно-территориальными единицами были волости. В Древней Руси термин «волость» обозначал всю территорию земли (княжества), затем самостоятельный удел и, наконец, селение, подчиненное городу (см. Русь в 9 - начале 12 в.). С ростом древнерусских княжеств в 14 - первой половине 15 в. административно-территориальное деление усложнилось. Княжества подразделялись на уезды с волостями и станами (иногда это были равнозначные административно-территориальные единицы). Самостоятельной административно-территориальной единицей в древнерусских княжествах был город. Городами и пригородными станами управляли наместники князя из бояр, а волостями - волостели из более мелких феодалов. С образованием Русского централизованного государства в 16 в. основной административно-территориальной единицей стал уезд во главе с воеводой. В 1625 г. была составлена роспись городов и уездов.
В конце 17 в. Петр I предпринял попытку усовершенствовать административно-территориальное деление и учредить провинции, приписав к Новгороду, Пскову, Астрахани и другим городам малые города и уезды. Указом от 1708 г. «Об учреждении губерний и о росписании к ним городов» Россия была разделена на 8 губерний - Московскую, Ингерманландскую (с 1710 г. - Петербургская), Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. В 1713-1714 гг. добавились Нижегородская, Астраханская, Рижская губернии, а Смоленская вошла в состав Московской и Рижской. Всего в 1725 г. было 14 губерний, с неравными территориями и населением. Во главе Петербургской и Азовской губерний в начале 18 в. стояли генерал-губернаторы, остальных - губернаторы.
Следующим указом Петра I от 1719 г. «Об устройстве губерний и об определении в оныя правителей» территория каждой губернии подразделялась на более мелкие единицы - провинции. Всего было учреждено 45 провинций, затем их число возросло до 50. Во главе важнейших провинций стояли генерал-губернаторы, остальных - воеводы. Провинции распадались на округа - дистрикты, здесь заправляли делами земские комиссары, выбираемые из местных дворян. В 1726 г. дистрикты были упразднены и восстановлено исторически сложившееся уездное деление. После подавления восстания" под предводительством Е. И. Пугачева (см. Крестьянские войны в России 17-18 вв.) стала очевидна необходимость усиления власти местной администрации. В 1775 г. в ходе реформы местного самоуправления на основании «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи и разделения оных на уезды» губернии разукрупнялись. Теперь их стало 40 с населением в 300-400 тыс. ревизских душ в каждой. К 1796 г. за счет присоединенных к Российской империи новых территорий число губерний увеличилось до 51. Каждая губерния подразделялась на уезды. Провинция как промежуточная территориальная единица формально ликвидировалась, но на практике в некоторых губерниях провинции существовали вплоть до конца 18 в. Некоторые губернии объединялись в наместничества, ими управлял наместник - должностное лицо, наделенное чрезвычайными полномочиями и ответственное только перед Екатериной П. В 1796 г. Павел I упразднил наместничества, и в 19 - начале 20 в. они были только в Царстве Польском (1815-1874) и на Кавказе (1844-1883, 1 905-1917).
В последней четверти 18 в. появляются области. Первоначально это провинции, на которые делились наместничества с большим числом населения. С конца 18 в. областями называют вновь присоединенные территории на окраинах империи, а также земли казачьих войск - Донского, Кубанского, Терского. Области не имели органов самоуправления и подчинялись военным губернаторам. Как правило, области входили в состав генерал-губернаторств, система которых возникла в 19 в. В течение 19 в. общегубернская организация сохранялась на основной территории Европейской России. На окраинах (кроме Остзейского края, где было 3 губернии) создаются генерал-губернаторства, объединившие несколько губерний: Царство Польское (10 губерний), Великое княжество Финляндское (7 губерний), Бессарабская область, Кавказский край, Сибирское генерал-губернаторство, Туркестанское генерал-губернаторство с вассальными Бухарским и Хивинским ханствами, Степное генерал-губернаторство. Количество и состав губерний, генерал-губернаторств, наместни-честв, областей в течение 18 - начале 20 в. постоянно изменялись. К 1917 г. в Российской империи насчитывалось 78 губерний, 21 область, 1 наместничество.
После Октябрьской революции 1917 г. число губерний уменьшилось, так как 25 из них отошли к Польше, Финляндии, Прибалтийским государствам. Но вскоре большинство областей были переименованы в губернии, и к 1922 г. в РСФСР насчитывалось 72 губернии. После 1917 г. в составе страны создаются автономные республики и области. В 1923-1929 гг. была проведена административно-территориальная реформа СССР, ставившая целью преобразование административно-территориального деления бывшей Российской империи по принципу экономического районирования. Губернии, уезды, волости упразднялись. Появились области, края, округа и районы. К 1930 г. в РСФСР насчитывалось 13 краев и областей: Дальневосточный, Нижегородский, Нижневолжский, Северный, Северо-Кавказский, Сибирский, Средневолжский края, Западная, Ивановская промышленная, Ленинградская, Московская, Уральская, Центральночерноземная области. В других республиках областное деление первоначально не вводилось. В 1930 г. ликвидировалось деление на округа. С 1932 г. проводится разукрупнение краев и областей. В результате к 1935 г. число краев увеличилось до 12. По Конституции 1936 г. 7 краев стали называться областями. К 1938 г. в РСФСР существовало 6 краев - Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Хабаровский, Ставропольский. В послевоенный период происходило изменение границ краев и областей.
К моменту принятия Конституции 1977 г. основными административно-территориальными единицами в СССР были области, края (в РСФСР и Казахстане), районы, города, районы городов, поселки, сельские населенные пункты. Перечень областей и краев, а также районов (для республик и автономных республик, не имеющих областного и краевого деления) закреплялся в соответствующих конституциях союзных и автономных республик. Там же содержался перечень городов республиканского подчинения, составлявших самостоятельные административно-территориальные единицы. По Конституции 1977 г. установление и изменение административно-территориального устройства отнесено к ведению союзной республики. Президиум Верховного Совета союзной республики определял порядок решения вопросов административно-территориального деления, устанавливал и изменял границы и районное деление краев и областей, автономных областей и автономных округов, образовывал районы, города, районы в городах, устанавливал и изменял подчиненность городов, производил наименование и переименование районов, городов, районов в городах и других населенных пунктов.
31 марта 1992 г. Федеративный договор признал края, области, города федерального значения субъектами Российской Федерации, и с этого момента 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург) изменили свой правовой статус и уже не могут рассматриваться как административно-территориальные единицы. Конституция Российской Федерации 1993 г. не определила административно-территориальное устройство страны. Изменение границ административно-территориальных единиц(районов, районов городов) относится действующим законодательством к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако, согласно Конституции, они должны учитывать мнение населения соответствующей территории.
Рассмотрим понятие и содержание административно-территориального устройства государства .
Это разделение территории государства на отдельные единицы, в соответствии с которым выстраивается система государственного, регионального и местного управления.
Административно-территориальное устройство отражает особенности и характер отношений между государством и его составными частями. При этом административно-территориальное устройство формируется в течение долгого времени. В его основе находятся политические, экономические, социальные и иные факторы, а также непременно учитывается фактическое расселение граждан на конкретной территории.
В прямом смысле понятие административно-территориальное устройство относится только к унитарному государству , поскольку для федерации первичное значение имеет федеративное устройство . В последнем случае непосредственно территориальное деление государства характерно субъектам федерации - республикам, штатам, провинциям, землям, кантонам.
Совокупность территориальных единиц формирует территориальное деление государства .
Территориальные единицы государства выступают пространственным пределом для функционирования региональных и местных институтов публичной власти.
Как правило, государства с большой территорией обладают трехзвенной системой административно-территориального устройства. Например, большая часть территории Великобритании делится на графства, графства - на округа, а последние состоят из приходов. В устройстве Франции и вовсе заложена четырехзвенная система: департаменты-округа-кантоны-коммуны (общины).
Низовой административной единицей в административно-территориальном устройстве обычно выступает небольшое городское либо сельское поселение типа коммуны (общины), а в ряде африканских и азиатских странах подобную роль выполняет род или кочевое племя.
В административно-территориальных единицах присутствует назначенное должностное лицо , которое управляет соответствующей территорией, или избранный гражданами представительный орган и назначенное должностное лицо . Далеко не во всех административно-территориальных образованиях формируются представительные органы. В маленьких по численности населения или территории государствах вообще отсутствуют самостоятельные и обособленные административно-территориальные единицы (например, Мальта, Бахрейн).
К административно-территориальным образованиям примыкают столичные округа , которые обладают самостоятельным статусом. Они имеют столицу и её окрестности (федеральные округа в Бразилии, США). Местное (городское) самоуправление в данном случае ограничено.
В соответствии с положениями национальных конституционных норм большой самостоятельностью обладают только крупные административно-территориальные единицы - области в Италии (их число 20) и Испании (17). В указанных государствах области предстают как общепризнанные публично-правовые учреждения и имеют более широкие полномочия, нежели субъекты некоторых федераций.
Основными территориальными единицами Португалии выступают административные области, муниципии, приходы. Согласно статье 227 конституции Португалии введен особый политико-правовой режим для отдаленных территорий - Азорских островов и Мадейры.
1. Административно-территориальное деление:
а) АТД: понятие и функции
Администрати́вно-территориа́льное деле́ние (администрати́вно-территориа́льное устро́йство) - разделение территории унитарного государствана части (административно-территориальные единицы), в соответствии с которым строится система местных органов власти. Обусловлено природными, политическими, экономическими, национальными и иными факторами. Административно-территориальное деление (устройство) присуще также и субъектам федеративных государств, так как последние, как правило, являются унитарными государствами. В отличие от унитарных государств территориальное устройствофедераций характеризуется федеративным устройством.
Субъекты федерации, как правило, имеют унитарное административно-территориальное устройство, но могут также являться федерациями (например,РСФСР). Впрочем, единицы, на которые подразделяются субъекты федерации, являются, как правило, субъектами местного самоуправления, и их права охраняются особыми законами.
Из-за менее усложнённой формы взаимоотношений между административно-территориальными единицами и государством в целом, последнее, как правило, может изменять своё административно-территориальное деление без сложных процедур одобрения подобных решений на местном уровне. При распаде государств или при выделении новых государств из состава иного государства, внутренние административные границы могут быть преобразованы в государственные границы (например, бывший СССР), что приводит к многочисленным межгосударственным территориальным спорам.
Административно-территориальное устройство (административно-территориальное деление) – деление территории государства (в федеративном государстве – деление субъектов) на части – административно-территориальные единицы, - в рамках которых осуществляется управление государственными делами и (или) самоуправление населения (местное самоуправление), создаются органы государственной власти или органы местного самоуправления. В Российской Федерации категория «административно-территориальное устройство» относится к уровню только субъектов Российской Федерации – республик в составе РФ, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Поэтому терминологически неверной будет формулировка «административно-территориальное устройство Российской Федерации», поскольку РФ состоит не из административно-территориальных единиц, а из государственно-территориальных образований. Таким образом, категория «административно-территориальное устройство» применима только в отношении субъектов Российской Федерации.
Административно-территориальное устройство:
элемент территориальной организации РФ;
основа иерархии органов государства и местного самоуправления: административно-территориальное устройство субъектов РФ может быть основной для осуществления как государственного управления, так и местного самоуправления;
основа участия граждан в управлении государственными и общественными делами.
Административно-территориальное устройство основывается на следующих принципах :
соответствие исторически сложившейся системе расселения жителей в области и устойчивым тенденциям ее развития;
создание экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также участия граждан в их работе;
содействие рациональному использованию природных и материальных ресурсов, развитию инженерных сетей и коммуникаций, социальной инфраструктуры;
обеспечение здоровой и экологически безопасной среды обитания и жизнедеятельности населения;
сохранение и развитие национальной культуры, обычаев и традиций, исковых видов хозяйственной деятельности всех национальных и этнических групп, малочисленных народностей, проживающих в области;
участие населения в обсуждении и решении вопросов административно-территориального устройства.
Понятием административно-территориального устройства охватываются следующие вопросы: система административно-территориальных единиц; порядок их образования и упразднения; отнесение населенных пунктов к той или иной категории административно-территориальных единиц; установление и изменение границ административно-территориальных единиц; установление административных центров административно-территориальных единиц, включающих в себя несколько населенных пунктов; наименование и переименование административно-территориальных единиц, отдельных населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей; регистрация населенных пунктов, учет изменения в административно-территориальном устройстве.
Поскольку Конституция РФ 1993 г. не относит вопросы административно-территориального устройства к предметам совместного ведения Российской Федерации субъекты РФ самостоятельно решают вопросы образования, изменения и упразднения административно-территориальных единиц, критерии отнесения населенных пунктов к городским и сельским поселениям. Субъекты Российской Федерации принимают законы об административно-территориальном устройстве, используя при этом критерии выделения административно-территориальных единиц, заложенные в Указе Президиума Верховного Совета РОСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР».
В соответствии с законом Челябинской области от 21 ноября 1996 г. № 44-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Челябинской области» (с изменениями от 25 мая 2000 г. ), к административно-территориальным единицам в Челябинской области относились: города областного значения, в том числе города с территориальным районом, города районного значения, районы, районы в городе, поселки городского типа (рабочие, курортные поселки), сельсоветы.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с 2006 г. введена новая система муниципальных образований, предполагающая новые параметры территориального устройства субъектов Российской Федерации:
субъект РФ делится на территории муниципальных районов и городских округов;
в состав муниципального района входят сельские и городские поселения;
сельское поселение состоит из сельских населенных пунктов;
городское поселение состоит из города или поселка, кроме того, возможно вхождение в его состав и сельских населенных пунктов;
сельский населенный пункт – первичная территориальная единица в сельской местности;
возможно деление крупных городов на районы (городские районы).
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г., местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Сельское поселение и городское поселение являются муниципальными образованиями первичного уровня.
Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Территорию поселений составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.
В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый). Сельский населенны пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения.
Муниципальный район - несколько поселений (сельских и городских) или поселений и так называемых межселенных территорий (т.е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией.
Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. предусматривает осуществление местного самоуправления в районах городов федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге – в пределах внутригородских районов. Кроме того, спецификой некоторых субъектов Федерации является введение в их системе административно-территориального устройства такой единицы как административные округа. Административный округ включает в себя несколько районов города. Границы административных округов не могут пересекать границ районов.
Закрытое административно-территориальное образование (ЗАТО) – имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, по переработке радиоактивных и других материалов; военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Статус закрытого административно-территориального образования определяется Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (с изменениями от 28 ноября 1996 г., 31 июля 1998 г., 2 апреля, 31 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г.) и законодательством соответствующего субъекта Федерации.
Решение о создании ЗАТО принимается Президентом РФ. Соответствующие вопросы предварительно согласовываются Правительством РФ с субъектами РФ. ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам административной подчиненности и границ, определения полномочий органов субъектов РФ, обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.
Для ЗАТО существуют особенности въезда, землепользования, приватизации, совершения сделок с недвижимостью. Для граждан, проживающих и работающих в ЗАТО, предусматриваются определенные социальные гарантии на случай ликвидации объектов, сокращения рабочих мест и иных исключительных обстоятельств.
Законодательством субъектов РФ об административно-территориальном устройстве определяется порядок образования, преобразования и упразднения административно-территориальных единиц. Процесс преобразования административно-территориальных единиц может быть обозначен как административно-территориальный процесс - установленный органами государственной власти субъекта Российской Федерации порядок совершения административно-территориальных действий, включающий ряд стадий: возбуждение административно-территориального дела; подготовка материалов; подготовка проекта правового акта по делу; рассмотрение и принятие правового акта; оформление документов и исполнение административно-территориального преобразования.
Административно-территориальное деление и административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации: понятие и принципы.
Административно-территориальное устройство - это деление территории государства, а в федеративном государстве - его субъектов на части - территориальные единицы, в рамках которых осуществляются определенные государственные функции и (или) самоуправление населения (местное самоуправление), создаются государственные органы или органы местного самоуправления. В качестве равнозначного часто используется понятие «административно-территориальное деление».
По отношению к федеративному государству в целом используется понятие «государственное устройство». А для обозначения внутренней территориальной организации субъектов федерации возможно применение категории «административно-территориальное устройство».
Чаще всего административно-территориальное устройство является двухуровневым. Первый уровень - единицы, входящие непосредственно в состав субъекта РФ - сельские районы и крупные города; эти единицы являются территорией деятельности судов, прокуратуры, органов государственной безопасности, органов внутренних дел, органов государственной регистрации и т.п. (условно всех их можно именовать административными органами); одновременно на уровне данных территориальных единиц может осуществляться и местное самоуправление.
Второй уровень - территориальные единицы, входящие в состав единиц первого уровня и являющиеся основой местного самоуправления.
Понятием «административно-территориальное устройство» охватываются следующие вопросы:
Система территориальных единиц, порядок их образования и упразднения;
Отнесение населенных пунктов и территорий к той или иной категории территориальных единиц;
Установление и изменение границ территориальных единиц;
Установление центров единиц, включающих в себя Несколько населенных пунктов;
Наименование и переименование территориальных единиц, отдельных населенных пунктов, их улиц, площадей и Других частей;
Регистрация населенных пунктов, учет изменений в административно-территориальном устройстве.
Конституция РФ 1993 г. не называет вопросы административно-территориального устройства среди предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Тем самым данные вопросы были отданы в ведение самих субъектов РФ.
Субъекты РФ отражают вопросы административно-территориального устройства в своих конституциях, уставах, специальных законах. Причем в одних субъектах используется понятие «административно-территориальное устройство», в других предпочитают говорить просто о «территориальном» делении.
Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации базируется на ряде принципов. Важнейшим из них является экономический принцип , требующий при образовании административно-территориальных единиц учета особенностей хозяйственного профиля, направления развития хозяйства, количества населения, состояния путей сообщения.
В условиях многонационального государства важную роль играет национальный принцип административно-территориального устройства. Он предполагает всесторонний учет национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц.
Успешное решение местными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач во многом зависит от их близости к населению, позволяющей им лучше удовлетворять повседневные нужды и: запросы населения. Поэтому максимальное приближение как государственного аппарата так и местного самоуправления к населению также становится важным принципом административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.
2. Виды административно-территориальных единиц. Закрытые административно-территориальные образования.
Административно-территориальная единица – это внутренняя часть территории субъекта Федерации в установленных границах, имеющая свое наименование, постоянный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения на ней всех тех государственных и местных задач, что необходимы для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта Федерации, страны.
Населенный пункт - место постоянного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности, отдыха и сосредоточивающее в определенной черте жилье, административные и хозяйственные постройки.
Наиболее распространенными видами административно-территориальных единиц являются районы (уезды), сельсоветы (сельские округа, волости). К видам населенных пунктов относятся - села, деревни, станицы, сельские, дачные, курортные, пригородные поселки, поселки городского типа, города, районы в городах. Законодательство об административно-территориальном устройстве содержит собственные критерии их выделения, отнесения населенных пунктов к той или иной группе. Очевидно, что терминологическое обозначение административно-территориальных единиц, населенных пунктов перекликается с терминологическим обозначением муниципальных образований. Есть административный район и муниципальный район, село, город как населенные пункты и сельское, городское поселения как муниципальные образования. Поэтому важно уяснить соотношение административно-территориального деления и территориальной организации местного самоуправления.
Соотношение административно-территориальных единиц, населенных пунктов и муниципальных образований. Применение Закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выявило три основных подхода к такому соотношению.
При первом подходе субъекты Федерации использовали совмещение административно-территориального деления и территорий муниципальных образований, когда административно-территориальные единицы и муниципальные образования отождествлялись. Такой подход имел место, например, в Пермской, Челябинской областях. В соответствии с ним при определении административно-территориальной единицы обязательным ее признаком называлось наличие органов местного самоуправления.
Второй подход связан с относительным обособлением административно-территориальных и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации. Указанная концепция была использована в Законе «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области». Ее суть: административно-территориальными образованиями в области являются районы и административные округа в составе районов, а муниципальными образованиями - городские и сельские поселения, волости, принявшие уставы муниципальных образований. В административно-территориальных единицах осуществляется государственное управление территориальными органами государственного управления области, а в муниципальных образованиях - местное самоуправление органами местного самоуправления. Названный Закон допускал, что в случае объединения поселений в границах района в единое муниципальное образование государственное управление в границах районов может осуществляться органами местного самоуправления, на которые областным законом возлагается исполнение отдельных государственных полномочий (ч. 2 ст. 6).
Третий подход заключается в юридическом разведении административно-территориального и муниципально-территориального деления. Он выражается в рассмотрении любых административно-территориальных единиц и населенных пунктов как государственных образований, служащих в определенных случаях базой для складывания муниципальных образований. При этом административно-территориальные единицы и муниципальные образования как бы разводятся по степени их универсальности: первые - пространственная форма решения государственных задач; вторые - пространственная форма решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий.
В отличие от первого подхода здесь нет отождествления административно-территориальных единиц и муниципальных образований. Муниципальные образования складываются в пределах административно-территориальных единиц и населенных пунктов, но их объединение между собой, упразднение, разделение не означает автоматического изменения административно-территориального устройства. Скажем, упразднение района как муниципального образования не означает упразднения этого же района как административно-территориальной единицы, а создание единого муниципального образования на базе двух сельсоветов не сопряжено с обязательной ликвидацией последних. При названных изменениях меняться будут границы муниципальных образований, система органов самоуправления, но не административно-территориальное деление и не система действующих на местах государственных органов.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не отождествляет территориальную организацию местного самоуправления и административно-территориальное деление. Городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа территориально могут не совпадать с населенными пунктами, административными районами, сельсоветами, сельскими округами. В границах административного района, допустим, могут действовать два муниципальных района или муниципальный район и городской округ. Если же, например, городское поселение как муниципальное образование совпадает с территорией города как населенного пункта, то изменение границ городского поселения как муниципального образования не означает обязательного изменения границ города и наоборот. Аналогичным образом при совпадении границ муниципального и административного района изменение границ муниципального района не меняет границ административного района, а изменение границ административного района не меняет границ муниципального района.
В то же время Федеральный закон № 131-ФЗ не отрывает полностью территориальную организацию местного самоуправления от административно-территориального деления. Территории тех же городских, сельских поселений как муниципальных образований выделяются не произвольно, а с учетом особенностей населенных пунктов, их границ. Так, Закон устанавливает, что в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта.
Важно подчеркнуть и отличие территориального деления субъекта Федерации от федеративного деления на национально-государственные образования. Так, если территории субъектов Федерации первичны, то административно-территориальные единицы в рамках субъектов Федерации являются лишь следствием территориальной организации системы органов власти. Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в соответствующих статьях Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении субъектов, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство.
При этом необходимо отметить, что Федерация регулирует не только федеративное устройство, но и некоторые моменты, касающиеся особых административно-территориальных единиц, переименование некоторых из них, их учет. В качестве примера можно привести Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании»: «Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее - предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан».
Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. При этом его границы могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав. Решение о создании (об упразднении) закрытого административно-территориального образования принимается Президентом РФ по предложению Правительства РФ.
Кроме того, территориальная реабилитация репрессированных народов находится в ведении федеральных властей и предусматривает осуществление на основе волеизъявления репрессированных народов правовых и организационных мероприятий по восстановлению национально-территориальных границ, существовавших до их антиконституционного насильственного изменения.
Также в ведении Российской Федерации в области установления, нормализации, употребления, регистрации, учета и сохранения наименований географических объектов находятся: определение государственной политики в области наименований географических объектов; присвоение наименований географическим объектам и переименование географических объектов; определение единых требований, норм и правил в области наименований географических объектов, а также создание и ведение Государственного каталога географических названий; разработка и принятие федеральных программ в области наименований географических объектов; определение специального федерального органа исполнительной власти и его полномочий в области наименований географических объектов; определение порядка финансирования работ в области наименований географических объектов; международное сотрудничество Российской Федерации в области наименований географических объектов; иные вопросы в области наименований географических объектов. Для осуществления вышеназванных полномочий создан специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области наименований географических объектов.
Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (ОКАТО) входит в состав Единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации Российской Федерации (ЕСКК).
Все множество объектов административно-территориального деления подразделяется на группы согласно территориальному делению, и эти группы располагаются по трем уровням классификации в соответствии с административной подчиненностью, причем в каждый уровень включаются объекты, непосредственно подчиненные объектам предыдущего уровня.
Первый уровень классификации включает объекты федерального значения: республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономный округ, входящий в состав Российской Федерации.
Ко второму уровню классификации относятся: автономные округа, входящие в состав края или области; районы республики, края, области, автономной области, автономного округа, входящего в состав Российской Федерации, внутригородские районы, округа города федерального значения; города республиканского, краевого, областного подчинения; поселки городского типа республиканского, краевого, областного подчинения.
К третьему уровню классификации относятся: внутригородские районы, округа города республиканского, краевого, областного подчинения; города районного подчинения; поселки городского типа районного подчинения; сельсоветы.
В пределах группировок третьего уровня классификации кодируются сельские населенные пункты. Обозначение «поселок городского типа» распространяется на рабочие, курортные и дачные поселки. В ряде субъектов Российской Федерации взамен категории «сельсовет» введены такие понятия, как «сельский округ», «волость». К сельским населенным пунктам относятся поселки сельского типа, хутора, кишлаки, аулы и т.п., входящие в состав сельсоветов или подчиненные администрации города (района, округа).
Важно заметить, что административно-территориальные единицы не могут входить в состав субъекта Российской Федерации, они вторичны и не самостоятельны.
Следует отметить, что административно-территориальное деление субъектов Федерации регулируется путем закрепления в соответствующих конституциях и уставах, принятия законов и подзаконных актов. Анализ нормативно-правовых актов позволяет вычленить следующие направления регулирования в этой сфере.
Административно-территориальное устройство характеризует: а) систему административно-территориальных единиц, порядок их образования и упразднения; б) отнесение населенных пунктов к той или иной категории административно-территориальных единиц; в) установление и изменение границ административно-территориальных единиц; г) установление административных центров, включающих в свой состав несколько населенных пунктов; д) переименование административно-территориальных единиц, отдельных населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей; е) регистрация населенных пунктов, учет изменений в административно-территориальном устройстве. Как уже было отмечено выше, наиболее распространенными видами административно-территориальных единиц являются районы и сельсоветы, населенных пунктов - села, деревни, поселки, города, районы в городах. Существующая система административно-территориального устройства субъектов РФ предполагает, как правило, наличие двух, иногда трех уровней административно-территориальных единиц. Городские поселения преимущественно отличаются двухуровневой организацией - города, поселки городского типа (первый уровень) и районы в городах (второй уровень); для сельских поселений более характерны три уровня: сельские районы или сельские округа (первый уровень); сельсоветы, поссоветы и т.п. (второй уровень); села, деревни, усадьбы, станицы и т.д. (третий уровень).
Действующая в настоящее время в субъектах Российской Федерации система административно-территориальных единиц сложилась в основном в годы советской власти, когда созданное еще Екатериной II административно-территориальное деление Российской империи (губерния - уезд - волость) было постепенно заменено новыми административно-территориальными единицами, которыми стали в Российской Федерации область (край) - округ - район, а затем (после ликвидации округа) область (край) - район.
Конституция РФ не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Они - область деятельности главным образом субъектов Российской Федерации, каждый из которых решает эти вопросы самостоятельно, применительно к своим специфическим условиям в конституциях республик в составе Российской Федерации, а также в уставах других субъектов РФ.
Таким образом, конституции и уставы субъектов Российской Федерации различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов Российской Федерации. К первым из них относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.
Район (уезд) - административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономной области, автономного округа. В экономическом отношении каждый район (уезд) представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия, как правило, небольшие промышленные предприятия (главным образом по переработке сельскохозяйственного сырья), коммунально-бытовые предприятия и торгово-закупочные организации. Ведущее место в районе (уезде) принадлежит сельскохозяйственному производству. Кроме того, каждый район (уезд) является базой для всех видов социально-культурного обслуживания сельского населения.
Исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны играют города . Они являются местом сосредоточения большинства промышленных предприятий, значительного числа предприятий и учреждений коммунального хозяйства, жилого фонда, медицинских, культурно-просветительных и других учреждений, связанных с обслуживанием населения. По подчиненности, зависящей от значения города, численности его населения, его промышленного и культурного уровня, перспектив развития и ряда других условий все города подразделяются на следующие основные виды: города республиканского (республики в составе Российской Федерации) значения; города краевого, областного, окружного (автономного округа) значения; города районного значения.
Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов с их сложным хозяйством, обширной территорией и многочисленным населением обусловило необходимость деления их на менее крупные административно-территориальные единицы - городские районы .
Городские районы созданы во многих городах республиканского, краевого и областного значения, насчитывающих свыше 100 тыс. человек населения. Они являются частью этих городов и представляют собой низовую административно-территориальную единицу.
К городским поселениям, являющимся одним из видов административно-территориальных единиц, относятся также поселки . Они отличаются от городов меньшими размерами территории и численностью населения. Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные.
К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие экономически важные объекты. Курортными поселками являются населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение. Дачные поселки - населенные пункты, основное назначение которых заключается в обслуживании городов в качестве места летнего отдыха или санаторного лечения.
Самой многочисленной административно-территориальной единицей в настоящее время являются сельские поселения (села, станицы, деревни, хутора, аулы и др.), подавляющее большинство жителей которых занято сельским хозяйством. Территория сельского поселения как административно-территориальной единицы может охватывать одно село или несколько сел, образуя сельский округ (волость, сельсовет и т.д.).
Помимо перечисленных административно-территориальных единиц, ставших давно уже традиционными, на территории Российской Федерации в последние годы созданы и другие административно-территориальные единицы. Так, территория Москвы сегодня делится не на районы в городе, как это было прежде, а на административные округа, которые включают в себя муниципальные районы.
Административный округ - внутригородская административно-территориальная единица, система органов власти которой строится на основе централизованного управления.
Муниципальный район - административно-территориальная единица Москвы, в границах которой осуществляется самоуправление населения, проживающего на данной территории. Муниципальные районы образуются с учетом социально-экономических характеристик соответствующих территорий, их градостроительных и исторических особенностей, наличия жилых комплексов и объектов муниципальной инфраструктуры. Границы и названия муниципальных районов устанавливаются Московской городской Думой по представлению мэра Москвы.
Муниципальный район делится на микрорайоны (поселения), в которых могут создаваться органы территориального общественного самоуправления. Границы и название микрорайона определяются органами местного самоуправления муниципального района.
На территории некоторых субъектов Федерации для компактно проживающих численно небольших групп национальностей создаются национальные районы. Немецкие национальные районы созданы в Алтайском крае и в Омской области.
В Российской Федерации существуют так называемые закрытые территориальные образования (ЗАТО). По Закону РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» (в ред. 2004 г.) закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее - предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Решение о создании (упразднении) ЗАТО принимает Президент. Органы местного самоуправления в ЗАТО функционируют по общим правилам, установленным федеральным законодательством, с особенностями соответствующего образования.
Порядок изменения административно-территориального деления субъектов РФ.
Органы государственной власти субъектов Федерации самостоятельно решают вопросы административно-территориального устройства. Порядок образования, изменения и упразднения административно-территориальных единиц, критерии отнесения населенных пунктов к городским и сельским поселениям, а также иные вопросы административно-территориального устройства области регулируются законодательством субъекта Федерации.
Порядок образования и упразднения, определение статуса и наименование закрытых административно-территориальных единиц, а также наименование и переименование населенных пунктов и административно-территориальных единиц осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъекта Федерации.
Решения по вопросам административно-территориального устройства, как правило, принимаются законодательным (представительным) органом субъекта Федерации с учетом мнения населения соответствующих органов местного самоуправления.
Административно-территориальный процесс- это установленный органами государственной власти субъекта Федерации порядок совершения административно-территориальных действий, имеющий несколько стадий: а) возбуждение административно-территориального дела; б) подготовка материалов; в) подготовка проекта правового акта по делу; г) рассмотрение и принятие правового акта; д) оформление документов и исполнение реального административно-территориального преобразования.
Применительно к отдельным видам административно-территориальных преобразований этот процесс регламентируется отдельно.
Возбуждение дела, т.е. постановка вопроса о необходимости проведения административно-территориального преобразования, происходит по инициативе граждан либо соответствующих органов власти. В случае возбуждения дела по инициативе граждан они подают в письменной форме ходатайство (обращение, заявление) в орган местного самоуправления. Соответствующие службы органа местного самоуправления готовят по нему мотивированное заключение. Выборный орган местного самоуправления также рассматривает это заключение и выносит правовой акт о принятии к производству ходатайства граждан об административно-территориальном преобразовании. Ходатайство может быть отклонено, если совершение конкретного административно-территориального преобразования противоречит закону или нецелесообразно. Отказ в приеме и реализации ходатайства обжалуется в законодательный (представительный) орган субъекта Федерации или в суд.
Подготовка административно-территориального дела заключается в сборе необходимых для составления проекта правового акта материалов. На стадии подготовки проекта правового акта выявляются мнения граждан, специалистов, соответствующих комиссий. Методом сравнительного анализа выбирается вариант, наилучшим образом сочетающий правовые, экономические и организационные интересы людей. Далее проект правового акта рассматривается органами государственной власти или органами местного самоуправления с учетом заключения соответствующих комиссий по рассмотрению административно-территориальных преобразований.
Заключительная стадия процесса - оформление, выдача документов и исполнение административно-территориального преобразования, характер и перечень которых зависят от вида действий по установлению или преобразованию территориального устройства и регламентируются специальными положениями, инструкциями, а также предписаниями, изложенными в правовом акте.
Законодательство субъектов Федерации определило следующую компетенцию органов государственной власти по вопросам территориального устройства.
К исключительному ведению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации относятся:
Образование и упразднение районов и сельсоветов (сельских округов, волостей);
Согласование с федеральными органами вопросов образования, упразднения закрытых административно-территориальных образований;
Образование, объединение, преобразование или упразднение муниципальных образований;
Установление и изменение границ районов;
Установление и изменение границ территорий муниципальных образований;
Утверждение и изменение черты городских и сельских поселений;
Согласование с федеральными органами вопросов об установлении и изменении границ закрытых административно-территориальных образований, включении в их состав населенных пунктов в соответствии с порядком, установленным законодательством Российской Федерации;
Включение населенных пунктов в состав городов, поселков городского типа (рабочих, курортных поселков);
Установление и перенесение административных центров районов;
наименование и переименование районов в городах, регистрация вновь возникших населенных пунктов;
Рассмотрение предложений о наименовании вновь возникших населенных пунктов, районов, сельсоветов и др. с последующим представлением в федеральные органы государственной власти;
Исключение из учетных данных населенных пунктов;
Решение других вопросов, отнесенных законодательством Российской Федерации или законодательством ее субъекта к ведению органов государственной власти субъекта.
Субъект Федерации может предусматривать территории со специальным статусом управления.
Территориями со специальным статусом могут быть: административные, экологические, санитарные, школьные, транспортные, коммунальные и иные округа управления; агломерации, пригородные зоны; горные округа; военные и временные администрации; территории деятельности специальных органов контроля и надзора; экономические зоны; территории экономико-производственных комплексов; территории объектов закрытого типа и др.
По всем предлагаемым преобразованиям в области административно-территориального устройства в обязательном порядке выявляется мнение населения, которого оно непосредственно касается, путем сбора подписей под петициями, проведения собраний (сходов), конференций, референдумов.
Для обеспечения полного и своевременного учета территориальных образований, населенных пунктов и всех административно-территориальных преобразований органы субъектов Федерации ведут кадастр (реестр), содержащий официальные сведения о правовом положении административно-территориальных единиц, населенных пунктов, муниципальных образований и поселений, не имеющих такого статуса. Кадастр (реестр) включает также данные учета и регистрации всех преобразований в административно-территориальном устройстве.
Органы местного самоуправления также ведут учет населенных пунктов и обо всех изменениях в административно-территориальном Устройстве своевременно информируют законодательный (представительный) орган области.
Федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции осуществляют подготовку и издание словарей и справочников наименований географических объектов, а также карт и атласов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Федерации могут осуществлять регистрацию, учет, подготовку и издание каталогов, словарей и справочников наименований географических объектов на языках народов Российской Федерации с учетом интересов населения соответствующих территорий.
Порядок регистрации и учета наименований географических объектов, издания словарей и справочников наименований географических объектов, а также выполнения работ по созданию Государственного каталога географических названий и его ведения устанавливается Правительством РФ.
Законодательные (представительные) органы субъектов Федерации рассматривают предложения о присвоении наименований географическим объектам или о переименовании географических объектов в случаях одобрения указанных предложений информируют население соответствующих территорий о необходимых затратах на переименование географических объектов и выявляют мнение населения об указанных предложениях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Предложения о присвоении наименований географическим объектам или о их переименовании, обосновывающие указанные предложения документы и расчеты затрат на переименование законодательные (представительные) органы субъектов Федерации направляют на экспертизу в специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области наименований географических объектов.
Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области наименований географических объектов рассматривает предложения о присвоении наименований географическим объектам и о переименовании последних в порядке, установленном Правительством РФ.
Переименование субъектов Федерации осуществляется ими самостоятельно.
Присвоение наименований столицам и административным центрам субъектов Федерации или переименование указанных географических объектов осуществляются федеральными законами по представлениям субъектов.
Контрольные вопросы и задания для СРС:
1. Россия – федерация симметричная или асимметричная?
2. Каково правовое положение ЗАТО?
3. Перечислите сложносоставные субъекты РФ?
4. Каков порядок изменения административно-территориального деления Российской Федерации?
5. Какие административно-территориальное единицы в составе РФ выделяют?
система территориальной организации государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и управления. Предусматривает разделение государственной территории на области, районы, дистрикты, провинции, департаменты и т. д. В Российской Федерации административно-территориальные единицы - края, области и районы.
Основные черты административно-территориального деления
Система органов местного самоуправления и управления, как правило, строится в соответствии с административно-территориальным делением страны. Понятие административно-территориального деления Административно-территориальное деление – это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством. Административно-территориальное деление зависит от различных факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных факторов, влияющих на образование административно-территориальных единиц, можно отнести: естественно-географические факторы (например, эти единицы образуются вокруг крупных городов); учитываются факторы демографического характера (то есть единицы образуются с примерно равным числом населения); учитывается национальный или этнический состав населения; особенности бытового уклада, религиозного характера. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического характера и факторы политической жизни. Очень часто административные единицы существуют с незапамятных времен, т.е. они исторически сложились на территории бывших графств, княжеств, иных феодальных единиц, где граждане привыкли ощущать себя частью этой территории. Однако феодальные границы – это не есть что-то незыблемое. Они могут и перестраиваться, меняться в зависимости от потребностей современной жизни. Итак, как правило, в соответствии с административно-территориальным делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления. Если такого органа нет, то это уже не административно-территориальная единица. Административно-территориальные единицы есть крупные и мелкие. Естественно, масштабам этих единиц соответствуют имеющиеся в них органы. В разных странах есть различные системы административно-территориального деления страны. Есть более развитые и менее развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства, от численности населения и площади этого государства. Называют двухзвенные системы административно-территориального деления, трехзвенные и т.д. Есть даже пятизвенные системы – такая система существует во Франции. Низшим звеном французского административно-территориального деления является коммуна. Коммуна – основа деления. Может быть, это не совсем то, чем когда-то в СССР был сельсовет, но это тоже первичное звено. Во Франции их насчитывается около 37 тысяч. Коммуна – это определенная численность населения, определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет – низший орган государственной власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра – это представитель исполнительной структуры. Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому термину "кантон", но это не одно и то же. В Швейцарии кантон – это субъект федерации (там 23 кантона), а кантон французский – этот объединение нескольких коммун. Кантон введен для удобства управления государственными делами. Своих органов самоуправления в этой структурной единице нет, кантон является избирательным округом. В кантоне имеется ряд должностных лиц, которых нецелесообразно иметь в каждой коммуне. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т.д. Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо – государственный чиновник – именуется субпрефектом. Округ – третье звено французской административно-территориальной системы. Четвертое звено называется департаментом. Департамент – это более крупная единица, включающая около 400 коммун или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления, который называется Генеральный совет. Может быть логичнее было бы назвать его департаментским советом, но он называется генеральным советом. Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления. Генеральные советники избираются не прямыми выборами, а многоступенчатыми, но все равно – это представители граждан. Самая крупная административно-территориальная единица во Франции называется регионом. (В некоторых пособиях употребляется французская транскрипция этого слова – режьон.) Регион имеет региональный совет. Регионы были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во Франции; по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия, Нормандия и т.д. В регионе есть префект региона – им является префект самого крупного департамента, административный центр которого является центром региона. Как мы видим, – достаточно сложная структура местных органов существует во Франции.
Административно-территориальное устройство
деление территории государства на части: области, провинции, губернии, департаменты и т. п. А.-т. у. любого государства обусловлено его классовой природой, задачами и функциями; цель его - в наиболее эффективной организации и функционировании всего государственного механизма, в особенности системы местных органов государственной власти (местного самоуправления).
В буржуазных странах А.-т. у. основывается преимущественно на соображениях административного «удобства» и фискально-полицейских интересах.
Советское А.-т. у. строится с учётом естественно-исторических и экономических условий (природные ресурсы, характер и уровень развития хозяйства, направление и развитие путей сообщения, количество и плотность населения и т. д.), национальных моментов (национальный состав населения, бытовые особенности), необходимости максимального приближения государственного аппарата к населению в целях предоставления трудящимся возможностей для участия в осуществлении государственной власти.
В СССР основными административно-территориальными единицами являются Область , Район , Город ,Село (станица, деревня, хутор, кишлак, аул), посёлок (рабочий, дачный, курортный); в РСФСР имеются, кроме того, края (См. Край ). Конституции союзных республик, имеющих областное (краевое) деление, содержат перечень областей (краев), входящих в их состав. Конституции союзных республик, не имеющих областного деления, содержат перечень городов республиканского подчинения и районов. Изменение областного (краевого) деления производится высшими органами государственной власти союзных республик в порядке, установленном для внесения изменений в конституции союзных республик. Изменения во внутриобластном (краевом) делении (упразднение районов, разукрупнение и образование новых районов и т. д.) в союзных республиках, имеющих областное деление, и изменения в районном делении республик, не имеющих областей, производятся Президиумом Верховного Совета союзной республики. Вопросы об образовании, упразднении, передаче в другой район сёл и посёлков решаются краевыми (областными) Советами депутатов трудящихся, а в союзных и автономных республиках, не имеющих областного деления, - Президиумом соответствующего Верховного Совета.
А.-т. у. других социалистических стран строится с учётом своих конкретных особенностей, регулируется конституциями, законами и указами по вопросам А.-т. у., законами о местных органах государственной власти.
Лит.: Барахатян В. А., Павловский Р. С., Создание и развитие советского административно-территориального устройства, «Уч. зап. Харьковского юридического института», 1957, т. 11, в. 1; Русинова С. И., Государственное устройство социалистических стран Европы, Л., 1966, гл. III, с. 90-112.
Н. П. Фарберов.
Существует ряд близких понятий - "административно-территориальное деление", "административно-территориальное устройство", "административно-территориальная организация". Все ониозначают примерно одно и то же, описывая формальную политико-административную структуру государства, или другими словами - его деление на формальные регионы.
Понятие «административно-территориальное деление» (АТД) имеет более выраженный политико-географический смысл. Под АТД обычно понимается собственно политико-административная карта государства, представляющая собой совокупность административных единиц. АТД может пониматься и как процесс ("деление"), когда государство делят на такие единицы, и как результат этого процесса - сложившееся АТД. Процедура административно-территориального деления аналогична процедуре районирования и представляет собой его частный случай. Особенность АТД заключается в том, что районирование проводят государственные органы, исходя из поставленных управленческих задач, и что это районирование существует де-юре, в нормативных актах.
Родственные понятия «административно-территориальное устройство» (АТУ) и «административно-территориальная организация» (АТО) в современном дискурсе включают в себя институциональные аспекты. Они обычно подразумевают не только политико-административную карту, но и политические институты, всю систему отношений, связанных с созданием и переустройством АТД. АТУ (АТО) может, например, включать в себя региональные органы власти и общенациональные властные структуры, занимающиеся административно-территориальным делением и даже региональной политикой вообще.
Главным структурным элементом АТД является административно-территориальная единица ( ATE ) . Если понимать АТД как политико-административную карту, то она состоит из множества ATE. Административно-территориальная единица является синонимом формального региона.
Система АТД является объемной. По вертикали она делится на иерархические уровни. Обычно АТД выстраивается по принципу матрешки, когда ATEболее высокого порядка делятся на ATE более низкого порядка. В результате возникает иерархия управленческих уровней, представленных в системе АТД. При этом на каждом таком уровне существует своя политико-административная структура, т.е. совокупность ATE данного порядка (первого, второго и т.д.).
Административно-территориальное устройство было характерно для всех государств во все времена, отличаясь лишь степенью сложности и разработанности. Однако необходимо подчеркнуть, что регулярное АТД является феноменом современного национального государства. Под регулярностью мы подразумеваем такую ситуацию, когда территория государства почти без остатка, в официальном порядке делится на административно-территориальные единицы , в которых действует власть, обычно подчиненная общенациональной государственной власти, но во многих случаях обладающая самоуправлением. При регулярном АТД существуют четко определенные административные границы, и каждая ATE представляет собой целостное образование.
АТД - феномен вполне древний. Можно вспомнить пример Римской империи с ее делением на провинции. В то же время феодальная модель территориально-государственного строительства обычно нарушала регулярность АТД. Для этой модели в ее европейском варианте было характерно деление территории на центры (города) с определенным самоуправлением и периферии, находившиеся под властью феодалов-землевладельцев. Феодал являлся землевладельцем и региональным лидером в одном лице, т.е. ATE могла одновременно представлять собой феодальное владение. При этом распространенная чересполосица феодальных владений нарушала регулярность АТД.
Современное национальное государство, в отличие от средневекового феодального государства, обязательно использует регулярную систему АТД. Переход к современной модели территориально-государственного строительства происходил одновременно с формированием более или менее централизованной государственной власти и организацией государственного управления (а также самоуправления) на местах. Для организации государственного управления на региональном уровне и формирования структур самоуправления обязательно требуется стройная и строгая система АТД.
б) Исторические модели АТД
2. Факторы, определяющие формирование АТД
Факторы административно-территориального деления
АТД любого государства является функцией его региональной структуры. Сама региональная структура, как ясно из первой главы, формируется в результате сложных эволюционных процессов и представляет собой несколько накладывающихся друг на друга структур различного происхождения.Региональную структуру государства можно представить как наложение этнокультурной, природно-географической и социально-экономической структур.
Исходя из этого, а также из существующей практики административно-территориального деления, можно выделить следующие группы факторов, определяющих формирование его системы.