Государственное управление и «гражданское общество». Государство - часть общества. В то же время оно отчуждается от общества, приобретает собственное бытие и тенденции развития, более того, становится регулятором общественного развития. Однако его регулирующая роль по отношению к обществу ограничена. Эта ограниченность первоначально нашла свое выражение в концепции «гражданского общества». Просветители и энциклопедисты XVIII в., выдвинувшие эту концепцию в борьбе против абсолютизма, утверждали, что есть сферы, куда государство вмешиваться не может. Это - естественные права человека и гражданское общество. Последнее понималось французскими, английскими американскими авторами XVIII-XIX вв. не совсем одинаково. Значительные различия в толковании этого понятия существуют и в современной литературе.

Считается, что гражданское общество - это:

1) отделенная от государства структура, состоящая из множества ассоциаций, добровольных объединений;

2) сфера реализации общественных интересов, находящихся вне непосредственной деятельности государства;

3) совокупность людей, строящих определенные отношения без вмешательства государства, на основе свободы выбора;

4) самоорганизованные группы, движения и личности, независимые от государства;

5) материальные условия жизни.

Утверждают, что гражданское общество - это все то, что находится за пределами государства и государственного вмешательства (управления), многообразные, не опосредованные государством и правом отношения свободных и равноправных людей, живущих в условиях рынка и демократического правового государства. Некоторые зарубежные политологи определяют гражданское общество как «самоорганизованные группы, движения и личности, независимые от государства».

Термин «гражданское общество» в том толковании, которое ему придается, не очень удачен. Понятие «гражданин» (в отличие от понятия «человек»), от которого произведен, по крайней мере этимологически, термин «гражданское общество», имеет в своей основе элемент государственности. Термин «гражданин» указывает на связь лица с государством, а не его отделение от государства. Именно так определяется понятие гражданства в том числе и в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации».

Создание гражданского общества связывают с определенной цту-пенью развития: в прошлом - с признанием естественных (а затем иных) прав человека, с уважением человеческой личности, со свободой частной собственности и конкуренции, ликвидацией абсолютизма, демократией на основе правового равенства и т.д., а в современных условиях - обычно с появлением «среднего класса» (об этом часто говорится по отношению к России). Однако некоторые отечественные авторы утверждают, что гражданское общество существовало всегда, происходит лишь смена поколений и ценностных ориентиров. В связи с этим предлагаются различные его классификации от древности до наших дней: идеологизированное, теократизированное, гуманнокра-тия и др., а также типы: конфессиональное, общинное, корпоративное, классовое, свободная ассоциация граждан. Ни в прошлом, ни тем более в современных условиях невозможно представить не абстрактно сконструированное, а реальное общество, которое после возникновения государства существовало бы без государственного регулирования. Следовательно, речь может идти о степени и формах вмешательства государства, о весомости разных элементов - саморегулирования общества и государственного вмешательства в этом сочетании.

В условиях тоталитарной системы, когда жизнь общества огосударствлена, государственное регулирование приобретает запредельный характер. На первых порах коренной перестройки общества такой подход может дать определенный эффект, но в дальнейшем это приводит к стагнации и часто - к краху, как это произошло со странами тоталитарного социализма и со многими тоталитарными государствами в Африке (как социалистической, так и капиталистической ориентации) в 80-90-х гг. XX в. Напротив, если исключить всякое государственное регулирование в обществе (в том числе в сфере экономики, социальных и политических отношений, духовной жизни, в сфере свободы человека и т.д.), что сделать после появления государства практически невозможно, то это приведет к катастрофе. Сочетание саморегулирования общества и государственного регулирования находит свое отражение в специфике конституционных норм, относящихся ко многим сторонам общественного строя. Очень часто заголовки соответствую-: щих глав, посвященных роли государства в обществе, в зарубежных конституциях содержат слово «принципы» («социально-экономические принципы» «руководящие принципы»). Регулирование идет по линии установления принципов, а не конкретных императивов.

«Гражданское общество» - прогрессивная демократическая концепция, созданная в определенных условиях борьбы против произвола государства, королевского абсолютизма. Это - философская абстракция. Существует реальное общество, которое теперь невозможно без государственного управления, хотя в какие-то стороны, элементы, отношения общества государственное управление не может и не должно вмешиваться.

Однако для вычленения этой сферы личных, духовных интересов, которая в английском языке обозначается словом privacy (прайвеси), а также сферы некоторых (далеко не всех) отношений внутри ассоциаций и между ассоциациями людей термин «гражданское общество» неудачен. Новый термин пока что не найден, хотя предлагались понятия для общества в целом (демократическое, открытое, свободное и т.д.).

Особенности государственного регулирования различных сторон общества. Государство по-разному, с неодинаковой степенью на разных этапах развития регулирует экономические, социальные, политические и духовные отношения в обществе. В связи с этим оно получало в истории различные характеристики: государство-зло (левиафан), государство-добро, либеральное государство («ночной сторож»), не вмешивающееся в экономику, государство благоденствия (обеспечивающее блага всем) и современное трудовое государство, работающее для общества, оказывающее населению все возрастающие социальные услуги.

Современное государство, прежде всего путем принятия соответствующего законодательства, в той или иной степени регулирует экономические отношения. Оно устанавливает равноправие и защиту всех форм собственности, обеспечивает свободу предпринимательской деятельности, охраняет свободу конкуренции, запрещает монополистическую деятельность, захват рынка и установление монопольных цен. Вместе с тем в современных конституциях отсутствует формулировка о «священной и неприкосновенной частной собственности», которая применялась раньше. Напротив, имеются положения о социальной функции частной собственности, провозглашается, что собственность обязывает, что она должна служить общему благу, допускается национализация частной собственности (обращение ее в собственность государства), обычно при соблюдении трех условий: в интересах общества (а не отдельных социальных групп), на основе закона, принятого парламентом (а не путем декретов правительства или комиссаров), при выплате равноценного, а нередко предварительного возмещения, размер которого в спорных случаях устанавливается судом (а не по усмотрению должностных лиц). Некоторые конституции (Италии, Португалии, Бразилии и др.), законы ряда стран (Египта, Филиппин и др.) предусматривают возможность аграрной реформы - установление предела земельной собственности, принудительное отчуждение излишков (а также земель помещиков-абсентеистов, живущих в городе и не обрабатывающих землю) и распределение их между безземельными, малоземельными крестьянами, сельскохозяйственными рабочими. Национализация частных предприятий и целых отраслей (электротехнической, угольной промышленности, банковских групп и т.д.), аграрные реформы широко проводились и периодически повторяются в отношении отдельных объектов во многих странах (Австрия, Германия, Египет, Италия, Мексика, Франция, Япония и др.). Все эти меры вмешательства, равно как и приватизация (возмездная или безвозмездная, например, жилья в России, передача государственной собственности частным физическим и юридическим лицам), систематически осуществляются государством, государственной властью (на основе закона). Проект закона о национализации обсуждается в парламенте России. Наряду с общим принципом свободы хозяйственной деятельности государство устанавливает также определенные ограничения для свободы гражданского оборота отдельных видов собственности (оружия, ядов, наркотиков), определяет объекты исключительной государственной собственности, запрещает некоторые формы предпринимательской деятельности, разрешает отдельные естественные монополии (например, Газпром или энергетические системы в России). В собственности государства во всех странах находятся огромные материальные ресурсы (в некоторых странах - вся земля, природные ископаемые, оборонные заводы, ежегодный государственный бюджет).

Для регулирования экономики применяется прогнозирование экономического развития. В отличие от директивного планирования в тоталитарных социалистических странах это индикативное, ориентирующее планирование.

В результате названных и иных мер государственного регулирования в развитых капиталистических странах создана социально ориентированная рыночная экономика.

Государственное управление распространяется на социальные отношения в обществе, государство проводит определенную социальную политику. Прежде всего современное государство оказывает социальные услуги (образование, здравоохранение, трудоустройство, средства связи и т.д.) всему населению независимо от социальных групп и социального положения личности, в связи с чем оно и получило затем в конституциях название социального государства. Вместе с тем оно проводит определенную социальную политику, разную в демократических и тоталитарных странах (вспомним лозунг ликвидации эксплуататоров в странах тоталитарного социализма). При определении социальной политики государство учитывает прежде всего интересы доминирующего класса (социального слоя), принимая, однако, во внимание интересы и других слоев населения. Оно предоставляет преимущества определенным социальным группам (в Китае, например, городскому населению по сравнению с сельским в избирательных правах, «среднему классу», льготы мелким и средним предпринимателям (в том числе в России). Государство вводит противоборство социальных слоев, групп давления в определенные рамки, регулируя формы социальных выступлений. Разрешая экономические забастовки работников, государство запрещает политические забастовки, всеобщие забастовки, забастовки солидарности, забастовки определенных категорий государственных служащих (такие забастовки могут парализовать государственное управление), забастовки на предприятиях жизнеобеспечения (снабжение водой, газом, электричеством), некоторых видов транспорта и т.д. Одновременно государство ограничивает права предпринимателей, иногда запрещая им массовые увольнения (локауты) в случае забастовок, иногда запрещает индивидуальные увольнения без согласия профсоюза, произвольное закрытие предприятий. В некоторых государствах, например, в Швейцарии Конституцией 1999 г. одновременно разрешены и экономические забастовки, и локауты.

Государство регулирует другие формы протеста и давления различных социальных слоев и групп, устанавливая порядок проведения собраний, митингов, пикетов, демонстраций, запрещая их проведение в определенных местах. При нарушениях порядка полиция применяет силу, рассеивая незаконные демонстрации. В тоталитарных странах государство запрещает всякую оппозицию. Ее выступления рассматриваются как антигосударственная деятельность и караются в соответствии суголовным законом, а то и путем прямых расправ.

Государство регулирует политические отношения в обществе. Оно разрешает или не разрешает деятельность определенных партий и общественных объединений, поддерживает одни партии и стесняет или запрещает деятельность других. Это имеет место и в том случае, если конституция признает свободу политической оппозиции. Правящая партия всегда в какой-то мере использует властные рычаги, чтобы препятствовать оппозиции прийти к власти. Однако в условиях демократии государство отнюдь не стремится ликвидировать всякую политическую оппозицию. Только немудрая государственная власть делает это. Проницательные руководители государства понимают, что оппозиция полезна для общества. Она указывает на его «болевые точки», и чем успешнее будет их лечение, тем больше шансов у правительства сохранить свое пребывание у власти, избежать революционных потрясений. Если же запрещать политическую оппозицию, загоняя болезни общества внутрь, то последствия могут быть катастрофическими.

Наряду с партиями государство поддерживает или стесняет деятельность других общественных объединений, разрешая или запрещая им участие в политике (выдвижение собственных кандидатов, участие в избирательной кампании, демонстрации с политическими лозунгами и т.д.). Такое участие запрещается, например, социально-экономическим объединениям, в частности, профсоюзам.

Государство оказывает определяющее воздействие на политический режим в обществе. Использование демократических или авторитарных методов осуществления государственной власти составляет сердцевину политического режима в стране.

Государство создает основной массив политических норм. Многие правовые акты (законы и др.) имеют политический характер и, хотя в праве численно преобладают неполитические нормы, право в целом - инструмент политики государства. Именно путем правовых норм государство регулирует важнейшие стороны экономических, социальных и других отношений в обществе.

Наконец, регулирующая роль государства, хотя и в неизмеримо меньшей степени, распространяется на духовную жизнь общества. Конституции многих стран (в том числе России) запрещают пропаганду расизма, национализма, разжигание языковой и социальной розни. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности» (с изменениями) устанавливает уголовную, административную или гражданско-правовую ответственность за пропаганду исключительности, превосходства или неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, пропаганду или публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики, распространение террористических взглядов. Он предусматривает меры по борьбе с распространением печатных и аудиовизуальных экстремистских материалов. В соответствии с решением суда (государственного органа) могут быть конфискованы и уничтожены издания, видеозаписи и т.д., пропагандирующие запрещенные законом человеконенавистнические взгляды. В то же время государство в некоторых странах устанавливает обязательную идеологи (ислам в странах мусульманского фундаментализма, панча-сила в Индонезии, рукунегару в Малайзии и т.д.). Соответствующие положения закреплены в конституциях, иных правовых актах. В Конституции КНР 1982 г. говорится об идеях Мао Цзэдуна, в Конституции Вьетнама 1992 г. - Хо Ши Мина, в Конституции КНДР 1972 г. - об идеях чучхе.

Характеризуя вмешательство государства в различные стороны жизни общества, американский автор (выходец из России) В.Фридман написал книгу «Социалистические Штаты Америки». В отрывке из этой книги, опубликованном в «Российской газете», он утверждает, что вмешательство американского государства во все сферы жизни общества постоянно и систематично и что в США осуществлены все 10 мер, обозначенных как необходимые для социализма в «Манифесте Коммунистической партии» К. Маркса и Ф. Энгельса 1 . В утверждениях В.Фридмана много преувеличений, однако ясно, что и в США, где, как считается, экономическая роль государства слабее, чем в Европе, государство регулирует самые различные стороны жизни общества. Регулирующая роль государства (мы не говорим сейчас о ее степени) появилась вместе с возникновением государства, отрицать ее не нужно, ликвидировать ее невозможно. Проблема состоит в другом: регулирующая роль государства не должна стеснять саморазвитие общества, а этот теоретический постулат реализовать практически невозможно, поскольку всякое регулирование это саморазвитие затрагивает. Речь, видимо, может идти лишь о магистральном пути его саморазвития, исключении масштабных социальных экспериментов с обществом, проводимых в прошлом государственной властью (в том числе в России в целях строительства коммунизма).

Глава 4 - ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ УРОВНИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Тема взаимодействия общества и государства - очень важная проблема, решение которой имеет не только теоретическое, но и практическое значение, так как смешение государственных и общественных задач нередко приводит к очень большим негативным последствиям, что сказывается в конечном итоге на жизненном уровне народа. Поэтому надо провести демаркационную линию между обществом и государством.

Государство и право являются продуктом развития общества. Именно этим объясняются их взаимосвязь и взаимозависимость. Каждое из этих понятий имеет отличительные признаки.

Государство, руководя обществом, обязано считаться с законами природы, закономерностями социального развития, общественной моралью, уровнем развития экономики и т.п. В противном случае, как свидетельствует зарубежный и отечественный опыт, ее действия обречены на неудачу. Отрицательный результат может быть известен сразу или спустя определенный исторический период времени.

Правовое государство, соответствующее этапу развития современного гражданского общества, предполагает достаточно высокий уровень его экономического, духовного и политического развития для каждой конкретной страны на пути прогрессивных преобразований в содружестве с современным цивилизованным сообществом.

Гражданское общество в своём развитии особым образом сопряжено с такими явлениями как демократия, политика и государство. Все они способны активно влиять друг на друга. При этом демократия, политика и государство определяют собой важнейшие «линии» осмысления гражданского общества. Формирование гражданского общества обычно связывают с созданием правового государства. Первое служит предпосылкой второго. Вместе с тем формирование гражданского общества и правового государства происходит одновременно, поскольку оба института обусловлены единством интересов и единой целью - человек с его потребностями и интересами, обеспечение его экономической, политической, социальной и личной безопасности.

Всем вышесказанным и обусловлена актуальность темы курсовой работы.

Цель курсовой работы - исследовать гражданское общество в условиях правового государства.

Цель курсовой работы определила решение следующих исследовательских задачи:

Рассмотреть развитие общества и появление государственно-правовых институтов;

Исследовать гражданское общество в условиях правового государства.

Источниковую базу представленной работы составили нормативно-правовые акты, труды теоретиков государства и права, учебная и специальная литература, периодические издания.

ОБЩЕСТВО И ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ИНСТИТУТЫ

Понятие общества. Развитие общества как первооснова функционирования государственно-правовых институтов

Чтобы выяснить природу государственно-правовых институтов необходимо разобраться в понятии общества как первоосновы, где только и могут функционировать государство и право. При первом приближении к понятию общества нельзя не сказать, что оно представляет собой определенную исторически сложившуюся форму общности людей.

Л.И. Спиридонов в учебнике «Теория государства и права» пытается уйти от такого определения и пишет: «Освобождаясь от обыденных представлений, общество следует определить не как множество людей, а как совокупность общественных отношений» . Однако представление общества только как совокупности общественных отношений вряд ли является правильным. Да, действительно, общество - это не просто множество людей, оно включает, естественно, и общественные отношения. Но оно и не есть то, что можно было бы представить без множества людей.

Общество, по нашему мнению, - это все же множество людей, соединенных между собой определенными отношениями (связями), основанными на интересе. Если мы речь ведем о необходимости модернизации сложившихся на сегодня в России общественных отношений, то должны обращать больше внимания на обеспеченность и защиту прав и свобод человека. До сего времени в российском обществе приоритетностью пользуются общественные, коллективистские интересы и ценности. Положение ст. 2 Конституции Российской Федерации о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», по существу, не работает. Между тем право является основой не столько общинного, а, сколько индивидуализированного общества. Поэтому задача модернизации общественной жизни россиян как раз и сводится к тому, чтобы найти технологии оптимального совмещения общественных и индивидуальных интересов, возможно, особо не выпячивая ни одно из них.

В связи с этим более приемлемое понятие общества, в котором общество рассматривается как «продукт взаимодействия людей, определенная организация их жизни, внутренне противоречивый организм, сущность которого заключается в многообразных (экономических, нравственных, религиозных и др.) связях и отношениях между людьми, их объединениями и общностями» .

Любому сообществу людей присущи различия между ними и определенная степень организованности, упорядоченности общественных отношений. Разделение труда в экономике объективно ведет к формированию различных слоев, классов людей. Отсюда и различия в их сознании, мировоззрении и т. д.

Социальный плюрализм лежит в основе формирования и политических идей, учений. Политическое устройство общества, по логике вещей, отражает его социальное разнообразие. Поэтому в любом обществе одновременно функционируют силы, стремящиеся к тому, чтобы превратить его в более или менее целостный организм. Иначе сообщество людей не есть общество.

В историческом аспекте обществом нельзя было назвать, пожалуй, лишь орду, которая в обиходном смысле означает многочисленное и неорганизованное сборище людей. Да и то у тюркских и древнерусских народов ордой называли военно-административную организацию, которую вряд ли можно было называть обществом. Для теории государства и права понятие общества имеет значение не столько как догосударственное явление, а как явление, взаимодействующее с государством. Род, племя, фратрия, курия - это уже определенная форма догосударственной общности людей. С возникновением государства общество превращается в более организованное (в государствоорганизованное) общество. Теория государства и права как наука имеет дело главным образом с государствообразующим обществом.

В своем историческом пути общество и государство встретились и слились в органическое единство после того периода жизни человечества, который в науке получил название «первобытный общественный строй». «Первобытный период» или «первобытный общественный строй» - это особый, как обычно называют его, догосударственный период, который, строго говоря, не очень-то волнует науку «Теория государства и права». Это и понятно: теория государства и права имеет дело с государством и правом, а в догосударственный период не было реального объекта этой науки, то есть государства.

С появлением государства и права, зарождающееся от первобытного состояния общество приобретает качественно новый и одновременно сложный характер. Это общество начинает, особенно во внешних отношениях, то есть в общениях с себя подобными обществами, позиционироваться как государство со своими внутренними порядками. Общество и государство в этот период как бы сращиваются.

В то же время при внимательном подходе общество отличается от государства и анализ этого отличия приводит к квалификации общества в качестве первоосновы государства. К этому выводу нельзя не прийти, если иметь в виду, что в обществе функционируют еще другие институты кроме государства. Важнейшим таким институтом, во все прежние времена человеческого общежития, является религиозная организация. При внимательном рассмотрении вряд ли можно найти государственноорганизованное общество, где бы не было влияние какой-то религии на организацию жизни людей. Более того, в отдельных странах сама религия явилась (а кое - где до сих пор является) первоосновой государства (например, во многих мусульманских странах).

Наличие религиозных и государственных институтов в одном общественном пространстве объективно ведет к необходимости определенного регулирования их взаимодействия. На основе такого взаимодействия более четко выкристаллизовывается как само государство в качестве организации политической власти, так и его право как основной регулятор тогдашних общественных отношений.

Если появление религии, морали можно отнести к не очень то заметным, резко контрастным факторам человеческого развития, то появление государства и его права стало качественно особым периодом жизни общества. Общество становится государственно-организованным и с этого периода начинается длительное историческое взаимодействие между обществом и государством. Этот процесс, и особенно качественную сторону взаимодействия государства и общества, нужно отнести к числу самых важных вопросов для науки теории государства и права до настоящего времени. Сегодня цивилизационный уровень развития того или иного общества определяется характером взаимодействия общества и государства, от того насколько общество пользуется приоритетностью в этом взаимодействии.

Во все времена человеческого развития появлялись, развивались и отмирали различные типы и виды общества. Было первобытное общество, иногда называемое примитивным обществом, до классовым и до государственным обществом. Было классовое общество (рабовладельческое, феодальное и т.д.). В истории известны и аграрное общество, затем индустриальное общество, а также и постиндустриальное общество и т. д.

Но с точки зрения науки теории государства и права имеет значение лишь такое общество, которое, так или иначе, влияет на природу и судьбу самого государства. В этом плане любое государствоорганизованное общество должно быть охарактеризовано как первооснова государства. Это означает, что если общество можно еще представить без государства, то представить государство без общества нельзя.

Общество- первооснова государства, оно всегда первично по отношению к государству. При правильном подходе к вопросу о взаимодействии общества и государства, общество всегда должно наделяться свойством приоритетности по отношению к государству. Не общество для государства, а наоборот государство для общества. Но такое положение в истории человечества сложилось не сразу, да и сегодня приоритетность общества над государством во многих реальных странах переживает не лучшие времена.

В условиях Нового и особенно Новейшего времени во многих странах стало выделяться явление, которое получило название «гражданское общество». В последующем гражданское общество довольно существенно повлияло и на науку теории государства и права. Да и сама необходимость появления понятия «гражданское общество» объясняется потребностью более четкого определения путей и механизмов взаимодействия государства и общества. Действительно, ведь общество, являющееся первоосновой государства, в принципе не может полноценно взаимодействовать со своим институтом, каковым и является государство. Как раз для взаимодействия с государством в обществе выделяется другой институт, получивший название «гражданское общество».

Гражданское общество представляет собой взаимодействующее с государством институт государствоорганизованного общества, которое состоит из политических партий, объединений граждан, представляющих интересы предпринимателей, отдельных профессий, пенсионеров и т. д. Являясь институтом универсального общества, гражданское общество взаимодействует с государством, выступающим также институтом общества. Таким образом, как государство, так и гражданское общество, в первую очередь, должны быть охарактеризованы как важнейшие институты общества.

Интересно отметить, что появление гражданского общества (отличного от универсального понятия общества, являющегося первоосновой, как государства, так и гражданского общества) непосредственно связано с наличием государства и необходимостью с ним взаимодействия. В этой связи можно сказать, что в демократических странах государство взаимодействует не с обществом вообще, а именно с гражданским обществом. До появления гражданского общества взаимодействие государства с обществом не было вообще определено. Поэтому в то время государство зачастую отождествлялось со всем обществом, а в некоторых странах государство вообще располагалось над обществом. Имея в виду именно это последнее положение, К. Маркс писал: «Свобода состоит в том, чтобы превратить государство из органа, стоящего над обществом, в орган, этому обществу всецело подчиненный» . Условия подлинного демократического гражданского общества как раз и ведет к такому состоянию.

Социальный механизм государственного управления

Под социальным механизмом формирования и реализации государственного управления в данном курсе лекций подразумевается совокупность и логическая взаимосвязь социальных элементов, процессов и закономерностей, посредством которых субъект государственного управления (его компоненты) «схватывает» потребности, интересы и цели общества в управляющих воздействиях, закрепляет их в своих управленческих решениях и действиях и практически проводит их в жизнь, опираясь на государственную власть.

Иными словами, это механизм социального «насыщения» (наполнения) государственного управления, благодаря использованию возможностей которого оно приобретает желаемую обусловленность, обоснованность и эффективность.

Социальный механизм определяется типом и уровнем общественного развития, соотношением прогрессивных и регрессивных, реформаторских и контрреформационных процессов, уровнем социальной, нравственной и духовной зрелости людей, формируется под влиянием геополитических и региональных особенностей страны, национально-исторических традиций, обычаев и нравов.

Практическое осуществление государственного управления всегда обусловлено историческим этапом развития определенного общества, его культурой, экономической, политической и правовой зрелостью, господствующими в нем идеалами и ценностями, одним словом, состоянием внешней среды государственного управления. Уровень эффективности и характер государственного управления находится в прямой зависимости от состояния общества. Каков уровень развития общества, таково и государство. Поэтому государство достигает свои цели с использованием того социального механизма, который возможен в данном обществе, то есть предопределен им.

Социальный механизм диктует необходимость определения для каждого управленческого явления егосоциальной функции, социальной роли и ценности в общественном движении. Без учета этого механизма и оценки в нем каждого из элементов осознание государственно-управленческих феноменов может подчас приобретать сугубо формальный характер. Вроде есть управленческие решения и действия, соблюдены юридические процедуры, а результаты управления не наступают.

Существование и развитие, содержание и формы, направления и смысл совершенствования государственного управления определяютсяобъективными потребностями общества в целенаправленном, организующе-властном согласовании поступков и действий людей, обеспечении взаимосвязи и упорядоченности множества активно функционирующих коллективов.

Общественные потребности в управлении проявляют себя, прежде всего какуправленческие интересы людей, их коллективов, общностей, в целом общества. Они возникают в процессах осознания необходимости и актуальности этих потребностей, т.е. представляют их в определенной субъективной форме. Интересы побуждают человека, коллективы людей к осмыслению сущности и структур государственного управления, к практическому участию в его формировании и реализации или в крайнем случае - к использованию управления для обеспечения своих потребностей.

Объективные потребности в управлении, выраженные через управленческие интересы, порождают и обусловливаютуправленческие цели , в которых намечаются направления деятельности по реализации первых. Это - цели управления, т.е. цели, связанные с разработкой и практическим осуществлением управленческих решений и действий по реальному удовлетворению общественных потребностей в управлении.

Цели управления закрепляются в управленческих решениях, где они подкрепляются волей участников управления. В государственном управлении такой волей является воля народа, сосредоточенная в форме государственной власти.Управленческие решения - это социальные акты, в которых в логической форме (текстуальная модель) выражены воздействия управляющих звеньев (государственных органов, должностных лиц) на общественную систему (управляемые объекты), необходимые для достижения поставленных целей, обеспечения интересов и удовлетворения соответствующих потребностей в управлении.

Следует заметить, что сами решения, за небольшим исключением (решения по кадровым, финансовым и ряду других вопросов), еще не создают непосредственно управляющих воздействий и не являются таковыми. Они несут в себе «заряд» запланированных, предполагаемых, задуманных, желаемых воздействий, но, чтобы последние реально осуществлялись, нужны конкретныедействия (активные усилия) государственных органов, должностных лиц и граждан по практической реализации соответствующих решений. Только путем действий (деятельности) указанных в решениях исполнителей возникают намеченные взаимосвязи между государственными органами и управляемыми объектами, происходит изменение направлений, содержания и активности их функционирования. Во многих случаях управленческие действия связаны не только с обеспечением реализации управленческих решений, но имеют и самостоятельный управленческий смысл. Имеются в виду так называемые организационные мероприятия (сессии, совещания, конференции, оперативки и т.д.), посредством которых происходитколлективное согласование определенных действий, которое по значению может приравниваться к управленческому решению.

Реализация управляющих воздействий, выраженных в управленческих решениях, приводит к определенным результатам управления, которые состоят в удовлетворении общественных потребностей в государственном управлении или, иными словами, в сохранении, упрочении и прогрессивном развитии управляемой общественной системы (управляемых объектов), в упорядочении и повышении уровня трудовой и социальной активности людей. Анализ и объективная оценка результатов управления, соотнесение их с потребностями, интересами и целями управления позволяют выявлять меру удовлетворения этих потребностей и интересов, целесообразность, обоснованность и эффективность управления, смыслвновь возникающих потребностей, интересов и целей, актуальность и содержательность разрабатываемых управленческих решений и рациональность предполагаемых действий.

Социальный механизм формирования и реализации государственного управления может быть выражен через следующую опосредованную государством единую цепь взаимосвязанных и последовательно детерминированных общественных явлений: «потребности ® интересы ® цели ® решения ® действия ® результаты» .

Результаты есть возврат по принципу обратной связи к потребностям - удовлетворение последних.

Цепь данных общественных явлений позволяет решать ряд теоретических и практических проблем государственного управления. Она раскрываетобъективную основу управления,переход объективного в субъективное, субъективное выражение управления, еговозврат в объективное в процессе реализации управления.

Известно, что потребности в государственном управлении, отражающиеобъективные процессы и закономерности функционирования и развития общества, сохраняя свою объективную природу, пройдя через сознание людей, получаютсубъективное проявление в интересах и целях. Значит, явления«потребности ® интересы ® цели» характеризуют объективную основу управления и звенья ее перехода в субъективное. Взаимосвязанные здесь явления обобщают и воплощают в себе запросы общества в государственном управлении и оказывают постоянное влияние на его содержание, формы и другие свойства. Они непрерывно сигнализируют о себе и побуждают государственные органы к принятию определенных управленческих решений и осуществлению управленческих действий.

Субъективный момент управления наиболее явственно предстает в следующих звеньях цепи «цели ® решения ® действия» , где цели предстают уже как осознанные, подготовленные к формулированию в решениях. Здесь сполна начинает действовать субъективный фактор со своими волевыми, теоретическими, организационными, регулятивными, стимулирующими и другими способностями. Его решения и действия направлены на обеспечение достижения общественных целей, интересов и потребностей.

В рассматриваемой цепи «интересы ® цели» в их двуедином качестве объективного и субъективного служат звеньями перехода через известные социально-психологические факторы (мотивы, установки, воля) объективного в субъективное, а звенья «действия ® результаты», материализующие активность субъективного фактора, являются «обратным» переходом субъективного в объективное. Звено (явление) «результаты» характеризует целесообразность и эффективность управления, меру реального удовлетворения управленческих общественных потребностей и интересов и достижения поставленных целей управления.

Цепь указанных общественных явлений указывает далее на звенья, посредством которых осуществляетсяучастие управляющей и управляемой систем в формировании и реализации государственного управления. Управляемая система влияет на государственное управление посредством выдвижения своих потребностей, интересов и целей, которые и становятся важнейшим, определяющим условием и фактором содержания управления, а часто и способов его реализации. Она же принимает на себя управляющие воздействия государственных органов и оценивает их результативность. Управляющая система наиболее конкретно выражает себя в «решениях ® действиях», в которых, собственно, и заключается смысл управления.

Цепь «потребности ® интересы ® цели ® решения ® действия ® результаты» привлекает также вниманиек комплексу внешних и внутренних факторов , обусловливающих характер, содержание и формы активности управляющей системы. Так, ее внутренняя организация (взаимосвязи внутри системы) подчинена задачам создания предпосылок для выработки наиболее обоснованных решений, осуществления эффективных действий и достижения их высоких результатов. Внешняя же организация управляющей системы (комплекс взаимосвязей с управляемой системой и другими управляющими системами общества) призвана обеспечивать постоянное и оперативное восприятие ею общественных потребностей, интересов и целей, своевременное и объективное реагирование на результаты управления - преобразование управляющих воздействий в новые формы, методы, уровень различных видов производительной человеческой деятельности, т.е. в прирост национального богатства.

Задание 2.3.1.

Из предложенных определений выберите те, которые раскрывают понятие социального механизма государственного управления:

Социальный механизм госуправления - это механизм «социального насыщения» государственного управления, благодаря которому государственное управление становится адекватным общественным потребностям и эффективным;

Социальный механизм госуправления - это совокупность отношений и процессов, обеспечивающих функционирование государственного аппарата;

Социальный механизм госуправления - это совокупность общественных институтов, отношений и процессов, благодаря которым государственные решения выполняются в обществе;

Социальный механизм госуправления - это вспомогательные и организационно-технические средства, обеспечивающие функционирование органов государственного управления.

Варианты ответа:

________________________________________________________________________________________________

Представительство интересов в государственном управлении

Одним из важнейших элементов социального механизма государственного управления, который всегда связан с обществом и отражает его запросы, является система представительства интересов . С ее помощью происходит коррекция государственных решений, учитывающих интересы тех, кого они затрагивают.

Основным объектом воздействия института представительства в системе государственного управления являются органы государственной власти. Представительство должно обеспечивать тесную связь общества с государственным управлением, предотвращать стагнацию государственного управления.

Система социального представительства в процессе государственного управления выполняет две функции :

посредничество между государством и гражданами по вопросам защиты их интересов;

коррекцию государственных решений как на этапе их подготовки, так и в процессе их реализации.

Система представительства состоит из двух подсистем (видов). Первая - политическое представительство, оформленное через прямое и опосредованное участие населения в органах государственной власти. Вторая - функциональное представительство - через разветвленные связи между государством и группами интересов, прямо не опосредованное политическими выборами.

В теории различают два взаимообусловленных, но все же различных пути представительства интересов: 1) представительство в рамках избирательных систем и электорального процесса, где ведущую роль играют политические партии; 2) прямое, или функциональное, представительство, где основными движущими силами являются организованные группы.

________________________________________________________________________________________________

Задание 2.3.2.

Какие функции выполняет система представительства в государственном управлении:

a) разрабатывает и принимает законы;

b) осуществляет посредничество между гражданами и государством;

c) определяет основные направления государственной политики;

d) корректирует государственные решения.

________________________________________________________________________________________________

Конфликты в государственном управлении

Конфликты в государственно-административной сфере являются одной из самых многочисленных групп социально-политических конфликтов. Они не являются чем-то случайным, а носят системный характер и представляют собой естественную форму взаимодействия государственно-политических институтов. Конфликты присущи социальному механизму государственного управления как на фазе разработки государственной политики, так и на этапе ее реализации.

Источники конфликтов многочисленны. Главные из них: иерархичность структуры управления , порождающая конфликт между властвующими и подчиняющимися; нечеткая организация структуры власти и разграничения полномочий государственных служащих; слабая работа с персоналом. Конфликты заложены и в самих технологиях управления. Они возникают также вследствие несовершенства информационного обеспечения государственного управления.

Основные группы конфликтов:

конфликты между государством и обществом (проблема легитимности);

конфликты между государством и отдельными институтами политической системы (например, между государством и отдельной партией);

конфликты между ветвями власти;

конфликты между государственно-правовой системой и оппозицией, стремящейся эту систему изменить;

конфликты между государством и личностью.

Конфликты при определенных условиях могут приводить систему государственного управления в качественно новое состояние - политический кризис .

Конституционный кризис является проявлением ослабления государственности как таковой. Он сигнализирует о необходимости укрепления государственности. Конституционному кризису предшествуют конституционные конфликты, рожденные самой действующей конституцией, а также конфликты органов государственного управления с конституцией.

Правительственный кризис - это потеря правительством опоры в обществе. Он может выражаться в том, что часть кабинета министров и кабинет министров в целом перестает быть проводником политической линии, одобренной парламентом (или президентом, в зависимости от формы правления). Симптомы правительственного кризиса проявляются также, когда оно лишается лояльности со стороны административного аппарата, призванного исполнять распоряжения правительства.

Правительственные кризисы чаще всего происходят в тех странах, где они формируются на многопартийной основе.

Парламентский кризис - довольно распространенное явление в практике государственного управления. Он может быть чрезвычайным и обыденным явлением. Предрасположенность парламентов к кризисам объясняется самой их природой, предполагающей столкновение интересов.

Конфликты между политическими и государственно-административными структурами и субъектами (групповыми и индивидуальными) управления .

Чаще всего эти конфликты появляются в переходный период, когда имеется мощное воздействие оппозиционных сил. Появляются «мятежные» ведомства или отдельные лидеры.

Чаще всего эти конфликты подавляются с помощью рычагов вертикального давления и механизмов персональной ответственности государственных чиновников или путем реорганизации административных структур.

Конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов.

Главным источником конфликтов между государством и государственными предприятиями является взаимоисключающее желание сторон: государства - влиять, а предприятия - быть независимым.

Конфликты между государством и частными предприятиями более сложны и связаны в основном с качеством политики и методов государственного регулирования экономики.

Урегулирование конфликтов этого рода зависит от совершенствования стиля деятельности государственных институтов в рыночных условиях и роста организованности частного сектора. Конфликтность может снижаться с помощью создания коалиций между государством и бизнесом с целью решения конкретных экономических и социальных проблем совместными усилиями.

Конфликты между госорганами и другими организационно оформленными звеньями управления.

К организационно оформленным звеньям управления могут относиться, например, «директорский корпус», группа давления ВПК, ТЭКа, аграрное лобби и т.д.

Основной способ разрешения конфликтов подобного рода - переговоры.

Конфликты между государственными органами центрального, регионального и местного уровней.

Основная их причина - неточные, неопределенные нормативные характеристики их прав, обязанностей, ответственности и взаимоотношений. Отчасти эту проблемы снимают договоры. Но основное направление снижения такого рода конфликтности - совершенствование нормативной базы и решение споров через суд.

Внутриорганизационные конфликты .

Это конфликты характерные для любых организаций. Они связаны с уровнем рациональности структуры управления и типом организационной культуры.

Разрешаются эти конфликты с помощью совершенствования структуры и формирования позитивной организационной культуры.

Конфликты между государством и населением.

Основная причина - потеря доверия со стороны населения. Крайняя форма проявления - гражданское неповиновение: массовые протесты, забастовки. Еще более опасно создание альтернативных структур. В этой ситуации обостряется проблема легитимности власти.

Главное направление конфликтности такого рода - формирование и реализация государственной политики, отвечающей интересам большинства, и разъяснительная деятельность государства.

Конфликты между чиновниками и гражданами.

Основной источник конфликтов такого рода - постоянно воспроизводящиеся противоречия между плюрализмом политической сферы и целостностью государственной власти.

________________________________________________________________________________________________

Задание 2.3.2.

Какова роль типичных конфликтов в административно-государственной сфере и в чем заключаются способы их разрешения?

________________________________________________________________________________________________

Итоговое задание по теме 2

Заполните пропущенные позиции в логической схеме влияния факторов внешней среды на систему государственного управления

________________________________________________________________________________

Выводы

1. Внешнюю среду государственного управления можно классифицировать по двум основаниям: 1) по степени и характеру влияния - на среду непосредственного и косвенного воздействия; 2) по времени существования и функционирования - на исторически устойчивые и исторические изменчивые факторы внешней среды.

2. Природная составляющая должна характеризоваться в той части, которая находится в непосредственном взаимодействии с обществом, т.е. в части размещения и использования природных ресурсов.

3. Этническая составляющая внешней среды дает энергию, направленную на укрепление государства, чувство патриотизма, а также усиливает одаренность населения, но в то же самое время создает ряд угроз, в т.ч. опасность межэтнических конфликтов, и разность в культурных укладах народов, которая может противодействовать эффективному действию правовых норм.

4. Социокультурная сфера создает «духовный стержень» системы государственного управления. Это возможно только тогда, когда идеологической, а вслед за ней и политической основой государства является не провозглашенные кем-то идеи, а существующие в самом обществе прочные ценностные, в частности нравственные, устои.

5. Базовым элементом социально-политической группы факторов внешней среды является институт верховной власти, отражающей принцип, принимаемый нацией за объединительное начало.

Результаты муниципального управления наглядно видны в состоянии муниципального хозяйства и благосостоянии населения в социальной и духовной сфере, в общественной безопасности (правопорядке) и в других сторонах жизни муниципального образования. Существуют три уровня критериев эффективности муниципального управления: а) общая социальная эффективность; б) эффективность организации и функционирования муниципального управления; в) эффективность деятельности конкретных органов и должностных лиц. Показателями общей социальной эффективности муниципального управления конкретного муниципального образования являются уровень и качество жизни населения.

Показателями эффективности организации и функционирования субъекта муниципального управления являются следующие группы: а) финансовые затраты на содержание субъекта управления); б) экономия труда и материалов в системе управления; в) затраты времени на выполнение отдельных операций и всего процесса управления. Эффективность деятельности конкретных органов и должностных лиц местного самоуправления определяется степенью достижения целей и выполнения конкретных задач, поставленных в Уставе, а конкретного должностного лица - выполнением в полном объеме требований должностной инструкции.

Понятия общества и государства не совпадают ни по происхождению, ни по объему. Формирование общества длилось сотни тысяч лет. В первобытном обществе не было никакого государства. Все отношения между людьми регулировались неписаным правом.Государство возникает примерно шесть тысяч лет назад. Таким образом, общество существовало без государства больше тридцати тысяч лет. По объему понятие общества шире понятия государства. Общество включает в себя четыре большие сферы: экономическую, духовную, социальную и политическую. Государство входит в политическую сферу и является ее ядром.Возникновение государства есть закономерный процесс исторического развития.Государство возникло из общества и превратилось в самостоятельный орган, стоящий над обществом и вместе с тем взаимодействующий с ним. Поэтому нередко понятия государства и общества рассматривались как синонимы. Но раз государство возникло на определенном этапе развития общества, оно не может не взаимодействовать с ним. Как свидетельствует опыт истории, это взаимодействие носит очень сложный характер, отражающий сложные и противоречивые процессы развития самого общества. Дело в том, что в обществе живут и действуют индивиды, преследующие свои интересы, которые не всегда совпадают с общими интересами. Уровень взаимодействия государства и общества - процесс сложный и многомерный. Взаимодействие общества и государства - явление закономерное и естественное, ибо без такого взаимодействия не было бы ни общества, ни государства. Но должны существовать определенные пределы взаимодействия.

При подготовке ответа на данный вопрос, мне пришлось разбить его на три составные части.

1-я часть – уровни публичной власти,

2-я часть – уровни государственно-административного управления,

3-я часть - нормативно-правовое регулирование.

Пуб­личная власть - разновидность социальной власти, нормативно-институциолизированная, учреждения которой функционируют на конституционно-правовой основе, опираясь на доверие граждан, вы­раженное на выборах и референдумах, стремясь решать вопросы, ко­торые важны для всех.

Многоуровневая система. Если взять Рос­сийскую Федерацию, то особенностью ее системы публичной власти является выделение, по меньшей мере, трех уровней: общефедераль­ной, региональной и местной. Причем, первые два уровня характе­ризуют как бы «два этажа» государственной власти России, а третий - местное самоуправление и территориальная публичная власть.

Муниципальная власть, является нижестоящей по отношению к государственной власти, организуется на уровне муниципального образования, и распространяет свое влияние на население муниципальной территории.

Критерий разграничения обязательных видов публичной власти проходит по предмету их ведения. В частности, за государственной властью закрепляются вопросы политической организации общества; за муниципальной властью – вопросы социального и экономического развития населения.

У каждого вида обязательной публичной власти свой источник власти и своя организационная форма. Так, источником государственной власти является народ, а формой – государство. Источником муниципальной власти выступает население этого муниципалитета, а формой организации – муниципалитет. Эти виды публичной власти – обязательны для каждого человека, находящегося в пределах их юрисдикции. Обязательность проявляется в том, что человек не может отказаться от отношений с публичным субъектом, он обязан подчиняться его указаниям и выполнять обращенные к нему требования, либо должен покинуть территорию их юрисдикции. Помимо обязательных типов публичной власти можно выделить и такие типы, воздействие которых помимо обязательных типов публичной власти можно выделить и такие типы, воздействие которых распространяется лишь на лиц, добровольно вошедших в организованное сообщество и являющихся членами этого сообщества. Например, группа людей, объединяющаяся для удовлетворения определенных потребностей (профессиональных, духовных, культурных и т.д.) создает публичного субъекта, которому поручает выполнение соответствующих управленческих функций в своем сообществе. По своей юридической природе созданное сообщество является не чем иным, как публичным субъектом, полномочия которого формируются в порядке делегирования от источника власти. В таком качестве выступают все общественные объединения, начиная от профессиональных (например, Палата адвокатов, Торгово-промышленная палата, Союз художников и т.д.) и заканчивая общественными объединениями по интересам (союз охотников, рыболовов и др.). Цель создания таких публичных субъектов направлена на удовлетворение потребностей своих членов в профессиональной, социальной, культурной среде. Вне организованного сообщества власть публичного субъекта не распространяется. Аналогично положение политических общественных объединений, с той лишь разницей, что их создание преследует политические цели. Таким образом, систему публичной власти можно представить следующим образом:

Публичную власть реализуют различные органы. Например, в Российской Федерации к органам публичной власти относят:

Государственные органы Российской Федерации;

Государственные органы субъектов Российской Федерации;

Органы местного самоуправления.

Государственная власть является разновидностью публичной власти. Последнее понятие шире, поскольку включает не только государственную власть, но и любую другую власть, выделенную из общества и осуществляемую специальными органами или должностными лицами.

Система органов публичной власти в России
Ветвь власти	Законодательная	Исполнительная	Судебная
Федеральный уровень (Президент)	Президент России не относится ни к одной ветви власти, возвышается над ними, без прямого руководства, обеспечивая их согласованное функционирование
Федеральный уровень	Федеральное Собрание России (ГД России;Совет Федерации)	Правительство России и ФОИВ	Суды высшей инстанции
Уровень субъекта РФ	Законодательные (представительные) органы субъектов России	Органы исполнительной власти субъектов России	Суды II инстанции (не относятся к органам субъекта России)
Местное самоуправление	Представительные органы местного самоуправления	Органы исполнительной власти местного самоуправления	Суды I инстанции (не относятся к органам местного самоуправления)

Прежде всего, подчеркнем, что государственно-административное управление - подсистема более крупной системы - государственного управления. Если государственное управление - это управляющее воздействие (государства как субъекта управления) на все общество, реализация публичной власти всех трех ветвей и трех уровней, то го­сударственно-административное управление - управление делами го­сударства, государственной (не частной, не индивидуальной) эконо­мической и социальной сферой, реализация исполнительной власти и управления - от центра до власти на местах, т.е. государствен­но-административной вертикали власти.

Выделим шесть системообразующих компонентов (подсистем) государственно-адми­нистративного управления.

Институциональная подсистема, т.е. совокупность органов пуб­личного административного управления и должностей в штатном расписании государственных и муниципальных учреждениях власти, создаваемых на основе законов, указов Президента, постановлений Правительства РФ и администрации соответствующих уровней управления, - это административный аппарат, гражданская служба, обеспечивающая функции институтов государственной и муници­пальной власти.

Государственные и муниципальные учреждения аппарата управле­ния (далее будем называть их сокращенно - государственные учреж­дения): Администрация Президента РФ и институт его полномочных представителей, аппараты Совета Федерации и Государственной Думы, министерства и иные органы федеральной исполнительной власти, аппараты судов, Генеральная прокуратура и ее аппарат. На ре­гиональном уровне - органы управления субъектов РФ, а также под­разделения федеральных органов власти, их территориальные управле­ния.

Изучение институциональной подсистемы позволяет понять, кто конкретно полномочен и реализует исполнительную власть, доводит все решения государства до осуществления.

Нормативно-правовая подсистема - это совокупность норм адми­нистративного и конституционного права, на основе которых строит­ся и функционирует институциональная подсистема. Деятельность го­сударственных учреждений в большей степени регламентирована, чем деятельность частной фирмы или частного лица. Нормативно-право­вой компонент государственного администрирования - это конститу­ционные, законодательные нормы, а также административно-право­вые решения вышестоящих органов управления - на уровне «входа» в систему и административно-правовые акты, управленческие реше­ния, адресованные общественной (внешней) среде - на уровне «вы­хода», эффектора системы государственно-административного управ­ления.

Коммуникативная подсистема государственно-административного управления также специфична. Ее существенной чертой является пре­обладание неравновесных, субъектно-объектных, субординационных отношений в системе связей и взаимодействия государственных учре­ждений, «должностных лиц», хотя, конечно, наряду с официальными отношениями субъектов управления, урегулированных положениями, уставами, регламентами, должностными инструкциями, существуют и неофициальные (деловые и неформальные) отношения по горизон­тали как равновесные, диспозитивные. Сложная коммуникация в го­сударственном учреждении обеспечивает результаты, эффективность управленческой деятельности как коллективного труда служащих по подготовке и реализации административно-управленческих решений. Только наладив систему связей, потоков документов, информации, можно «вдохнуть» жизнь в работу органа управления. Проблема опти­мизации коммуникативной системы в государственном (муниципаль­ном) учреждении может составить цель специального научного иссле­дования.

Функционально-структурная подсистема - еще одна необходимая составляющая в организации и изучении административного управле­ния как системного явления. Государственные учреждения в своих управленческих функциях различаются по предмету (содержанию), объему, методам воздействия. Это позволяет и обязует не только опи­сывать виды деятельности государственных учреждений, но и анали­зировать распределение функций между органами управления по вер­тикали и горизонтали пирамиды, а также внутри государственного уч­реждения и именно на основе этого определить оптимальную структуру государственного учреждения, его подразделений, предло­жить методику организационных изменений.

Кадровая подсистема. Значимость этого системообразующего ком­понента административного управления ни у кого не вызывает сомне­ния. Государственными и муниципальными служащими могут быть только подготовленные; профессионалы управления, менеджмента, способные правильно и своевременно использовать нормативно-пра­вовые установки, достижения социальных, естественных и точных наук в практической функционально-управленческой деятельности.

Не состоится система административного управления как общест­венное явление (и как наука), если адекватно не будет развита такая ее составляющая, как профессионально-культурная подсистема.

Культура управления и организации (органа управления) во мно­гом определяет целостность, зрелость государственных учреждений. Профессионально-управленческая культура - субъективный фактор управления, определенное слияние и материализация интеллекта и действий гражданских служащих и государственных организаций, включает в себя правовую, политическую и профессионально-квали­фикационную культуру: культуру общения, культуру принятия реше­ний (технологизаци и управления), мотивационную информационную культуру и т. д. От уровня культуры отдельных индивидов и органов управления зависит способность системы государственно-администра­тивного управления реагировать адекватно на происходящие измене­ния в экономике, социальной, культурной сферах и при этом обеспечивать устойчивость в управлении, своего рода управленческую преем­ственность, не рвать оправдавшие себя нити, традиции в управлении, учитывать положительный и негативный опыт предыдущих и осущест­вляемых ныне реформ.

В наиболее общем виде структура государственного управления представляет собой три основные ветви: власть законодательную (парламент), исполнительную (правительство) и судебную. Главой государства, как правило, является президент (или монарх), главой правительства - премьер-министр. В правительство входят различные министерства и ведомства (государственные комитеты, управления, агентства, бюро), выполняющие конкретные административные функции (например, министерство труда, министерство промышленности, министерство образования, министерство сельского хозяйства, министерство внутренних дел, министерство иностранных дел и др.). В структуру министерств и ведомств входят различные подразделения (главные управления, управления, отделы, подотделы, секторы, группы и др.), каждое из которых также специализируется на конкретной, но уже более узкой функции управления.

Центральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти представлены в регионах местными органами власти (например, районными и городскими органами образования, занятости, здравоохранения, социального обеспечения и т. д.), которые осуществляют государственное управление и самоуправление на местном уровне, выполняя те или иные административные функции.

Таким образом, административно-государственное управление - это осуществление государственной политики через систему административных учреждений, когда ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. Государственное администрирование - это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики.

Правовое регулирование государственно-управленческой деятельности - это юридическая функция государства, реализуемая в процессе его воздействия на общественные отношения и посредством которой деятельность субъектов этих отношений приводится в соответствие с требованиями, дозволениями и запретами, содержащимися в нормах права. Легитимность и обязательность исполнения установленных требований поддерживается обществом, обеспечивается авторитетом власти и ее непререкаемым правом на применение (в случае необходимости) принудительной силы.

Правовое регулирование представляет собой единство трех аспектов - социологического, нормативного и организационно-практического.

Социологический аспект заключается в том, что такое регулирование начинается тогда, когда назревшая общественная потребность нуждается в правовом упорядочении, когда общество самостоятельно, без помощи государства не в состоянии реализовать эту потребность, когда в сознании людей сформировалось убеждение в необходимости правового разрешения проблемы. Государство же, осознав эту проблему, принимает соответствующее решение и предпринимает соответствующие организационно-управленческие усилия по его реализации.

Сердцевину правового регулирования составляет его нормативный аспект. Это «воздействие правовых норм и индивидуальных правовых предписаний на общественные отношения». Цель же такого регулирования - защита законных интересов субъектов государственно-управленческих отношений, оптимизация управленческой правоприменительной, правоохранительной практики и воспитательной деятельности, обеспечение неотвратимости ответственности тех, кто нарушает законы.

Предметное содержание такого регулирования составляет правовое закрепление целей, функций, принципов и других социально-правовых институтов государственного управления; упорядочение государственно-управленческих отношений по их уровню, направленности, внутреннему содержанию и внешним проявлениям; юридическое определение средств, форм, методов, стадий, процедур, операций и других элементов, характеризующих государственно-управленческую деятельность.

По ветвям власти правовое регулирование осуществляется на федеральном уровне - на основе норм федерального законодательства, и на региональном - на основе норм законодательства субъектов РФ и нормативных актов органов местного самоуправления.

По отраслям законодательства правовое регулирование обеспечивается нормами материального и процессуального права. Основой являются нормы публичного права, регулирующие отношения, основанные на властных полномочиях одной стороны и подчинении другой. Это нормы международного, конституционного, административного, финансового, налогового, таможенного, уголовного, арбитражного права. Субсидиарно это регулирование обеспечивается нормами некоторых отраслей частного права, например, трудового, предпринимательского, земельного и жилищного.

Конституционное право закрепляет базовые принципы правового регулирования основных сфер общественной жизни - основы общественного и государственного строя, конституционного устройства государства и его политики, экономики, социальных отношений, положения личности в обществе, компетенцию высших органов государственной власти и порядок их формирования, принципы построения системы государственных органов и местного самоуправления, структуру, полномочия и организационные формы их деятельности.

Административное право регулирует отношения в сфере государственного и муниципального управления. Нормы административного права устанавливают систему, порядок и компетенцию государственных органов и должностных лиц исполнительной власти, закрепляют права и обязанности граждан в отношениях с этими органами и должностными лицами, определяют понятие и виды административных правонарушений, устанавливают меры административной ответственности.

Финансовое право регулирует отношения в области денежно-финансовых операций по аккумулированию денежных средств, их обращению в обществе. Это отрасль права, состоящая из норм, с помощью которых регулируются отношения в процессе создания, распределения и использования денежных фондов государства. В состав финансового права входят некоторые его подотрасли - бюджетное, налоговое и банковское право. Бюджетное право регулирует отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственных и местных бюджетов. Налоговое право регулирует отношения по установлению, взиманию и распределению налогов, выплачиваемых юридическими и физическими лицами, привлечению к ответственности неплательщиков налогов. Банковское право регулирует отношения, возникающие по поводу денежных средств, ценных бумаг, драгоценных металлов, информации, содержащей банковскую тайну.

Земельное право регулирует отношения, связанные с ведением земельного кадастра, регулированием выделения и использования земель различных видов (городских земель, сельскохозяйственных угодий, охранных земельных зон), куплю-продажу земельных участков, отношения землевладельцев и пользователей и т.д.

Экологическое право распространяется на отношения, связанные с рациональным использованием природных ресурсов и охраной природы; работой экологически вредных предприятий, их строительством, привлечением к ответственности нарушителей экологического законодательства.

Уголовное право регулирует отношения, связанные с совершением уголовно-наказуемых деяний - преступлений, в частности, связанных с коррупцией, взяточничеством, предательством государственных интересов.

Международное публичное право действует в сфере межгосударственных отношений, участниками которых являются государства либо их уполномоченные органы. Оно не входит в национальную систему права, тем не менее, ни одно государственное управленческое решение не должно противоречить нормам международного права, содержащихся в уставах, договорах, конвенциях, которые ратифицированы государством.

В правовом регулировании используются различные методы. Последние определяются как совокупность приемов средств, способов, с помощью которых государство, его органы и должностные лица, руководствуясь нормами материального и процессуального права, воздействуют на управляемый объект. В государственном управлении выделяют два основных метода правового регулирования: диспозитивный (автономный), характеризуемый взаимной независимостью и равноправием сторон, и императивный (категорический, властный), основанный на подчинении одних участников правоотношения другим.

Существуют также и другие методы: централизованного и децентрализованного управления; регулятивного, охранительного и специализированного воздействия на общественные отношения; предписывающие - дозволяющие или запрещающие, поощрительные - стимулирующие социально полезное поведение путем поощрений, и рекомендательные - предлагающие субъектам наиболее целесообразные варианты поведения; дефинитивные, оперативные и коллизионные.

Практика знает немало форм правового регулирования государственного управления. Основными из них являются нормативно-правовые акты, судебные прецеденты, правовые обычаи и нормативно-правовые договоры. В некоторых странах к ним относятся также религиозные тексты.

Нормативный правовой акт - это результат правотворческой деятельности органов государственной власти или всенародного референдума. Под нормативно-правовым актом понимаются выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в которых содержатся нормы права, действующие во времени, пространстве и кругу субъектов. Он содержит властное веление, выражает волю определенной социальной общности, является юридической основой регулирования, общественных отношений. Это изданный или санкционированный компетентным государственным органом (или органами) правовой акт, обладающий государственно-властным характером и имеющий официально-документальную форму, содержащий обязательные правила поведения и гарантированный принудительной силой государства.

Речь идет о законах (федеральных и субъектов РФ) и подзаконных актах - указах и распоряжениях Президента Российской Федерации; постановлениях, распоряжениях и инструкциях Правительства Российской Федерации; актах федеральных органов исполнительной власти и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; приказах, распоряжениях, положениях, планах, инструкциях, предписаниях федеральных министров, руководителей федеральных служб и агентств, различных инспекций и надзоров; постановлениях и решениях судебных органов; актах глав, правительств (администраций) и других органов исполнительной власти субъектов Федерации; ведомственных нормативных актах, которые издаются органами специальной компетенции; нормативных актах органов местного самоуправления.

Вполне логично, что основополагающее значение в правовом регулировании государственного управления принадлежит конституции - нормативному правовому акту высшей юридической силы.

Конституции, являясь отражением определенной системы общественных отношений, задают управлению четкую целевую и ценностную направленность, закладывают в него «генетический код», по которому оно должно воспроизводиться и развиваться. Конституцию, в отличие от других нормативных правовых актов, часто называют «правовой хартией», «основным законом», чем подчеркивается ее качество первоисточника и базиса всей юридической системы общества. Это важно подчеркнуть, потому что именно в правовых актах конституционного уровня закладываются правовые основы государственного строя, статус высших структур власти, закрепляются принципы и механизмы их формирования и функционирования, базисные права и свободы человека и гражданина, а также многое другое, что значимо в правовом регулировании государственного управления.

Таким образом, основанием можно констатировать, что правовое регулирование государственного управления - это, во-первых деятельность государства, уполномоченных им органов и должностных лиц по изданию юридических норм поведения людей обязательных для исполнения, которое обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата. Причем такого рода нормы-требования - не самоцель, а необходимый институт упорядочения общественной жизни, Поэтому они должны быть объективно обусловленными, субъективно обоснованными, социально эффективными и системно организованными. Иначе они бесполезны. Во-вторых, это упорядочение тех сторон общественной жизнедеятельности, которые выражают всеобщую волю, потребности и интересы людей, права и свободы личности. В-третьих, это практическая реализация принципов законности, гуманизма, социальной справедливости и исторической преемственности.

8. Целеполагание, цели и ресурсы в государственном (муниципальном) управлении.
В системе государственного управления функции производны от целей, а управление начинается с целеполагания.
Целеполагание – этап управленческого цикла, процесс обоснования целей развития на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей; охватывает период от выявления проблемы до ее решения.
Целеполагание имеет свои закономерности, обязательные процедуры («правило 5П»):
-Объективация потребностей общества/отрасли Управлять – уметь просчитывать
-Субъективация (мыслительный процесс управленца – моделирование новой ситуации самостоятельно и в группе, сопоставление с внешней средой) -Управлять – уметь предвидеть
-Прогнозирование (поиск оптимального решения) Управлять – уметь прогнозировать
-Программирование (создание проектов, НПА, программы действий) Упр – уметь -программировать
-Планирование (выделение структурных элементов: виды/содержание работ, ответственность, сроки, формы отчетности, ресурсы) Управлять – уметь планировать
У гос органов различаются три вида целей:
-Цели-задания - это собственно управленческие цели, т. е. цели управления социальной системой. Закрепляются в положении. В них отражается назначение данного органа, место и роль в системе госуправления.
-Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива, призванного осуществлять поставленные цели-задания.
-Цели самосохранения стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во взаимодействии с окружающей средой. Совершенствование своей структуры, обеспечение необходимыми ресурсами и т. д.
Указанные цели могут быть и взаимодополняемыми, и противоречащими одна другой.

Цель руководителя – подчинить все цели базовой, что бы она не стерлась.
Кроме видовой классификации можно построить логическое «древо» целей. Ствол - стратегические. Ветки – оперативные Листики - в тактические
Выделяют цели: приоритетные, главные, обеспечивающие.
Цели различают по объему - общие, частные; по результатам - конечные и промежуточные; по времени - отдаленные, близкие и непосредственные; по содержанию - общественно-политические, экономические, социальные; по отношению к стратегическим целям - ведущие, основные и побочные.
После целеполагания важнейшим элементом в госуправлении являются ресурсы.
Ресурсы органов госуправления - это все средства, методы, блага обеспечивающие процесс управления.Включают : -ресурс права, законодательство + правовая культура людей;
-ресурс демократии система самоорганизации жизни людей на основе их прав и свобод;
-ресурс организации упорядоченная, рациональная система госуправления;
-ресурс знания (кадров и общества)
Каждый орган выполняет определенную часть задач государства. Производными от этих задач являются функции государственных органов , т.е. конкретные виды деятельности для решения этих задач. Если цели ориентированы на конечный результат деятельности, то функции – на процесс достижения цели.
Цели обуславливают функции, а функции – структуру.
Виды: 1) Инфрафункции – публичные, внешние; Интрафункции – внутриорганизационная деятельность
2) Политические характеризуют ведомство как институт, осуществляющий гос управление с правом издания НПА в своей сфере. Административные характеризуют ведомство как институт, осуществляющий: а) функции по контролю и надзору за исполнением общеобязательных правил поведения и б) предоставляющий госуслуги ФиЮл.
3) руководящие, регулирующие, расчетно-информационно-регулирующие, организационные, контрольные.
4)органические,несвойственные,избыточные

Функции связаны с компетенцией - круг полномочий органа или лица.
Полномочия – радиус возможных действий.