Общая характеристика административного правотворчества
Роль административных органов государственного управления в сфере регулирования процессов происходящих в обществе характеризовалась высокой значимостью на всех этапах исторического развития общества.
В современном социуме, ввиду общемировой тенденции возрастания роли исполнительных органов государственной власти, система административных элементов управления укрепляет свои позиции как в вопросах правовой реализации конституционных и законодательных предписаний, так и в процессах создания собственных правовых норм подзаконного характера.
Этим обуславливается существующая в юридической науке потребность исследования вопросов, связанных с функционированием подзаконного административного нормотворчества, начинать с которого, закономерно, следует с определения соответствующей дефиниции. Так, административное правотворчество, в наиболее общем виде следует определять следующим образом:
Определение 1
Административное правотворчество – это одна из важнейших сфер деятельности государства, выраженная в осуществлении органами исполнительной власти мероприятий, направленных на принятие, изменение и отмену общеобязательных юридических норм, являющихся частью внутренне согласованной и непротиворечивой системы государственного правового регулирования сложившихся общественных отношений.
Как любой вид правотворчества, административная его форма берет начало своей реализации в самом обществе, как будущем носителе устанавливаемых в установленном порядке субъективных прав и юридических обязанностей, а точнее в общественной потребности в урегулировании находящихся вне правового поля явлений и процессов, а равно изменении способов нормативного воздействия на уже урегулированные сферы общественного бытия.
Подробнее об этом будет сказано при рассмотрении стадий административного правотворчества.
Стадии административного правотворчества
Замечание 1
Как любая государственно-властная деятельность , процедура административного правотворчества реализуется в рамках установленных законом полномочий государственных органов и их должностных лиц, а также в строго регламентированном порядке, представленном определенными стадиями.
Начальная стадия рассматриваемого вида правотворчества находится, в собственном смысле, вне непосредственно нормотворческой деятельности, поскольку представляет собой исследование общественных процессов на предмет выявления сфер и вопросов нуждающихся в подзаконном урегулировании. Как правило, соответствующая деятельность реализуется в рамках одной из трех процедур:
- Социальной – выражается в общественной правотворческой инициативе, доведенной до компетентных органов;
- Контрольной – потребность в правовом регулировании выявляется в результате мониторинга действующих законов и подзаконных нормативно-правовых актов, и выявлении в результате него противоречий, коллизий или несоответствия существующим общественным отношениям;
- Координационной – в рамках данной процедуры, потребность правового регулирования общественных отношений выступает результатом совместной деятельности нескольких органов государственной власти.
После оценки общественных потребностей в подзаконном правовом регулировании уполномоченным субъектом принимается решение о необходимости разработки проекта будущего административного нормативно-правового акта.
Принятому на предыдущей стадии решение о разработке проекта следует его подготовка, предварительное обсуждение, а при необходимости доработка отдельных содержательных, организационных или координационных аспектов будущего нормативного акта.
Подготовленный и доработанный проект административного нормативного акта выносится на обсуждение нормотворческого органа, как правило в рамках рабочих совещаний, после чего следует принятие или утверждение административного акта компетентным органом исполнительной власти или конкретным должностным лицом.
Заключительным этапом процесса административного правотворчества выступает опубликование ранее принято административно-правового акта, служащее целям его доведения до конечных адресатов.
Нормативно-правовые акты создаются, изменяются или отменяются в определенном порядке. Этот порядок обеспечивает как качество принимаемых актов, так и объективно необходимое закрепление баланса многообразных социальных интересов. В науке и на практике данную деятельность характеризуют и как формирование права (правообразование), и как правотворчество. При этом данные внешне схожие понятия, конкретизи- рованно проявляясь при создании нормативных предписаний, имеют разное содержание. Формирование права богаче по ϲʙᴏему содержанию. Правотворчество будет исключительно составной частью процесса формирования права, отражающей его официальные, сознательно-волевые процедуры.
Признаки правотворчества:
- ϶ᴛᴏ выражающая стратегию развития общества особая управленческая деятельность компетентных органов, направленная на упорядочение (стимулирование или ограничение) входящих в их ведение определенных отношений, имеющих повышенное общественное значение;
- ϶ᴛᴏ государственно-властная деятельность , составляющая монополию государства, одно из проявлений его суверенитета. Иные субъекты участвуют в ней исключительно с его санкции;
- ϶ᴛᴏ интеллектуально-волевая (познавательная и цен нос т- но-ориентационная) творческая деятельность , связанная с изменением существующего порядка правового регулирования;
- ϶ᴛᴏ процедурная деятельность , детально регламентируемая законом, кᴏᴛᴏᴩый определяет не только перечень субъектов правотворчества и их полномочия, но и последовательность, а также содержание их правотворческих действий;
- содержание ϶ᴛᴏй деятельности выражается в создании, изменении, отмене и систематизации юридических норм , иногда — в изменении сферы и объема действия уже существующих норм.
Таким образом, правотворчество - ϶ᴛᴏ осуществляемая в особом порядке государственно-властная, управленческая деятельность компетентных органов, направленная на разработку, издание, отмену и совершенствование нормативно-правовых предписаний.
Правотворчество — ϶ᴛᴏ деятельность государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм. При этом субъектами правотворчества выступают не только государственные органы, но и негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы и т. п.), нааеленные ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующими полномочиями, а также народ при принятии законов на референдумах.
Стадии правотворчества
Изучим стадии правотворчества.
Правотворчество — ϶ᴛᴏ деятельность, длящаяся во времени и в определенной последовательности. Материал опубликован на http://сайт
Стоит заметить, что она проходит два этапа:
- подготовки проекта нормативного акта;
- его официального принятия.
Первый этап осуществляется в процессе прохождения следующих стадий:
- принятие решения о подготовке проекта нормативного акта;
- формирование рабочей группы и разработка концепции законопроекта;
- подготовка его текста;
- предварительное обсуждение проекта;
- согласование содержания проекта нормативного акта с различными организациями;
- предварительное утверждение проекта.
В случае если первый подготовительный этап может осуществляться вне правотворческого органа, то второй, официальный, проходит непосредственно в правотворческом органе. Стоит заметить, что он состоит из следующих стадий:
- внесение проекта нормативного акта в правотворческий орган и принятие его на рассмотрение;
- обсуждение проекта;
- принятие и подписание нормативного акта;
- официальное оглашение, доведение до сведения адресатов.
У конкретных субъектов правотворчества, принимающих нормативно-правовые акты различной степени сложности и значимости, количество и содержание таких стадий может весьма существенно различаться. Так, у представительных органов государственной власти одни процедуры их принятия, у предприятий — несколько иные, упрощенные.
Понятие и стадии законотворчества в Российской Федерации
Законотворческий процесс — главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Именно принятие законов прежде всего характеризует данный процесс в целом. Кроме законов продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.
В связи со спецификой принимаемых актов (законов) законотворческая деятельность отличается особой важностью и сложностью. По϶ᴛᴏму она получила юридическое закрепление в Конституции РФ и регламентах деятельности палат Федерального Собрания. В них отражена процессуальная сторона законотворчества, получившая наименование законодательного процесса.
Законодательный процесс представляет собой систему относительно завершенных, самостоятельных и последовательно направленных действий специальных субъектов, в результате кᴏᴛᴏᴩых создается закон.
Законотворчество — сложный, неоднородный процесс, включающий в себя следующие стадии:
1. законодательная инициатива — закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его — право законодателя. Стоит сказать, для ϶ᴛᴏго субъекты должны обладать достаточными знаниями и возможностями создать качественный законопроект, оптимально отражающий условия действительности и перспективы развития определенных отношений. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду РФ. Этот перечень в зависимости от вида законопроекта может несколько ограничиваться (ст. 134 Конституции РФ о внесении поправок в Конституцию РФ) На уровне субъекта Федерации выделяются несколько иные субъекты законодательной инициативы, среди кᴏᴛᴏᴩых может быть и население ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего региона;
2. обсуждение законопроекта - важная стадия, кᴏᴛᴏᴩая начинается в Государственной Думе РФ с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, ɥᴛᴏбы довести документ до нужного качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Обсуждение законопроекта проходит на заседании палат представительного органа в нескольких чтениях. На первом чтении обсуждается концепция законопроекта. На втором происходит обсуждение по существу (т. с. постатейно или по разделам, не затрагивая основ, концепции законопроекта) На третьем обсуждается законопроект в целом со всеми внесенными поправками. В наибольшей степени существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение;
3. принятие закона - следующая стадия, кᴏᴛᴏᴩая осуществляется на заседании Государственной Думы РФ (ст. 105 Конституции РФ) путем голосования, кᴏᴛᴏᴩое может быть как открытым (с помощью поднятия рук или поименного голосования), так и тайным (с помощью электронной техники) Учитывая зависимость от вида принимаемого закона голосование может быть простым или квалифицированным. При разногласиях палат могут быть использованы согласительные процедуры. Принятие закона — главная стадия, кᴏᴛᴏᴩая, в ϲʙᴏю очередь, распадается на три полетали и:
- принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от об- щсго числа депутатов Государственной Думы, т. е. 50% плюс один голос; федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);
- одобрение закона Советом Федерации (в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов ϶ᴛᴏй палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации»; в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с ч. 2 ст. 108 Конституции РФ «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации»);
- подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2. ст. 108 Конституции РФ Президент в течение 14 дней подписывает одобренный закон и обнародует его) Его подпись будет ϲʙᴏеобразной санкцией на вступление закона в действие. При несогласии с отдельными положениями или законом в целом Президент РФ может наложить на него «отлагательное вето» и направить для повторного рассмотрения в парламент. Представительный орган может либо внести требуемые поправки, либо для преодоления ϶ᴛᴏго вето собрать квалифицированное большинство голосов. В случае процессуальных нарушений, допущенных при принятии закона, Президент РФ может возвратить его без рассмотрения по существу;
4. опубликование закона - стадия, необходимая для создания дубликатов официального текста, информационного обеспечения адресатов и заинтересованных лиц, а также для определения момента вступления закона в юридическую силу. При ϶ᴛᴏм опубликование следует отличать от обнародования, кᴏᴛᴏᴩое шире по ϲʙᴏему содержанию, так как предполагает доведение закона до общего сведения различными средствами массовой информации. Как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ. Неопубликованные законы не применяются.
Содержание правотворчества складывается из последовательно осуществляемых организационных действий, образующих в своей совокупности то, что называют правотворческим процессом. Под последним понимается - система юридически установленных процедур деятельности соответствующих субъектов, выражающаяся в строго регламентированном порядке подготовки нормативных правовых актов, их обсуждении, принятии и опубликовании.
Несмотря на многообразие видов правотворчества и имеющихся между ними различий, возможно выделить общие, присущие всем видам правотворчества стадии. При этом, стадия правотворческого процесса есть самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Завершение определенной стадии правотворческого процесса свидетельствует о том, что работа по созданию нормативного акта переходит на новую самостоятельную ступень. Таким образом, на каждой новой стадии возникает новое качество создаваемого нормативного акта Правотворчество в СССР. … Указ. соч. С. 152..
В литературе отсутствует единый подход не только к количеству, но и к названию стадий правотворческого процесса: в одних работах правотворчество складывается по общепринятой схеме из: принятия решения о подготовке проекта, подготовки текста проекта, внесения законопроекта в соответствующий правотворческий орган, обсуждения проекта, принятия проекта, официального опубликования принятого нормативного акта Назаренко Г.В. Указ. соч. С. 72-74; Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. С.С. Алексеева. М., 1987. С. 297.; в других - исключается внесение законопроекта в правотворческий орган Бобылев А.И. Правотворчество и правотворческий процесс // Право и государство. 2006. № 6. С. 12.; в третьих - к этим стадиям добавляется «изучение эффективности функционирования принятого нормативного правового акта совместно с правоприменительными, иными заинтересованными государственными институтами, органами местного самоуправления и принятие совместных мер по его совершенствованию». Существует и узкое понимание стадий: подготовка проекта нормативного правового акта, его принятие и введение в действие Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. Учебник. М., 1998. С. 281-282., Нередко ученые выделяют этапы правотворчества. Так, Г.И. Муромцев полагает, что «правотворческий процесс включает в себя два этапа: правоподготовительный (т. е. сбор материалов, разработку концепции будущего акта, составление его первоначального варианта и т. д.) и правоустановительный, или официальное возведение правящей воли в закон».
На общем фоне вышеуказанных исследований заметно выделяется мнение А.С. Пиголкина, который, в свое время, предлагал различать две стадии правотворческого процесса:
предварительное формирование государственной воли, внешне выражающееся в составлении проекта нормативного акта (здесь создается как бы модель будущей воли народа, формулируются предложения о том, как эту волю целесообразно оформить). Данная стадия состоит из принятия решения о выработке проекта нормативного акта и подготовки его текста, то есть действий, которые непосредственно не порождают правовых норм, однако они создают основу для последующих стадий, имеющих решающее правотворческое значение, являются подготовительными предпосылками для принятия акта Правотворчество в СССР. … Указ. соч. С. 157-158.;
официальное возведение воли народа в закон, воплощение государственной воли в нормах права. На этой стадии проект нормативного акта превращается в правовой акт, имеющий общеобязательный государственный характер. Такое качество ему может придать только деятельность самого правотворческого органа, уполномоченного на создание правовых норм. В эту стадию включается также доведение принятого нормативного акта до сведения исполнителей, официальное его опубликование. Официальное опубликование обеспечивает презумпцию знания юридической нормы, включение вновь принятого акта в общую систему правового регулирования, реальное его осуществление. Указанную стадию правотворческого процесса автор предлагает дифференцировать следующим образом: официальное прохождение проекта нормативного акта в правотворческом органе и официального опубликования принятого акта Правотворчество в СССР. … Указ. соч. С. 158. .
На основании вышеизложенного А.С. Пиголкин предлагает свое определение правотворческого процесса как всей «процедуры деятельности по подготовке, официальному обсуждению, принятию и опубликованию нормативного акта, в которой участвует как сам правотворческий орган, так и различные подготовительные и вспомогательные органы, общественные организации и граждане» Там же. С. 158..
Ю.А. Тихомиров иначе подходит к решению вопроса о стадиях правотворческого процесса и предлагает выделять следующие стадии:
1) изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации;
2) определение вида органа, субъектов, правомочных принять правовые решения, и вида правового акта;
разработка концепции, идеи, анализа будущего акта;
подготовка проекта правового акта разработчиком, рабочей группой, органом;
предварительное рассмотрение проекта акта;
общественное обсуждение проекта;
официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур;
принятие правового акта, его оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу Общая теория государства и права. Академический кур с в 2-х томах / Под ред. M.H. Марченко. M., 1998. Т. 2. С. 161 - 162. .
А.Б. Венгеров, не говоря о правотворческом процессе, применительно к различным видам нормотворчества, выделяет этапы законотворческого процесса, среди которых называет такие, как:
подготовка законопроекта (деятельность рабочих групп, комиссий: выработка концепции, в том числе научно обоснованной, создание текста, правовая экспертиза, пояснительная записка и т. п.);
обсуждение (выступление в комиссиях и комитетах законодательного органа, заключения, опубликование для обсуждения и т. п.);
принятие закона (внесение на рассмотрение соответствующей палаты, голосование, принятие простым большинством голосов, квалифицированным (2/3, 3/4 и т.д.) от участвующих в голосовании, от всего состава палаты, тайное, открытое, поименное и т.д.);
подписание закона (председателем палаты, монархом, президентом, иным главой государства - в соответствии с конституцией, регламентом);
В.В. Лазарев и Н.Л. Гранат выделяют шесть стадий правотворческого процесса:
1) стадия законодательной (более широко - нормотворческой) инициативы, когда речь идет об официальном первичном действии компетентного субъекта, состоящем во внесении в правотворческий орган или предложения об издании нормативного акта, или подготовленного проекта акта. При этом круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, строго очерчен в законодательстве, так как законодательная инициатива, в отличие от любого другого обращения в правотворческий орган с законопроектом, предполагает юридическую обязанность компетентного органа рассмотреть поступивший проект или предложение);
2) решение компетентного органа о необходимости издания акта, выработке его проекта, включении в план законопроектных работ и т.п.;
3) разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение (процедуры того и другого различаются в зависимости отважности проекта, от того, кому поручена его разработка, а также от характера будущего нормативного акта (общегосударственный акт или ведомственный). Наиболее важные проекты выносятся на всенародное обсуждение. В подготовке других принимают участие консультативные группы ученых и специалистов);
4) рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять;
принятие нормативного акта;
С.С. Алексеев выделяет всего три обязательные стадии правотворчества (как законотворчества) и одну субсидиарную (факультативную). Это:
1) законодательная инициатива;
2) принятие подготовленного законопроекта в законодательном органе к рассмотрению и последующее обсуждение законопроекта;
принятие законопроекта;
Таким образом, в юридической теории и практике, решая вопрос о стадиях процесса правотворчества, исследователи, за редким исключением, фактически рассматривают проблемы стадий законотворчества. Происходит непроизвольная и ничем не оправданная подмена одного понятия и явления другим.
Анализ вышеприведенных позиций позволяет сделать вывод о том, что правотворчество обязательно проходит следующие стадии, а именно:
принятие решения о подготовке правового акта;
подготовка проекта правового акта;
обсуждение проекта правового акта;
Полагаем, что ряд предлагаемых стадий самостоятельного выделения и анализа не требуют. Так, изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации, возможно признать стадией правотворческого процесса, однако лишь в том случае, если последний понимать весьма и весьма широко. Однако, с учетом ранее выраженного мнения об узком понимании правотворчества, признание всего вышеперечисленного самостоятельной стадией правотворческого процесса - излишне.
Определение вида органа, субъектов, правомочных принять правовые решения, и вида правового акта тесно связано с первой стадией и подчинено уже существующим правовым актам, в которых закреплена компетенция органов государства, потому, как кажется, не может быть выделена как самостоятельная стадия правотворческого процесса.
Законодательная инициатива не может являться стадией правотворческого процесса, так как является стадией более узкого законотворческого процесса, являющегося лишь видом правотворческого процесса.
Разработка концепции, идеи, анализа будущего акта не может быть самостоятельной стадией правотворческого процесса, так как органично соединена с подготовкой проекта правового акта и является элементом стадии, но не стадией как таковой.
Предварительное рассмотрение проекта и его общественное обсуждение имеет смысл объединить в одну стадию, так как и то, и другое происходит до принятия самого акта и различается, в основном, лишь по субъекту.
Вызывает сомнение высказывание А.С. Пиголкина о том, что «представляется неверным относить вступление нормативного акта в силу к числу стадий правотворческого процесса», так как «стадия правотворческого процесса всегда выступает этапом деятельности по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. …Вступление вновь принятого акта в силу - это юридический факт, который свидетельствует о начале официального действия содержащихся в нем норм. Оно представляет собой юридически значимое последствие принятия или опубликования акта, а не какое-либо действие законодателя» Правотворчество в СССР. … Указ. соч. С. 153.. Представляется, что официальное значение нормативному акту как раз и придается только в момент вступления его в силу, так как до этого момента нормативный акт попросту не существует, он не значим для правовой системы, для системы законодательства, для правоприменителя.
В качестве самостоятельной стадии правотворческого процесса не должны рассматриваться организационные действия, которые в своей совокупности создают все необходимые условия для успешной реализации правотворчества, но в то же время не представляют какого-либо отдельного этапа деятельности по выработке нормативного акта. Например, деятельность по учету, анализу и обобщению предложений по совершенствованию законодательства создает условия для реализации правотворческой деятельности, однако стадией последней не является.
Первая стадия правотворчества - это принятие решения о подготовке проекта нормативного правового акта. Именно с этого момента у некоторых субъектов появляются права и обязанности по поводу создания нормативного акта того или иного рода; возникает правоотношение. Правотворческое решение о подготовке проекта нормативного правового акта основывается «на процессе исследования взаимодействия объективных и субъективных факторов, определяющих необходимость нового правотворческого решения».
Решение о подготовке правового акта может быть принято в различных формах: а) может состоять в поручении вышестоящего органа нижестоящему разработать проект конкретного акта; б) решение может принять по собственной инициативе орган, на который возложена общая юридическая обязанность подготовки проектов правовых актов (например, Правительство); в) правотворческий орган или его руководство могут принять решение подготовить проект правового акта своими силами или поручить специально созданной при правотворческом органе комиссии; г) обязанность подготовки проектов правовых актов может заранее предусматриваться планом подготовки проектов, утвержденным или одобренным вышестоящим органом.
Принятие решения о подготовке проекта нормативного правового акта предполагает право каждого субъекта выступить с инициативой подготовки такого проекта или с предложением о разработке соответствующего акта. Речь идет о правотворческой инициативе, реализация права которой может служить основанием того, чтобы правотворческий орган начал свою правотворческую деятельность». Правотворческий орган, таким образом, получает, с одной стороны, информацию о возникших в общественно-политической деятельности новых явлениях, требующих издания нового нормативного акта, с другой - информацию о тех недостатках действующего законодательства, которые требуют устранения.
Говоря о понятии «правотворческая инициатива», следует отграничивать его от понятия «законодательная инициатива». Как уже было ранее указано, законодательная инициатива, являясь первой стадией законодательного процесса, представляет собой форму правотворческой инициативы, реализуемую в «сфере законотворчества - особом виде правотворчества, направленном на создание законов в точном, формальном смысле слова как актов высшего законодательного органа». Перечень субъектов законодательной инициативы закрепляется конституционно и «предоставляется только наиболее основным, компетентным органам законодательной, судебной, исполнительной власти, а также самим законодателям».
Как правило, активная роль в принятии решения о подготовке проекта нормативного правового акта принадлежит государственным органам. Но он может быть подготовлен и по инициативе или предложению президента, правительства, министерств и ведомств путем создания рабочих групп, которыми впоследствии инициируются ряд актов. С правотворческой инициативой могут выступать политические и общественные объединения, сотрудники научных учреждений, ведущие специалисты в различных отраслях знаний.
Вторая стадия - подготовка проекта нормативного правового акта. Работу над проектом осуществляет тот орган, который инициировал проект либо которому поручено его разработать. На данной стадии ведется работа над текстом нормативного правового акта, разрабатывается концепция, если это - закон, если же - другой нормативный акт, то подготавливаются его основные положения.
В практике отечественного правотворчества сложились определенные требования, предъявляемые к составлению проектов нормативных актов:
а) проект должен соответствовать назревшим общественным потребностям. Соблюдение этого правила столь важно, что оно должно быть юридически закреплено с тем, чтобы не допустить внесения ненужных проектов. Для повышения уровня проектов нормативных актов необходимо требовать обоснования их принятия всеми объективными данным, в частности должно быть тщательно проверено и обосновано наличие реальных возможностей, материальных, трудовых и иных ресурсов для проведения мер, предусмотренных в проекте.
б) предлагаемый проект должен содержать оптимальные нормативные решения, которые отвечали бы потребностям сегодняшнего дня и воздействовали бы на общественные отношения наиболее эффективным способом при наименьших отрицательных побочных результатах.
в) проектом должно быть учтено место будущего акт в единой системе законодательства, его роль как нового компонента правового регулирования отношений в обществе Нашиц А. Указ. соч. С. 166. .
Как отмечается в литературе, перед проектантами встают три задачи поискового плана: 1) сформулировать эффективно действующие нормы права; 2) создать надежный механизм их реализации в конкретных отношениях; 3) согласовать нормы права с системой действующего законодательства Сырых В.М. Указ. соч. С. 175..
Вторая стадия (условно) может состоять из следующих элементов:
Во-первых, предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта правового акта. На данном этапе весьма важно получить подробную информацию о действующем законодательстве по затрагиваемому вопросу, проанализировать его состояние, практику применения. Анализ состояния законодательства по вопросам, относящимся к теме проекта, помогает ответить на вопрос, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или действительно необходимо подготовить новый акт. Заранее должны быть определены возможные последствия действия акта: экономические, социальные, юридические, экологические и другие, а также «просчитаны» возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, доходы, издержки и т.д.
Разработка проектов без увязки с действующими актами усугубляет и без того довольно значительную разбалансированность и внутреннюю противоречивость законодательства. Вот почему по каждому проекту перед началом его разработки целесообразно подготовить справку о действующем регулировании по соответствующему вопросу. Уместно также составление справки о зарубежном законодательстве по теме проекта.
В ходе подготовки проекта нормативного правового акта, важное значение имеет утверждение плана или графика работ над проектом и подбор материалов, необходимых для разработки проекта.
На начальной стадии работы вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач, достижение требуемых результатов, а также устранение недостатков действующего по данному вопросу законодательства. Для законопроекта и проекта другого важного акта в ряде случаев необходима и разработка его научной концепции.
Во - вторых, разработка текста первоначального варианта проекта. Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. В случае необходимости комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы.
К работе подготовительных комиссий, разрабатывающих проект того или иного акта, привлекаются заинтересованные ведомства, научные и практические учреждения, отдельные ученые, представители делового мира, предприниматели, квалифицированные юристы. Главное при этом - обеспечить работоспособный и компетентный состав комиссии. Она должна сочетать в своей работе демократизм, профессионализм и деловитость.
В подготовке проектов обязательно участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих проект. Такое участие обеспечивает высокую юридическую культуру проекта, правильное его оформление и соблюдение правил законодательной техники, стыковку с действующим регулированием по теме проекта.
Правотворческий орган может поручать подготовку альтернативных проектов нескольким органам, организациям, творческим коллективам или отдельным лицам либо заключать с ними договоры, а также объявлять конкурсы на лучший проект. Это дает возможность получить неординарные решения, отразить плюрализм мнений и позиций, выработать оптимальное решение того или иного вопроса Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под общ. ред. А.С. Пиголкина. М., 2003. С. 209 - 210. .
В - третьих, доработка и согласование проекта. Важно создать условия, обеспечивающие конструктивное творческое рассмотрение и обсуждение различных вариантов решений, а также имеющихся альтернативных проектов. В этом одна из важных предпосылок подготовки обоснованного качественного решения.
Подготовленные проекты должны быть подвергнуты всесторонней правовой, финансовой, экологической и иной специализированной, экспертизе. Такая экспертиза, будучи постоянной и обязательной, призвана способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных решений, эффективности правотворческой работы. После учета замечаний и предложений проект окончательно отрабатывается и редактируется.
В - четвертых, окончание работы над проектом правового акта. Состоит из решения органа, готовящего проект, о направлении его на рассмотрение правотворческого органа. Правоотношения по выработке первоначального текста проекта на этом этапе исчерпываются, вместо них возникают новые правоотношения, связанные с необходимостью рассмотреть в официальном порядке проект и принять по нему определенное решение.
Третья стадия - обсуждение проекта нормативного правового акта.
Обсуждение может проходить в форме парламентских слушаний, рецензирования проекта научно-исследовательскими учреждениями, отзывов и заключений правительства, согласования с заинтересованными органами и организациями. Последняя форма применима к тем случаям, когда проекты нормативных правовых актов разрабатываются по инициативе правительства и до их представления они подлежат согласованию с заинтересованными органами и организациями. Возможно и общественное обсуждение проектов, осуществляемое вне рамок представительного органа. Разновидностью последнего является всенародное обсуждение, проводимое по значимым и спорным вопросам предполагаемого нормативного правового акта, проект которого публикуется в газетах и журналах, рассматривается в трудовых коллективах предприятий и учреждений, общественных объединениях. Обсуждение может проходить и на соответствующих конференциях, встречах депутатов с избирателями. Проекты нормативных правовых актов, «вынесенные на обсуждение, публикуются в официальных изданиях, специализированных журналах, освещаются в иных средствах массовой информации» Шидловская Т.Ю. Указ. соч. С. 126..
В юридической литературе имеется точка зрения, согласно которой обсуждение проекта правовой нормы (нормативного акта) является факультативной стадией, поскольку обсуждение проекта - это часть процедуры принятия, самой по себе опосредованной правовыми нормами, поэтому не всегда требующейся (например, при единоличном принятии нормативного акта - Президент РФ, работодатель при принятии локального нормативного акта трудового законодательства) Кайтаева Х.И. Правотворчество в правовом государстве. Дис. … канд. юрид. наук. М. 2005. С. 44..
Четвертая стадия правотворчества - принятие нормативного правового акта. Заключается в том, что уполномоченный на то субъект дает свое согласие на действие нормативного правового акта. Здесь возможно и отклонение проекта.
На данном этапе проект нормативного правового акта рассматривается непосредственно в правотворческом органе. Эта стадия характеризуется возникновением правоотношения между субъектом, подготовившим проект и правотворческим органом, связанные с действиями по передаче акта в правотворческий орган и правоотношения внутри правотворческого органа, связанные с действиями по рассмотрению, доработке во внутренних вспомогательных подразделениях правотворческого органа. Здесь «уясняется концепция законопроекта или рассматриваются основные положения иного нормативного правового акта» Орехова Н.Л. Указ. соч. С. 116., дорабатываются его отдельные пункты и вносятся поправки либо принимается решение об отклонении. Особое внимание должно быть уделено проверке «лингвистических ошибок, внутренних противоречий, правильности взаимосвязей статей» Там же. С. 129..
Четвертую стадию условно можно разделить на несколько этапов:
официальное внесение проекта правового акта в правотворческий орган (при этом предполагается соблюдение трех условий: проекты вносятся только в письменной форме; вносится не просто предложение о необходимости подготовки и утверждения правового акта и даже не отдельные формулировки предполагаемых решений, а именно готовый проект со всеми нужными атрибутами соответствующего акта; проект должен вноситься в тот орган, в компетенцию которого входит разрешение вопросов, составляющих содержание проектируемого акта);
рассмотрение и доработку проекта во вспомогательных подразделениях и аппарате правотворческого органа;
включение в повестку дня заседания правотворческого органа рассмотрения внесенного проекта;
обсуждение проекта правового акта на заседании правотворческого органа;
принятие официального решения по проекту правового акта.
Принятие нормативного правового акта может осуществляться по-разному. В коллегиальных органах нормативный правовой акт принимается голосованием, в органах, основанных на единоначалии, - подписанием подготовленного проекта Шидловская Т.Ю. Указ. соч. С. 127.. Обязательным условием при принятии проекта голосованием является кворум, т. е. необходимое количество депутатов, присутствующих на заседании законодательного органа, и определенное число голосов, поданных за предложенный проект. Как правило, это 50% плюс один человек. В некоторых странах кворум составляет 1/3 депутатов палаты Орехова Н.Л. Указ. соч. С. 130.. Принятие законопроекта необходимым числом голосов завершает его прохождение через палату законодательного органа, а в двухпалатном парламенте означает его переход в другую палату для обсуждения, хотя в ряде государств отдельные проекты законов принимаются только в одной палате.
Возможны следующие варианты решения вопроса о принятии нормативного акта: 1) утвердить внесенный акт без изменений; 2) утвердить с внесением в проект определенных поправок и дополнений; 3) воздержаться от утверждения представленного проекта, отклонить его; 4) принять нормативный акт с последующим внесением редакционных изменений и уточнений; 5) принять за основу с поручением специальной комиссии отредактировать и доработать проект и рассмотреть вопрос о проекте на очередном заседании; 6) возвратить проект на доработку.
Подписание нормативного правового акта заключается в его санкционировании высшим должностным лицом государства. Иногда проект подписывается исполнительной властью или председателями и секретарями палат законодательного органа.
Если нормативный правовой акт подписывает глава государства, то он может и не согласиться с законопроектом или его отдельными положениями, то есть он реализует право вето. Вето может быть направлено на то, что закон не будет принят вообще или будет возвращен в парламент для его доработки и повторного принятия. Во многих странах отказ подписать закон не допускается, за исключением некоторых законопроектов, например, снижающих или превышающих статьи расходов, предложенные исполнительной властью Орехова Н.Л. Указ. соч. С. 131-133, 136..
Заключительной стадией правотворчества является опубликование нормативного правового акта.
После подписания нормативный правовой акт публикуется и вступает в силу. Основным видом обнародования является публикация нормативного правового акта в официальном источнике и обнародование через средства массовой информации, рассылку в государственные органы, предприятия и организации. Таким образом, обычно обнародуются законодательные акты, нормативные решения Президента и Правительства. Во многих странах установлено правило, согласно которому неопубликованный в официальном издании акт (кроме актов, содержащих государственную или военную тайну) не влечет правовых последствий и лицо (орган) не несет юридической ответственности за нарушение его предписаний.
Так, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В соответствии с Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», официальным опубликованием названных актов считается их первая полная публикация в «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации СЗ РФ. 1994. №8. ст. 801..
Таким образом, официальное опубликование - основной способ обнародования законов, заключающийся в имеющем официальное юридическое значение и нормативно урегулированном объявлении во всеобщее сведение полного и точного текста принятого закона в источнике официального опубликования.
Нормативные правовые акты, принимаемые федеральными или региональными органами исполнительной власти, публикуются в издаваемых этими органами бюллетенях (если таковые имеются), а также в официальном порядке рассылаются в подчиненные органы, учреждения, организации. Акты местных органов самоуправления публикуются в соответствующих бюллетенях, а также развешиваются на видных местах.
Но не все нормативные акты публикуются в общедоступной печати. Например, внутриведомственные акты, регулирующие порядок внутри конкретного ведомства, не доводятся до граждан через средства массовой информации, а регистрируются в органах Министерства юстиции.
Вступление в силу закона завершает правотворческий процесс, так как этим официально реализуется стоящие перед правотворчеством задачи.
Нормативно-правовые акты создаются, изменяются или отменяются в определенном порядке. Этот порядок обеспечивает как качество принимаемых актов, так и объективно необходимое закрепление баланса многообразных социальных интересов. В науке и на практике данную деятельность характеризуют и как формирование права (правообразование), и как правотворчество. Однако эти внешне схожие понятия, конкретизи- рованно проявляясь при создании нормативных предписаний, имеют разное содержание. Формирование права богаче по своему содержанию. Правотворчество является лишь составной частью процесса формирования права, отражающей его официальные, сознательно-волевые процедуры.
Признаки правотворчества:
1. это выражающая стратегию развития общества особая управленческая деятельность компетентных органов , направленная на упорядочение (стимулирование или ограничение) входящих в их ведение определенных отношений, имеющих повышенное общественное значение;
2. это государственно-властная деятельность , составляющая монополию государства, одно из проявлений его суверенитета. Иные субъекты участвуют в ней лишь с его санкции;
3. это интеллектуально-волевая (познавательная и цен нос т- но-ориентационная) творческая деятельность , связанная с изменением существующего порядка правового регулирования;
4. это процедурная деятельность , детально регламентируемая законом, который определяет не только перечень субъектов правотворчества и их полномочия, но и последовательность, а также содержание их правотворческих действий;
5. содержание этой деятельности выражается в создании, изменении, отмене и систематизации юридических норм , иногда - в изменении сферы и объема действия уже существующих норм.
Таким образом, правотворчество - это осуществляемая в особом порядке государственно-властная, управленческая деятельность компетентных органов, направленная на разработку, издание, отмену и совершенствование нормативно-правовых предписаний.
Виды правотворческой деятельности:
Референдум (одобрение или неодобрение проекта путем всенародного голосования);
Принятие нормативных правовых актов уполномоченными органами государства;
Санкционирование государством обычаев;
Выработка судебного прецедента.
Но самый распространенный вид правотворчества – создание закона.
Стадии правотворчества:
Правотворчество - это деятельность, длящаяся во времени и в определенной последовательности. Она проходит два этапа:
· подготовки проекта нормативного акта;
· его официального принятия.
Первый этап осуществляется в процессе прохождения следующих стадий:
1) принятие решения о подготовке проекта нормативного акта;
2) формирование рабочей группы и разработка концепции законопроекта;
3) подготовка его текста;
4) предварительное обсуждение проекта;
5) согласование содержания проекта нормативного акта с различными организациями;
6) предварительное утверждение проекта.
Если первый подготовительный этап может осуществляться вне правотворческого органа, то второй, официальный, проходит непосредственно в правотворческом органе. Он состоит из следующих стадий :
1) внесение проекта нормативного акта в правотворческий орган и принятие его на рассмотрение;
2) обсуждение проекта;
3) принятие и подписание нормативного акта;
Понятие и стадии законотворчества в Российской Федерации
Законотворческий процесс - главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Именно принятие законов прежде всего характеризует данный процесс в целом. Кроме законов продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.
В связи со спецификой принимаемых актов (законов) законотворческая деятельность отличается особой важностью и сложностью. Поэтому она получила юридическое закрепление в Конституции РФ и регламентах деятельности палат Федерального Собрания. В них отражена процессуальная сторона законотворчества, получившая наименование законодательного процесса.
Законодательный процесс представляет собой систему относительно завершенных, самостоятельных и последовательно направленных действий специальных субъектов, в результате которых создается закон.
Законотворчество - сложный, неоднородный процесс, включающий в себя следующие стадии:
1 . законодательная инициатива - закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его - право законодателя. Для этого субъекты должны обладать достаточными знаниями и возможностями создать качественный законопроект, оптимально отражающий условия действительности и перспективы развития определенных отношений. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду РФ. Этот перечень в зависимости от вида законопроекта может несколько ограничиваться (ст. 134 Конституции РФ о внесении поправок в Конституцию РФ). На уровне субъекта Федерации выделяются несколько иные субъекты законодательной инициативы, среди которых может быть и население соответствующего региона;
2. обсуждение законопроекта - важная стадия, которая начинается в Государственной Думе РФ с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект . Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до нужного качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Обсуждение законопроекта проходит на заседании палат представительного органа в нескольких чтениях . На первом чтении обсуждается концепция законопроекта . На втором происходит обсуждение по существу (т. с. постатейно или по разделам, не затрагивая основ, концепции законопроекта). На третьем обсуждается законопроект в целом со всеми внесенными поправками . Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение;
3 . принятие закона - следующая стадия, которая осуществляется на заседании Государственной Думы РФ (ст. 105 Конституции РФ) путем голосования, которое может быть, как открытым (с помощью поднятия рук или поименного голосования), так и тайным (с помощью электронной техники). В зависимости от вида принимаемого закона голосование может быть простым или квалифицированным. При разногласиях палат используются согласительные процедуры. Принятие закона - главная стадия, которая, в свою очередь, распадается на три полетали и:
- принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т. е. 50% плюс один голос; федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);
- одобрение закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации»; в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции РФ «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации»);
- подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2. ст. 108 Конституции РФ Президент в течение 14 дней подписывает одобренный закон и обнародует его). Его подпись является своеобразной санкцией на вступление закона в действие. При несогласии с отдельными положениями или законом в целом Президент РФ может наложить на него «отлагательное вето» и направить для повторного рассмотрения в парламент. Представительный орган может либо внести требуемые поправки, либо для преодоления этого вето собрать квалифицированное большинство голосов. В случае процессуальных нарушений, допущенных при принятии закона, Президент РФ может возвратить его без рассмотрения по существу;
4. опубликование закона - стадия, необходимая для создания дубликатов официального текста, информационного обеспечения адресатов и заинтересованных лиц, а также для определения момента вступления закона в юридическую силу. При этом опубликование следует отличать от обнародования, которое шире по своему содержанию, так как предполагает доведение закона до общего сведения различными средствами массовой информации. Как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ. Неопубликованные законы не применяются.
Стадии правотворчества. Их характеристика. Особенности законотворческой деятельности.
Правотворческая деятельность представляет собой процесс, протекающий во времени и поэтому он разбивается на последовательные действия, т.е. проходит определенные стадии.
В литературе обычно выделяют четыре основных стадии правотворческого процесса:
1. Правовая инициатива - управомоченные лица или государственные органы выступают с официальным предложением принять тот или иной нормативный акт. Круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, определен в Конституции. В РФ этим правом, например, обладают депутаты Государственной думы, субъекты федерации, Президент России, а также Конституционный Суд, Высший Арбитражный Суд, Верховный Суд РФ - по вопросам их компетенции. Законодательная инициатива дополняется разработкой проекта предполагаемого нормативного акта.
2. Обсуждение проекта - осуществляется самим правотворческим органом, а иногда выносится за его пределы (вынесение проекта на всенародное обсуждение, заключение специалистов-экспертов). Обсуждение завершается решением о вынесении проекта на рассмотрение в тот орган, который будет принимать закон.
3. Принятие и утверждение проекта нормативно-правового акта компетентным государственным органом.
4. Обнародование правотворческого решения - его доведение до сведения населения, без чего принятые законодательные акты не могут исполняться. В Конституции РФ (ст.15) прямо закреплено, что неопубликованные акты не применяются и на них невозможно ссылаться в суде в подтверждение своих доводов.
Процесс правотворчества строго регламентирован правом. Например, в Конституции говорится о порядке принятия законов; помимо этого существует Регламент Государственной Думы, где устанавливаются правила и режим работы этого органа. Другие органы государства также имеют свои регламенты либо иные нормативные документы, устанавливающие порядок деятельности этих органов.
Более подробно стадийность правотворчества прослеживается в следующем подходе к разграничению правотворческого процесса на стадии. Весь процесс правотворчества подразделяется на два этапа, каждый из которых, в свою очередь, включает несколько стадий.
I этап. Предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта).
1). Принятие решения о подготовке проекта.
Утверждаются планы правоподготовительных работ. Кроме этого, такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, Правительству или иному органу разработать проект конкретного акта. Законопроект может быть подготовлен и по инициативе субъектов обладающих правом законодательной инициативы (Президент, Правительство, постоянные комитеты Государственной Думы, субъекты федерации через их высшие органы законодательной власти).
2). Предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта. Выявляется общественная потребность в урегулировании данной сферы общественных отношений. Определяется фактическое положения в данной сфере общественной жизни, а также цели предполагаемого правового регулирования. Анализируется действующее законодательство по данному вопросу, чтобы определиться, достаточно ли будет изменений в действующие акты или необходимо подготовить новый акт. Здесь же должны быть просчитаны последствия принятия нового акта, а также возможные затраты финансовых и иных ресурсов, доходы, издержки и т.д. Вырабатываются основные положения будущего акта.
3). Подготовка первоначального текста проекта. Обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. При необходимости создаются подкомиссии, рабочие и редакционные группы. Важно привлечение к работе именно специалистов - людей, имеющих большой опыт и знания, а также юридических подразделений органов, разрабатывающих проект.
4). Предварительное обсуждение проекта. Формы обсуждения разнообразны: широкое обсуждение на местах (в республиках, областях и т.д.), расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны органов, не участвующих в его раз работке и т.д. Важнейшие законопроекты выносятся на всенародное обсуждение. Проекты публикуются в центральной и местной печати, рассматриваются на заседаниях представительных органов различных уровней, в трудовых коллективах, воинских частях и т.д. 5) Проект окончательно обрабатывается и редактируется. Делается это после учета всех замечаний и предложений и, как правило, той рабочей комиссией, которая составляла первоначальный текст проекта.
II этап. Возведение государственной воли в закон. (деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию нормативного акта).
На этом этапе работа вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом.
1). Внесение проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, готовивших его. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (право законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, предусмотренные в Конституции.
Вместе с проектом представляется объяснительная записка, которая содержит обоснование необходимости принятия акта, разверну тую характеристику его целей, задач и основных положений, его место в системе законодательства, а также ожидаемых последствий принятия акта.
2). Внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания.
3). Обсуждение проекта.
4). Официальное принятие проекта.
Эти стадии тесно связаны. Их процедура детально регламентируется. Законопроекты рассматриваются в 2-х или 3-х чтениях. При первом чтении заслушивается доклад инициатора проекта и содоклад головного комитета. Затем депутаты обсуждают проект и вносят замечания в виде поправок. По результатам обсуждения законодательный орган одобряет законопроект или отклоняет его.
В результате второго чтения законодательный орган либо принимает закон либо отклоняет его. На голосование ставится отдельно каждая статья, раздел или глава проекта. Они принимаются за основу, потом на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки. После обсуждения поправок статья (раздел, глава) утверждается в целом с принятыми поправками. Затем проект утверждается в целом.
В РФ действует практика принятия законов в 3-х чтениях. Принятый во втором чтении проект направляется в ответственный комитет Государственной Думы. При третьем чтении не допускается внесение в проект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по частям.
Президент, министры и др. органы единоличного подчинения утверждают свои акты (указы, инструкции и пр.) в персональном порядке.
5). Официальное обнародование принятого нормативного акта. Заключительной стадией правотворческого процесса является официальное опубликование. принятого акта в особых, предусмотренных законом печатных органах, а также его официальное оглашение в иной форме (по телевидению, радио, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы).
Согласно части 4 статьи 15 Конституции РФ неопубликованные законы не применяются. Любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Законотворчество - стержень правотворчества, его важнейшая составляющая часть, поэтому законотворчеству присущи свойства общие для всех разновидностей правотворчества. В то же время, свойства законов, как приоритетной формы существования права. В частности их высшая юридическая сила в системе нормативных правовых актов, обуславливает определенную специфику их принятия, более детальных характер законодательной процедуры по сравнению с процедурой принятия иных нормативных правовых актов.
Приведенная выше классификация этапов и стадий правотворчества относится в законотворческому процессу как важнейшему виду правотворческой деятельности государства. Подзаконное нормотворчество осуществляется по упрощенной процедуре. К тому же для некоторых видов подзаконных актов не требуется официального опубликования - это ведомственные акты, не затрагивающие права и обязанности граждан, а посвященные внутриорганизационным вопросам деятельности отдельного ведомства.
