Как уже отмечалось, российскому обществу и государству пока не удается наладить эффективное управление техногенным и антропогенным воздействием на окружающую среду. По мнению автора, главная причина такого положения в том, что в стране не создана действенная система обеспечения экологической безопасности. При этом под системой экологической безопасности понимается политико-правовой механизм , обеспечивающий допустимое негативное воздействие природных и антропогенных факторов экологической опасности на окружающую среду и самого человека.
Система экологической безопасности функционально состоит из следующих структурных элементов , логически дополняющих друг друга и только в своем единстве составляющих саму систему, это:
объект, безопасность которого должна быть обеспечена, его жизненно важные интересы;
угрозы жизненно важным интересам объектов, безопасность которых должна быть обеспечена;
принципы и формы обеспечения экологической безопасности.
Объектами защиты являются элементы живой и неживой природы.К первым относятся: человек, окружающая природная среда и ее части – природные объекты, природные ресурсы, природные комплексы; ко вторым – права и интересы человека, личность, общество, государство. Основной объект защиты в структуре экологической безопасности – человек, его права и свободы, в том числе право на генофонд, право на жизнь и здоровье, право на благоприятную окружающую среду.
Сегодня общеизвестна формула безопасности, закрепленная с 1992 года в Законе Российской Федерации «О безопасности» как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз», где в числе компонентов безопасности называется экологическая безопасность. Исходя из этого, к основным объектам безопасности относятся: личность (ее права и свободы), общество (его материальные и духовные ценности), государство (его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность). Одновременно с этим государство, организации и граждане относятся и к основным субъектам обеспечения безопасности, где главную роль играет государство. В то же время, если ранее в Законе РСФСР от 19.12.1991 г. № 2060-I«Об охране окружающей природной среды» главным объектом экологической безопасности выступало общество (ст. 35, 85), то в новой редакции данного закона главным объектом выступают интересы человека, а интересы общества и государства отсутствуют.
Элементом системы экологической безопасности России являются субъекты ее обеспечения, иными словами, субъекты управления обеспечением экологической безопасности. Субъектом в широком смысле слова могут выступать: государство, его законодательные, исполнительные и судебные органы; местное самоуправление; неправительственные организации; институты культуры, образования и просвещения; средства массовой информации и коммуникации; общественное мнение; политические партии и экологические движения; социальные институты и организации по обеспечению прав и свобод человека; отдельные индивиды – в той степени, в которой они осознают жизненно важные экологические интересы, цели, идеалы и ценности, обладают соответствующими знаниями и опытом, руководствуются законодательством, проявляют способность и готовность надежно противостоять экологическим опасностям и угрозам, гарантировать эффективное осуществление экологических прав в реальной жизни.
Когда речь идёт о государстве как политическом институте, то оно, скорее, выступает совокупным субъектом экологической безопасности , занимая особое место и играя особо важную роль в обеспечении экологической безопасности. Чем же это обусловливается?
Первое. Государство является объективно необходимым составным элементом политической системы общества. В любой стране и на любом этапе развития общества оно выступает как самая массовая, самая широкая организация. Если партии и другие общественные институты охватывают только определенную часть общества, представляют интересы и позиции тех или иных групп населения, то государство охватывает все население, объединяет вокруг себя его различные слои, выражает или, по крайней мере, стремится выразить всеобщие интересы. Государство является не только одним из носителей национальных экологических интересов, но и основным инструментом обеспечения экологической безопасности всех граждан, гарантом их защиты от различного рода экологических опасностей и угроз.
Второе. Определяя глобальную и внутригосударственную экологическую политику, обеспечивая здоровую среду обитания человека, государство выступает в качестве официального представителя всего общества, каждого его члена 36 . Государство – это не общество, оно лишь его представляет, как дипломат представляет не себя, а государство. Когда мы говорим, что государство есть официальный представитель общества, то подразумеваем, что оно принимает на себя обязательства по обеспечению экологической безопасности каждого члена общества, защите его интересов с помощью государственно-правовых мер. Согласно Конституции Российской Федерации, государство является гарантом безопасности, в том числе и экологической. Государство юридически представляет каждого гражданина в отношениях с другими государствами, в международных экологических организациях и т. п., гарантирует его защиту и покровительство.
Третье. Государство – это единственная полновластная организация в масштабе всей страны. Оно является носителем власти, юрисдикция которой распространяется на всю территорию страны. Государство обладает единством законодательных, управленческих и контрольных функций, оно организует всех граждан, только им и от его имени принимаются властные решения, касающиеся всех членов общества и обязательные для выполнения каждым. Государственная власть распространяется на все сферы общественно-политической жизни, включая сферу обеспечения экологической безопасности.
Четвертое. Исключительное место и роль государства в системе обеспечения экологической безопасности обусловливается тем, что оно обладает монополией на применение принуждения, имеет для этого разветвленную систему специально создаваемых институтов, органов и учреждений, которые наделены соответствующими функциями и полномочиями, закрепленными и оформленными юридически. 37
Государство как субъект обеспечения экологической безопасности осуществляет свои функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти, специальный аппарат управления и должностных лиц (государственных служащих), наделенных властными полномочиями, обеспеченными государственным принуждением. Органы государственной власти и управления определяют цели, необходимые для их достижения силы и средства, формы и методы природоохранной деятельности, организуют взаимодействие государственных и общественных структур, политических партий, экологических движений, наконец, непосредственно принимают решения, связанные с осознанием, выявлением и реализацией национальных экологических интересов.
Пятое. Государство сосредотачивает в своих руках огромные материальные и финансовые средства, необходимые для обеспечения экологической безопасности как вусловиях осуществления нормальной жизнедеятельности, так и при возникновении опасных, чрезвычайных состояний, экологических бедствий.
Шестое. Государство осуществляет систему научно-обоснованных правовых, организационных, экономических, технических, воспитательных и иных мер по охране окружающей среды 38 . В нормативно – правовых актах, принимаемых органами государства, юридически закрепляются главные цели и задачи, основные принципы и направления, органы, силы и средства обеспечения экологической безопасности. Реализую принятое экологическое законодательство, государство обеспечивает объективно требуемый экологический правопорядок 39 , призванный гарантировать правовую упорядоченность взаимодействия общества и природы.
Динамичное развитие общества и государства, новый уровень межгосударственных и международных отношений, несомненно, потребуют совершенствования нормативно-правовой базы в области экологии. Представляется, что изменения должны основываться как на нормах международного права, так и на судебной практике, а также на основании соответствующим образом оформленных общественного мнения и предложений бизнес-сообщества.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что государство как политический институт занимает ведущее место в системе обеспечения экологической безопасности.
В первую очередь в соответствии с принципом разделения властей субъектами обеспечения экологической безопасности в рамках своих полномочий являются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. На уровне так называемой «вторичной институционализации» субъектами обеспечения экологической безопасности выступают министерства, федеральные службы, агентства, в задачу которых входит непосредственное обеспечение экологической безопасности. И, наконец, нижним уровнем институционализации в сфере природоохранной деятельности является создание в указанных ведомствах специальных структурных подразделений, занимающихся различными направлениями обеспечения экологической безопасности.
Руководство системой обеспечения экологической безопасности осуществляется Президентом Российской Федерации . В соответствии с ч. 3 ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации определяет основные направления государственной политики. Такие направления политики государства в области экологической безопасности Президент России определил в Концепции национальной безопасности и уточняет в ежегодных посланиях Федеральному Собранию.
Для обеспечения реализации функций Президента Российской Федерации по управлению государством, формированию политики в области безопасности, защите прав и свобод граждан создается Совет Безопасности, осуществляющий подготовку решений Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности. На него возлагается рассмотрение стратегических проблем государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка.
В целях реализации возложенных на Совет Безопасности Российской Федерации задач в области обеспечения экологической безопасности Российской Федерации создается Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности 40 . На эту комиссию возлагаются следующие функции:
подготовка предложений Совету Безопасности по выработке и реализации основных направлений внутренней и внешней политики страны в области экологической безопасности Российской Федерации;
оценка внутренних и внешних экологических угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства и подготовка предложений Совету Безопасности по их предотвращению;
оценка существующих и прогнозирование потенциальных источников экологической опасности;
подготовка предложений Совету Безопасности по решению экологических проблем, связанных с защитой здоровья населения, с обеспечением экологической безопасности в промышленности, на транспорте, в сельском хозяйстве и других отраслях экономики, с уничтожением химического, ядерного и других видов оружия в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также с ликвидацией зон экологического бедствия или неблагополучия на территории Российской Федерации;
рассмотрение в установленном порядке проектов федеральных целевых программ, направленных на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации, оценка их эффективности, подготовка соответствующих предложений Совету Безопасности;
анализ информации о состоянии экологической безопасности Российской Федерации, подготовка соответствующих рекомендаций Совету Безопасности;
подготовка предложений по проектам решений Совета Безопасности и информационно-аналитических материалов к его заседаниям по вопросам обеспечения экологической безопасности Российской Федерации;
подготовка предложений Совету Безопасности по разработке проектов нормативных правовых актов, направленных на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации;
участие в подготовке материалов по вопросам обеспечения экологической безопасности Российской Федерации для ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и докладов Президента Российской Федерации;
организация проведения по поручению Совета Безопасности экспертизы проектов решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, касающимся экологической безопасности Российской Федерации.
Впарламенте вопросы экологической безопасности рассматриваются главным образом в двух комитетах Государственной Думы: в Комитете по экологии и в Комитете по природным ресурсам и природопользованию, а также в Комиссии по проблемам устойчивого развития. Оба комитета представляют проекты законов, но не занимаются разработкой единой многосторонней программы экологической политики, хотя опыт рассмотрения отдельных долгосрочных федеральных целевых программ (например, ФЦП «Отходы», «Экологическая безопасность России» и др.) у них имеется.
Правительство Российской Федерации, согласно статье 18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2 «О Правительстве Российской Федерации», обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. В Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства от 31 августа 2001 года № 1225-р, обеспечение экологической безопасности страны определено как конечная цель государственной политики в области экологии при сохранении природных систем, поддержании их целостности и жизнеобеспечивающих функций. В числе приоритетных направлений деятельности по обеспечению экологической безопасности страны признаны:
обеспечение безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях;
экологические приоритеты в здравоохранении;
предотвращение и снижение экологических последствий чрезвычайных ситуаций;
предотвращение терроризма, создающего опасность для окружающей среды;
контроль за использованием и распространением чужеродных видов и генетически измененных организмов.
В России почти 20 властных структур федеральной исполнительной власти касаются в своей деятельности экологических проблем. В их числе:
Министерство природных ресурсов РФ, в штатной структуре которого имеется Управление экологической безопасности 41 ,Министерство РФ по делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий(МЧС России), Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство РФ по атомной энергии, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство промышленности и энергетики РФ, Министерство транспорта РФ и др. отраслевые министерства;
Министерства образования и науки, юстиции, внутренних дел, финансов и др. функциональные министерства;
Государственные комитеты по рыболовству, по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, постандартизации и метрологии, по статистике, Государственный таможенный комитет;
Федеральные службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, земельного кадастра, по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, геодезии и картографии, безопасности и др. отраслевые федеральные службы;
Федеральный горный и промышленный надзор России, Федеральный надзорРоссии по ядерной и радиационной безопасности;
Федеральная энергетическая комиссия РФ и др. функциональные федеральные комиссии;
Росавиакосмос и другие федеральные агентства.
Федеральные органы исполнительной власти, обеспечивающие экологическую безопасность в пределах своей компетенции, взаимодействуют с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по вопросам экологической безопасности.
Весьма важная роль в системе обеспечения экологической безопасности практически всех государств, в том числе и России, отводится правоохранительным органам, и, прежде всего, органам прокуратуры. Природоохранная деятельность прокуратуры в современных условиях становится исключительно важным направлением ее работы. Не случайно Генеральный прокурор РФ выделяет надзор за исполнением законов об экологической безопасности в числе приоритетных направлений надзорной деятельности прокуроров 42 . В первую очередь это обусловлено тем, что в основном в результате несоблюдения должностными лицами, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и многими гражданами требований экологического законодательства обостряется экологическая ситуация во многих регионах страны и в целом в России, ухудшается естественная среда обитания людей, не обеспечивается их экологическая безопасность, истощаются природные ресурсы, а в конечном итоге нарушается закрепленное в ст. 42 Конституции России право граждан на благоприятную окружающую среду.
Представленная система специально уполномоченных государственных органов исполнительной власти призвана осуществлять деятельность по предупреждению и ликвидации экологической опасности, снижению рисков техногенного и иных видов воздействий на окружающую среду, а также по восстановлению природной среды, сохранению биологического разнообразия. Однако их структурное взаимодействие затруднено, при этом отсутствует объединяющий орган, ответственный за разработку и последующую корректировку экологической политики.
Судебная власть в сфере экологии и природопользования осуществляется с помощью реализации ряда полномочий, которыми наделяются различные суды – Конституционный Суд РФ, суды общей компетенции, арбитражные и другие. В большей или меньшей мере все суды, входящие в российскую судебную систему, реализуют полномочия в сфере обеспечения экологической безопасности.
Структура и роль основных государственных органов Российской Федерации в системе обеспечения экологической безопасности не находятся в статическом состоянии. Они претерпевают изменения в соответствии с меняющимися национальными интересами и ценностями. Более того, возможности имеющихся государственных структур пока еще ограничены и полностью не удовлетворяют требованиям по оперативному реагированию на экологические проблемы.
С принятием Экологической доктрины Российской Федерации на новый уровень вышла проблема расширения участия институтов гражданского общества в обеспечении экологической безопасности. Так, программные документы практически всех политических партий , принявших участие в выборах в Государственную Думу РФ 2 декабря 2007 года, провозглашают, что в основе их деятельности лежит забота о человеке, повышении его благосостояния и безопасности.
В последние годы все более набирают силу общественные экологические организации. Подтверждением этого является не только рост числа этих объединений и участие в охране окружающей среды на территории России таких международных экологических организаций, как Гринпис и Всемирный фонд охраны дикой природы, но и закрепление в федеральном законодательстве их прав и обязанностей в области охраны окружающей среды, в том числе возможности проведения общественной экологической экспертизы. В разработке государственной экологической политики принимают участие также такие опытные и сильные организации, как Центр экологической политики, Всероссийское общество охраны природы, Международный социально-экологический союз, но на сегодняшний день этого явно мало. Необходимо широкое участие и ряда других многопрофильных экологических организаций.
Деятельность общественных и общественно-политических движений экологической направленности, создание Российской экологической партии «Зеленые» и ее региональных отделений, отражение экологических принципов в программах и документах различных партий и использование экологических проблем в ходе предвыборной борьбы свидетельствуют об экологизации современного российского политического процесса как на федеральном, так и на региональном уровнях. Однако в настоящее время реализация основных функций экологического движения серьёзным образом заблокирована и находится на низком уровне.
Общественное мнение сегодня довольно-таки скептически оценивает роль институтов гражданского общества в разработке и реализации экологической политики. По данным опроса общественного мнения, проведенного ВЦИОМ в конце 2006 года, 30% опрошенных полагают, что этим должны заниматься местные власти; 18% респондентов полагают, что федеральная власть, правительство в целом; 16% - специальные правительственные службы; 15% - региональная власть; 13%, - что сами люди. Лишь по 3-4% опрошенных возложили бы эту ответственность на общественные организации, в том числе экологические, и на предприятия 43 .
Таким образом, россияне, в отличие от населения индустриально развитых стран Запада, возлагают основную ответственность за выработку экологической политики, принятие соответствующих решений на государство, отводя гражданам и общественным организациям второстепенную роль. Вместе с тем, участие гражданского общества в принятии политических решений, в том числе в области охраны окружающей среды - важнейший элемент политической культуры, продуктивной государственной политики.
Важнейшими условиями конструктивной работы российских общественных организаций в области охраны окружающей среды, экологического просвещения и пропаганды являются как консолидация общественного экологического движения в нашей стране, так и государственная поддержка такой деятельности на федеральном и региональном уровнях.
Совершенствование системы управления природными ресурсами, создание эффективных средств контроля и экологического мониторинга, повышение уровня экологической экспертизы и информационного обеспечения населения в контексте формирования стабильного трехсекторного гражданского общества, информационного общества и обществ знаний уже сегодня требуют создания новых механизмов организации, хранения, распространения и актуализации информационных ресурсов экологической направленности.
Поэтому одним из гарантов экологической безопасности, права каждого на достоверную экологическую информацию являются независимые средства массовой информации . Хотя часть СМИ, прежде всего электронные, государство полностью (или в значительной мере) финансирует, тем самым неизбежно обладая большим или меньшим (в зависимости от конкретной ситуации) правом (точнее – реальными средствами) контроля за их деятельностью. Однако и СМИ связаны, как правило, многочисленными нитями с политическими партиями и движениями, деловыми кругами, с отдельными фирмами и крупными предпринимателями.
Иными словами, независимость всех каналов распространения информации относительная, хотя она и признана законом. Однако несомненен тот факт, что СМИ – их нередко именуют «четвертой властью» – представляют широкий спектр оценок и мнений, в том числе и острокритических, в отношении властных структур и их экологической политики. Главное, чтобы свободно высказывались различные и подчас противоположные мнения и оценки, вызывали дискуссию представленные программы, давались отличающиеся друг от друга рекомендации.
Отражаемое СМИ и формируемое ими общественное мнение – явление сложное и противоречивое. Оно также выполняет контрольную функцию в вопросах обеспечения экологической безопасности. Общественное мнение вскрывает недостатки, слабости, ошибки государственной экологической политики и властных институтов, привлекает к ним внимание государства и различных общественных организаций и тем самым способствует сохранению и укреплению экологической безопасности.
Таким образом, актуальность и острота проблемы экологической безопасности настоятельно требуют от всех институтов государства и общества постоянного внимания к ней, глубокого анализа ее состояния с тем, чтобы своевременно устранять опасные угрозы на всех уровнях – федеральном, региональном, местном – и не допустить дестабилизации и социальных потрясений.
Следующим элементом системы экологической безопасностиявляютсяугрозы жизненно важным интересам объектов, безопасность которых должна быть обеспечена. Под угрозой в рассматриваемом контексте можно понимать возможную опасность, которая может привести к неблагоприятным последствиям; совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам человека, его жизни, здоровью, его генофонду, окружающей среде, личности, обществу и государству. Это понятие, используемое для обозначения стадии перехода опасности из возможности в действительность, намерения одного субъекта нанести ущерб другому.
В современном законодательстве выделяют два вида угроз: внешние и внутренние, представляющие опасность жизненно важным интересам человека, личности, обществу, государству, окружающей среде 44 . В отдельный вид можно выделить угрозы глобального характера, к которым относятся: проблема изменения климата, «парниковый эффект», нарушение озонового слоя Земли, выпадение кислотных дождей, трансграничное загрязнение, утрата биологического разнообразия. К мерам по устранению глобальных экологических угроз следует отнести: коренное изменение отношения к природе, создание не существовавшей ранее системы отношений, при которой каждый человек в силу своего воспитания будет заботиться о природе, поддерживать ее в благоприятном состоянии.
Источники угроз экологической безопасности можно классифицировать на два вида: техногенные и природные. К техногенным относится деятельность людей, связанная с преднамеренным либо непреднамеренным воздействием на окружающую среду. Техногенные угрозы человеку, природной среде выражаются в виде аварий технических устройств, ведущих к неблагоприятным изменениям окружающей среды, гибели людей, утрате здоровья, материальных ценностей. Рассматриваемые аварии могут привести к экологической катастрофе и чаще всего возникают от невыполнения экологических требований. Экологические последствия данных аварий распространяются, как правило, на большие расстояния, несмотря на то, что сама авария имеет локальный характер. Наибольшую опасность представляют аварии на химических предприятиях, на складах по хранению химически опасных веществ, на радиационных объектах, газопроводах и нефтепроводах.
К природным источникам экологической безопасности относятся опасные природные процессы и явления, в частности землетрясения, извержения вулканов, цунами, наводнения, засухи, штормы, пожары,эпидемии и другие стихийные бедствия – явления природы, создающие катастрофические экологические ситуации и сопровождающиеся людскими и материальными потерями.
Одним из элементов структуры экологической безопасности является государственная экологическая политика . Бесспорно, вся деятельность по обеспечению безопасности (в том числе и экологической) – это деятельность политическая, которая регулируется политическими средствами и методами. Деятельность по обеспечению безопасности выступает в качестве важнейшей функции политики.
Экологическая политика – это политика, направленная на охрану и оздоровление окружающей природной среды, рациональное использование и возобновление природных ресурсов, сохранение и развитие социальной сферы, обеспечивающей нормальную жизнедеятельность и экологическую безопасность человека, среды его обитания. Экологическая политика стала сегодня неотъемлемой частью внешней и внутренней политики государств, в том числе и России, и включает, как правило, ряд основных направлений: оптимизацию использования природных ресурсов в процессе общественного производства; охрану природы от негативных последствий деятельности человека; экологическую безопасность населения.
Экологическая политика современного периода четко делится по территориальным уровням на международную (глобальную), национальную, региональную и местную. Государственной политикой, как правило, охвачены первые три уровня. Для каждого уровня формируется свой набор атрибутов: правовая основа, институты, механизмы, приоритеты деятельности 45 .
Последним элементом системы экологической безопасности являются принципы и формы ее обеспечения. Экологическая политика должна базироваться на основополагающих принципах, которые выступают своеобразным выражением общих принципов безопасности как целостного социального явления.
В ряду первостепенных принципов обеспечения экологической безопасности выступает сохранение ведущей роли государства как политического института в деятельности, направленной на снижение и предотвращение угроз каждому человеку, социальным общностям, территориям, на которых они находятся, от факторов антропогенного и природного характера, связанных с ухудшением экологической обстановки. Именно государство должно создать специализированные органы и институты обеспечения экологической безопасности как в обычных, так и в чрезвычайных обстоятельствах со всеми службами управления, информирования, спасения и ликвидации последствий негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, вплоть до организации системы экологического образования и воспитания.
Принцип демократизма в обеспечении экологической безопасности предполагает, что государству нужно создавать условия для активизации общественно-политических организаций, экологических движений, всех социальных групп и слоев, каждого человека.
Обеспечение экологической безопасности невозможно только внутренними мерами. Достижение этой цели требует широкого сотрудничества с другими государствами, соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности . Российская Федерация является стороной более 20-ти международных договоров в области охраны окружающей среды, и тем не менее для выполнения вытекающих из них обязательств выделяется недостаточно финансовых средств, а ряд конвенций не в полной мере обеспечен научно-методической и организационной поддержкой. Полномочия по выполнению обязательств Российской Федерации, вытекающие из большинства конвенций, не закреплены в положениях о федеральных органах исполнительной власти. Неопределенность полномочий федеральных органов исполнительной власти в области международного сотрудничества может повлечь за собой неадекватное представление интересов страны в международных конвенциях в области охраны окружающей среды и невыполнение обязательств Российской Федерации.
К другим принципам деятельности по обеспечению экологической безопасности должны быть отнесены следующие:
Отказ от любых социально-экономических мероприятий, ущемляющих права граждан на безопасную окружающую среду;
Приоритет обеспечения экологической безопасности при планировании и реализации хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду;
Меры государства и общества по обеспечению экологической безопасности должны опираться на научный анализ как самих потенциальных и реально существующих экологических опасностей и угроз, так и причин их возникновения; вырабатываемые меры должны быть адекватны выявленным опасностям и угрозам, должны ориентироваться на искоренение причины;
Экономическая обоснованность затрат на проведение мероприятий по обеспечению экологической безопасности, исключение финансирования мероприятий на охрану окружающей среды по остаточному принципу;
Равенство безопасности: недопустимо создание безопасных условий жизнедеятельности одному человеку (социальной группе) в ущерб другому (другим);
Гласность и законность обеспечения экологической безопасности;
Недопустимость увеличения антропогенной нагрузки на окружающую среду и ее природные объекты выше уровня, установленного специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
Обязательное проведение государственной экологической экспертизы при планировании и проектировании деятельности, которая может представлять угрозу экологической безопасности;
Обязательность и своевременность проведения мероприятий по восстановлению природной среды, подвергающейся и (или) подвергшейся негативным изменениям в результате антропогенной деятельности, или опасных природных явлений и процессов;
Обязательное возмещение физическим и юридическим лицам в полном объеме ущерба, причиненного в результате возникновения опасных экологических ситуаций при реализации ими деятельности.
Одной из самых действенных мер в сфере обеспечения экологической безопасности является установление форм деятельности государства на всех уровнях - мировом, общефедеральном, региональном и местном. Под формами обеспечения экологической безопасности понимается однородная по своим внешним признакам деятельность государства и общества, направленная на охрану и оздоровление окружающей природной среды, рациональное использование и возобновление природных ресурсов, сохранение и развитие социальной сферы, обеспечивающей нормальную жизнедеятельность и экологическую безопасность человека, среды его обитания.
Следует выделить прежде всего такую форму, какисполнительно-распорядительная деятельность государственных органов в сфере обеспечения экологической безопасности, которая состоит в выполнении возложенных на них задач и функций государственного и отраслевого управления природопользованием и охраной окружающей среды. К основным из них относятся: подзаконное нормотворчество; координация экологически значимой деятельности; планирование использования, охраны природных ресурсов и окружающей среды; экологическое нормирование; экологическая экспертиза; экологическое лицензирование; экологическая сертификация; экологический аудит; наблюдение за состоянием окружающей среды (экологический мониторинг); учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий; экологическое воспитание и образование; контроль за пользованием и охраной объектов природы; разрешение в административном порядке споров по вопросам, касающимся окружающей среды 46 .
Из вышеперечисленных функций государственного управления системой обеспечения экологической безопасности обратим внимание на функцию контроля. Экологический контроль - это правовая форма экологической деятельности, гарантия работы экономического, организационного и правового механизмов обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей природной среды, рационального природопользования. Он заключается в проведении оценки воздействия на окружающую среду, регулярных экологических ревизий и оценки выполнения нормативов организаций и компаний, соблюдения юридических требований, предоставления соответствующей отчетности.
Существуют государственный, производственный и общественный экологический контроль.
Государственный контроль осуществляется высшими органами законодательной и исполнительной власти, специально уполномоченными на то государственными органами всех уровней и соответствующими администрациями за соблюдением экологического законодательства, специальных норм, правил и нормативов, за проведением экологических мероприятий всеми министерствами, ведомствами, организациями независимо отподчиненности и форм собственности.
Производственный экологический контроль осуществляется структурными подразделениями организаций за соблюдением экологических норм, правил и нормативов на производственных участках, за загрязнением природной среды выбросами (сбросами) данной организации, за соответствием указанным нормам, правилам и нормативам выпускаемой продукции, т. е. является составной частью производственной и социальной деятельности.
Общественный экологический контроль возложен на общественные объединения, трудовые коллективы и граждан за соблюдением экологических норм, проведением экологических мероприятий - референдумов или обсуждений, мероприятий, затрагивающих интересы населения, проживающего на данной территории. Общественность принимает участие в государственных экспертизах, в оценке воздействия на окружающую среду и т. д. Общественный экологический контроль выступает гарантией реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, участие в экологическом управлении при принятии экологически значимых решений.
Для более полного охвата территории нашей страны всеми видами экологического контроля необходимы комплексная система экологического просвещения, постоянное пополнение экологических знаний, привлечение новых технологий и высококвалифицированных специалистов для максимальной эффективности экологического управления.
Весьма важной формой обеспечения экологической безопасности является также правоохранительная деятельность. Это комплекс мер, мероприятий, действий, направленных на охрану экологического правопорядка, защиту экологических прав граждан, оздоровление окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения, осуществляемых всеми без исключения должностными, юридическими и физическими лицами, вне зависимости от их подчиненности, форм собственности, выполняемых функций и служебных полномочий.
Правоохранительная деятельность в экологической сфере, осуществляемая органами внутренних дел и прокуратуры, по своему содержанию весьма многогранна и включает в себя как непосредственные действия, оказывающие прямое позитивное влияние на природные объекты, так и опосредованные мероприятия или меры, в конечном итоге способствующие надлежащей охране природных объектов, оздоровлению окружающей природной среды.
Наконец, к числу основных форм обеспечения экологической безопасности следует отнести правосудие , осуществляемое судом в особой процессуальной форме и призванное разрешать споры и различные конфликты, привлекать к ответственности за экологические правонарушения.
Определенные перспективы активизации деятельности судов по реализации экологической функции государства четко просматриваются в совершенствовании судебной системы. Для повышения качества правосудия в разрешении такой специфической категории дел, какими являются дела по вопросам охраны природы, необходимо создание специализированных судов (по аналогии с природоохранными прокуратурами и милицией). В качестве альтернативы созданию судов по вопросам, касающимся окружающей среды, могут выступать специализированные палаты в судах общей юрисдикции или арбитражных судах.
Выводы по первой главе
1. В системе национальной безопасности приоритетное место заняла подсистема экологической безопасности. Состояние экологической безопасности является непременным условием выживания человечества в условиях новейших экологических угроз и опасностей ХХIвека. Национальные системы безопасности становятся эффективными и надежными в том случае, если они изначально сориентированы на охрану окружающей среды и прав граждан на экологически безопасное существование при органичном взаимодействии с другими традиционными компонентами системы национальной безопасности.
2. Экологическая безопасность – составляющая национальной безопасности, связанная с сохранением баланса окружающей природной среды в условиях антропогенных и техногенных воздействий и их разрушительных последствий. Экологическая безопасность включает в себя виды природной и техногенной безопасности, которые отражают состояние защищенности природных объектов, характеризуют уровень их защиты, служат критерием оценки защищенности объектов природы и, прежде всего, самого человека.
3. Экологическая безопасность в ее социально-содержательном аспекте может быть выражена в четырех формах: как социальная цель, социальная норма, устойчивое состояние социо-техно-природной системы и политико-правовой институт.
Обеспечение экологической безопасности – это деятельность, направленная на обеспечение защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от реальных или потенциальных угроз, создаваемых антропогенным или естественным воздействием на окружающую среду.
4. Основными элементами системы обеспечения экологической безопасности являются:объект, безопасность которого должна быть обеспечена, его жизненно важные интересы;субъекты обеспечения экологической безопасности;экологическиеугрозы жизненно важным интересам объектов, безопасность которых должна быть обеспечена;государственная и региональная экологическая политика как совокупность концептуальных положений;принципы и формы обеспечения экологической безопасности.
1 Степин В.С. Экологический кризис и будущее цивилизации // Хесле В. Философия и экология. - М.: Издательская фирма АО «Ками», 1994. - С. 169-170.
2 Kofi A. Annan. Secretary-general of the United Nations. We the peoples: the role of the United Nations in the XXI st. Century United Nations. 2000.
3Цит. по: Лукьянцев В.П. Экологическая функция российского государства в Х-начале ХХ века // «Черные дыры» Российского законодательства. – М., 2002. - № 4.
4 См.: В.И. Вернадский. Биосфера и ноосфера. - М.: Наука, 1989; Его же. Научная мысль как планетарное явление. - М.: Наука, 1977; Его же. Химическое строение биосферы Земли и её окружения. – М., 1965.
5Вестник АН СССР. – М., 1990. - № 12. - С. 91.
6Экология, охрана природы и экологическая безопасность. Уч. пособие / Под ред. проф. В.И. Данилова-Данильяна. – М.: Изд-во МНЭПУ, 1997. – С.619.
8Тимошенко А.С. Глобальная экологическая безопасность - международно-правовой аспект // Советское государство и право. - 1989. - С. 84-91; Тимошенко А.С. Международный контрольный механизм в системе экологической безопасности // Советское государство и право. - 1992. - № 12. - С.93-99.
9 Дзейтов С.А. Государство и экологическая безопасность (теоретико-правовой аспект): Дис. …канд. юрид. наук. - СПб., 1994; Комментарий к Закону РФ «Об охране окружающей природной среды» / В.Т. Емельянова, Ю.Т. Жариков, И.Ф. Панкратов / Под ред. С.А. Боголюбова. - М.: Инфра-М, Норма, 1997. - С.15, 163.
10Охрана окружающей природной среды. Постатейный комментарий к Закону России / Под ред. В.В. Петрова, В.П. Варфоломеева. - М.: Республика, 1993; Реймерс Н.Ф. Природопользование. Словарь - справочник. - М., 1990.
11См.: Возжеников А.В. Парадигма национальной безопасности реформирующейся России: Монография. – М.: Изд-во ЭДАС ПАК, 2000. – С. 47.
12См.: Гыске А.В. Борьба с преступностью в системе обеспечения внутренней безопасности российского общества. Монография. – М.: Прогрессивные Био-Медицинские Технологии, 2001. – С. 22.
13См.: Курс международного права. - М.: Наука, 1990. – Т. 4. – С. 158.
14См.: Безопасность. Информационный сборник фонда национальной и международной безопасности. – М., 1994. - № 3(19).
15О безопасности. Закон РФ от 5.3.1992 № 2446-I// Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. – 1992. – № 15. – Ст. 769.
18 Тимошенко А.С. Глобальная экологическая безопасность–международно-правовой аспект // Сов. гос-во и право. - 1989. - № 1.- С. 84; Его же. Экологическая безопасность и международное право // Советский ежегодник международного права. - М., 1989. - С. 23-38.
19 Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник для вузов. - М., 1998.
20БринчукM.M. О предмете экологического права // Вестник Международного университета. Сер. «Право». Вып.III. -M., 1998.
21 Лагунова А.И. Структура экологической безопасности России. -Красноярск, 2003.
22 Колбасов О.С. Концепция экологической безопасности // Сов. гос-во и право. - 1988. - № 12.
23См.: Костин А.И. Экополитология и глобалистика. – М., 2005.
24См.: Чертова Н.А. Конституционно-правовые основы обеспечения экологической безопасности Российской Федерации (на опыте северных регионов): Автореф. дис. …д-ра юрид. наук. – М., 2007. – С. 17.
25См.:Политическая энциклопедия. В 2 т.- М.: Мысль, 1999. - Т.1. - С. 104, 112-113.
26 Реймерс Н.Ф. Концептуальная экология. Надежды на выживание человечества. - М., 1992.
27 Охрана окружающей среды: Постатейный комментарий к закону России. - М., 1999.
28 Шишко А. А. Взаимосвязь международного права и внутреннего права в области охраны окружающей среды // Реализация международно-правовых норм во внутреннем праве. - Киев, 1992. - С. 116-162.
29Кукушкина А. В. Взаимосвязь проблем экологической безопасности и разоружения (международно-правовой аспект): Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 1993. - С. 4.
30 Наряду с терминами «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности», в нормативно-правовых актах широко применяются такие термины, как: «требования обеспечения экологической безопасности» - ст. 11 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды»; «требования экологической безопасности» - ст. 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе»; «угрозы экологической безопасности» - ст.2 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» «мероприятия по обеспечению экологической безопасности» - «Положение о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1996 г. № 1681.
31 В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» обеспечение экологической безопасности рассматривается как: цель сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов (преамбула); основа нормирования в области охраны окружающей среды (статья 19); требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов, в том числе городских и сельских поселений, наряду с требованиями в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов (п. 1 ст. 34, п. 1 ст. 35, п. 2 ст. 44); специальное требование при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов, разрешающее ввоз в Россию из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки в случае, если обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безопасности в результате реализации соответствующего проекта (п. 4 ст. 48); цель экологического контроля наряду с соблюдением требований в области охраны окружающей среды (п. 1 ст. 64); цель научных исследований (п. 1 ст. 70); учебная дисциплина при преподавании основ экологических знаний в образовательных учреждениях, осуществляющих профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов, наряду с дисциплинами по охране окружающей среды и рациональному природопользованию (ст. 72); требование к подготовке руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды (ст. 73); направление экологического просвещения наряду с распространением информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов, в том числе в законодательстве в этих областях (ст. 74); направление деятельности общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды (ст. 12). При столь частом употреблении термина «обеспечение экологической безопасности», к сожалению, в законе не заложены механизмы его реализации.
32Понятие «обеспечение экологической безопасности» может употребляться как синоним охраны окружающей среды; имеется в виду, что соответствующая деятельность направлена на сохранение или восстановление благоприятного состояния окружающей среды, как это понимает, например, Т. В. Злотникова (См.: Злотникова Т. В. Экологическое лицо демократической России // Федерализм. - 1997. - № 3. - С. 41-58.
33См.: Чертова Н.А. Конституционно-правовые основы обеспечения экологической безопасности Российской Федерации (на опыте северных регионов): Автореф. дис. …д-ра юрид. наук. – М.. 2007. – С. 17-18.
34 Экологическая опасность рассматривается нами как вероятность разрушения среды обитания человека, связанных с ним растений и животных в результате неконтролируемого развития экономики, отставания технологий, естественных и антропогенных аварий и катастроф, вследствие чего нарушается приспособляемость живых систем к условиям существования.
35См.: Мусаткина Е.И. Государственно-правовые технологии обеспечения экологической безопасности современной России: Автореф. дис…. канд. юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 2007. – С. 7.
36См.: Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И.Матузова и А.В.Малько. – М.: Юристъ, 1997. – С. 120.
37Нормативно-правовую основу функционирования органов, сил и средств обеспечения экологической безопасности Российской Федерации составляют, прежде всего, нормы, закрепленные в статьях9,42,58,71 Конституции РФ; в Законе «Об охране окружающей среды» (2002 г.) и в «Экологической доктрине РФ» (одобренной распоряжением Правительства от 31 августа 2002 г. № 1225-р). Так, Конституция РФ, обладая высшей юридической силой и прямым действием, закрепляет право любого человека, проживающего на территории России на благоприятную окружающую среду (статья 42), право на достоверную информацию об ее состоянии, а также на возмещение вреда, причиненного здоровью лица или его имуществу, экологическим правонарушением. Реализация этих конституционных положений предусматривается в ФЗ «Об охране окружающей среды». Данный закон является основополагающим актом в сфере обеспечения экологической безопасности, в котором предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности названо важнейшей задачей органов государственной власти Российской Федерации.
38См.: Бринчук М.М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? // Государство и право. -1994. - № 8-9. - С. 127.
39См.: Рощупкина Л.В. Экологический правопорядок (Общетеоретический анализ): Автореф. дис. …..канд. юрид. наук. – Владимир, 2006.
40 См.:Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности (утв. Указом Президента РФ от 28 октября 2005 г. № 1244) (с изменениями от 12 июня 2006 г.).
41В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации № 370 от 22 июля 2004 года утверждено Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере использования, изучения, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемых природных территорий.
42См. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина:Приказ Генерального прокурора РФ от 22.05.1996 № 30.
43Эти данные опросов общественного мнения приведены в резолюции третьей Всероссийской конференции «Новые приоритеты национальной экологической политики в реальном секторе экономики» (Москва, 27 ноября 2007). - http://www.ampoc.ru/new/271107konferenci9.htm.
44Внутренние и внешние угрозы экологической безопасности России рассмотрены в третьей главе монографии.
45Более подробно об этом пойдет речь во второй главе.
46См.: Мусаткина Е.И. Государственно-правовые технологии обеспечения экологической безопасности современной России: Автореф. дис. ….канд. юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 2007. – С.19.
стратегия экологической безопасности России как основа правового обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования
круглов Виктор Викторович
Заведующий кафедрой земельного и экологического права Уральского государственного юридического университета, доктор юридических наук, профессор (Екатеринбург), e-mail: [email protected]
В статье отмечен ряд проблем в экологической сфере, в том числе на природных территориях, которые практически не нарушены в процессе осуществления хозяйственной деятельности. Раскрывается значение таких территорий для решения экологических проблем. Автором рассмотрены основные положения Стратегии экологической безопасности Российской Федерации до 2025 года, ее цели, задачи и механизмы реализации.
Ключевые слова: природопользование, охрана окружающей среды, государственная экологическая политика и экологическая безопасность, экологическое законодательство
THE STRATEGY OF ENVIRONMENTAL SECURITY OF RUSSIA
as a basis for legal ensuring of environmental protection AND rational ENVIRoNMENTAL MANAGEMENT
Ural State Law University (Yekaterinburg), e-mail: [email protected]
A number of problems in the environmental field, in particular in natural areas, which are almost not disturbed by economic activities, are noted in the article. The significance of such territories for solving environmental problems is revealed. Hie author reviews the main provisions of the Environmental Security Strategy of the Russian Federation till 2025, its goals, objectives, and implementation mechanisms.
Key words: environmental management, environmental protection, state environmental policy and environmental security, environmental legislation
В настоящее время в Российской Федерации для обеспечения ее устойчивого развития необходимо решить сложных экологических проблем, связанных, в том числе, с хозяйственной деятельностью промышленных предприятий. Речь идет прежде всего об обеспечении экологической безопасности природных территорий и проживающего на них населения, охране окружающей среды и рациональном, эффективном использовании и охране природных ресурсов как во вновь осваиваемых регионах страны, так и в старопромышленных, имеющих значительное число нерешенных экологических проблем.
В условиях обострения экологической ситуации в промышленных регионах и центрах, в связи с высоким уровнем воздействия промышленного производства на окружающую среду и негативными экологическими последствиями прошлой про-
изводственной деятельности необходим особый режим природопользования и охраны природной среды в процессе осуществления хозяйственной деятельности предприятий. Это обусловлено, в том числе, следующими факторами:
а) наличием густонаселенных территорий с высокой степенью загрязнения окружающей среды и деградацией природных объектов, а также наличием значительного количества объектов накопленного вреда окружающей среде;
б) высокой степенью износа основных фондов опасных производственных объектов и предприятий, низкими темпами и уровнем технологической модернизации в промышленности, низким уровнем разработки и внедрения экологически чистых технологий;
в) увеличением объемов образования отходов производства при низком уровне их утилизации; ростом количества промышленных отходов, которые не вовлекаются во вторичный хозяйственный оборот, а направляются на хранение и размещение; увеличением количества земельных участков, занимаемых отходами, условия хранения и захоронения которых не соответствуют требованиям экологической безопасности;
г) низким уровнем экологического образования и культуры руководителей предприятий, существенной криминализацией и наличием теневого рынка в сфере природопользования.
Несмотря на принимаемые Российским государством меры по снижению воздействия на окружающую среду химических, физических, биологических и иных факторов, предотвращению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, адаптации отраслей экономики к неблагоприятным изменениям климата, окружающая среда в городах и на прилегающих к ним территориях подвергается существенному негативному воздействию, источниками которого являются объекты промышленности, энергетики, транспорта и капитального строительства.
Для решения всего комплекса проблем в сфере природопользования и охраны окружающей среды Россия располагает значительным потенциалом как в социально-экономической, так и в экологической сфере.
Почти 60 % территории страны (в первую очередь это регионы Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока) составляют природные территории, которые практически не нарушены в результате осуществления хозяйственной деятельности. Наличие таких природных территорий позволяет решать ряд важных проблем:
1. Поддержание необходимого качества окружающей среды, ее устойчивости и биоразнообразия. Сокращение таких территорий приведет к нарушениям в природной среде, в том числе существующего естественного равновесия, а в ряде случаев к наступлению необратимых негативных последствий для экологических систем. Природные территории, не нарушенные хозяйственной деятельностью предприятий, являются важными резервами и гарантией устойчивости всей биосферы Земли1.
2. Обеспечение нормальных условий жизни, здоровья и благосостояния работающего и проживающего на таких территориях населения. Особенно велико их значение для сохранения численности проживающих там коренных малочисленных народов, обеспечения условий для их жизни и здоровья, сохранения экологических
1 Подробнее см.: Круглое В. В. Теоретические основы правового регулирования и организации природоохранной деятельности промышленных предприятий в условиях рыночной экономики в РФ // Рос. юрид. журн. 2012. № 4. С. 190-191.
систем и природной среды в целом. Коренные малочисленные народы значительно тяжелее переносят последствия негативного влияния производственной деятельности предприятий на состояние природной среды, а также нуждаются в сохранении своих традиционных промыслов и условий их осуществления.
Не нарушенные в процессе хозяйственной деятельности предприятий природные территории Севера и Арктики являются гарантом минимизации опасных последствий планетарных климатических изменений1. Сохранение природных территорий, которые не нарушены прошлой хозяйственной деятельностью, - важнейший вклад Российского государства в консолидацию усилий мирового сообщества по решению глобальных экологических проблем. Поэтому необходимо препятствовать осуществлению экологически вредной деятельности, размещению на территории России экологически опасных промышленных объектов, производств и отходов недобросовестными иностранными или транснациональными бизнес-структурами. При этом важно одновременно обеспечить активизацию природоохранной деятельности и развивать межгосударственное и международное сотрудничество в экологической сфере.
Большое значение для совершенствования и повышения эффективности экологического законодательства, государственного, муниципального, производственного и общественного управления имеет утвержденная Указом Президента РФ 19 марта 2017 г. Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года. Она реализуется путем проведения государственной экологической политики, которая является частью внутренней и внешней политики страны и проводится федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, предприятиями и организациями. Граждане и общественные объединения также участвуют в ее проведении в соответствии с федеральным законодательством. Основные направления, цели и приоритеты обеспечения экологической безопасности определяются Президентом РФ. Совет Федерации Федерального Собрания РФ и Государственная Дума Федерального Собрания РФ в рамках своих конституционных полномочий осуществляют законодательное регулирование в сфере экологической безопасности. Правительство РФ организует реализацию государственной политики и ежегодно представляет Президенту РФ доклад о состоянии экологической безопасности и мерах по ее укреплению.
Принципы и программные цели экологической политики должны реализовы-ваться во взаимосвязи с экономической и социальной политикой, обеспечивая материальное и социальное благосостояние, благоприятные экологические условия жизни2. Основными инструментами ее реализации являются государственные программы России, ее субъектов и муниципальные программы, а их финансирование осуществляется за счет бюджетной системы и из внебюджетных источников.
Целями государственной политики в экологической сфере служат сохранение и восстановление природной среды, обеспечение ее качества, необходимого для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики, ликвидация ранее накопленного вреда окружающей среде вследствие хозяйственной деятельности
1 Носкова Н.. Арктика - наш общий дом // Рос. газ. 2006. 22 марта; Дамоклова труба над Байкалом // Рос. газ. 2005. 7 дек.
2 Степаненко В. С. Реализация экологической политики в условиях крупного города: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 16-18.
в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата. Тем самым нужно гарантировать научно обоснованное сочетание экологических, социально-экономических интересов человека, общества и государства в целях устойчивого развития и поддержания благоприятной окружающей среды и экологической безопасности. Эти цели взаимосвязаны. Для их достижения должны быть решены следующие задачи: предотвращение загрязнения поверхностных и подземных водных объектов, повышение качества воды, восстановление водных экосистем; предотвращение дальнейшего загрязнения атмосферного воздуха, особенно в городах, иных населенных пунктах и промышленных центрах; сохранение биологического разнообразия, экосистем суши и моря; смягчение негативных последствий воздействия изменений климата на компоненты природной среды; ликвидация накопленного вреда окружающей среде; эффективное использование природных ресурсов; повышение уровня утилизации отходов производства и потребления; предотвращение дальнейшей деградации земель и почв.
Решение основных задач в этой области в процессе хозяйственной деятельности предприятий должно осуществляться по следующим приоритетным направлениям:
а) совершенствование федерального и регионального законодательства, а также институциональной системы в области обеспечения экологической безопасности;
б) внедрение инновационных и экологически чистых технологий, развитие экологически безопасных производств, системы эффективного обращения с отходами производства, создание индустрии утилизации отходов, в том числе повторного их применения, повышение эффективности контроля в области обращения радиацион-но, химически и биологически опасных отходов;
в) строительство и модернизация очистных сооружений, внедрение технологий, направленных на снижение объема или массы выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и сбросов загрязняющих веществ в водные объекты;
г) минимизация рисков возникновения аварий на опасных производственных объектах и иных чрезвычайных ситуаций техногенного характера; повышение технического потенциала и оснащенности сил, участвующих в мероприятиях по предотвращению и ликвидации негативных экологических последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
д) ликвидация негативных последствий воздействия антропогенных факторов на окружающую среду; реабилитация территорий и акваторий, загрязненных в результате хозяйственной деятельности; минимизация ущерба, причиняемого окружающей среде при разведке и добыче полезных ископаемых; сокращение площади земель, нарушенных в результате хозяйственной деятельности промышленных предприятий;
е) принятие мер по сохранению и рациональному использованию природных ресурсов, в том числе лесных, охотничьих и водных биологических ресурсов, по сохранению экологического потенциала лесов; расширение мер по сохранению биологического разнообразия, в том числе редких и исчезающих видов растений, животных и других организмов, среды их обитания; развитие системы особо охраняемых природных территорий;
ж) создание и развитие системы экологических фондов; активизация фундаментальных и прикладных научных исследований; развитие системы экологического образования и просвещения, повышение квалификации кадров; углубление между-
народного сотрудничества в области охраны окружающей среды и природопользования с учетом защиты национальных интересов.
Основными механизмами реализации государственной федеральной и региональной политики в экологической сфере являются:
1) принятие мер государственного регулирования выбросов предприятиями парниковых газов; разработка долгосрочных стратегий социально-экономического развития страны и ее регионов, предусматривающих низкий уровень выбросов парниковых газов и устойчивость экономики к изменению климата; формирование системы технического регулирования, содержащей требования экологической и промышленной безопасности;
2) проведение стратегической экологической оценки подготавливаемых и реализуемых проектов и программ развития Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, экологической экспертизы и экспертизы проектной документации и промышленной безопасности; лицензирование видов хозяйственной деятельности, потенциально опасных для окружающей среды, жизни и здоровья людей; нормирование и разрешительная деятельность в области охраны окружающей среды; внедрение комплексных экологических разрешений в отношении экологически опасных производств, использующих наилучшие доступные технологии;
3) применение системы сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха для территорий городов и иных населенных пунктов с учетом расположенных на них стационарных и передвижных источников загрязнения; управление системой особо охраняемых природных территорий; ведение Красной книги РФ и красных книг ее субъектов;
4) реализация стратегий сохранения редких и исчезающих видов растений, животных и других организмов; повышение эффективности государственного экологического надзора и контроля, производственного и общественного экологического контроля, государственного мониторинга окружающей среды, в том числе в отношении объектов животного и растительного мира, земельных ресурсов;
5) повышение эффективности надзора за исполнением органами власти субъектов РФ переданных Российской Федерацией полномочий в области охраны и использования объектов животного мира; государственный санитарно-эпидемиологический надзор и социально-гигиенический мониторинг; создание системы экологического аудита;
6) стимулирование внедрения наилучших доступных технологий; создание удовлетворяющих современным экологическим требованиям и стандартам объектов, используемых для размещения, утилизации, переработки и обезвреживания отходов производства и потребления; увеличение объема их повторного применения за счет субсидирования и предоставления налоговых и тарифных льгот;
7) использование программного подхода в экологической области; создание и развитие информационных систем (включая систему экологического мониторинга, единую информационную систему учета отходов от использования товаров, систему обеспечение населения информацией об опасных гидрометеорологических и гелиогеофизических явлениях, о состоянии окружающей среды и ее загрязнении), предоставляющих федеральным органам государственной власти и ее субъектам, органам местного самоуправления, физическим и юридическим лицам инфор-
мацию о состоянии окружающей среды и об источниках негативного воздействия на нее.
Результатами реализации Стратегии экологической безопасности Российской Федерации должны стать обеспечение экологической безопасности, качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики, ликвидация накопленного вреда окружающей среде вследствие хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.
Список литературы
Круглов В. В. Теоретические основы правового регулирования и организации природоохранной деятельности промышленных предприятий в условиях рыночной экономики в РФ // Рос. юрид. журн. 2012. № 4.
Степаненко В. С. Реализация экологической политики в условиях крупного города: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
Damoklova truba nad Baikalom // Ros. gaz. 2005. 7 dek.
Kruglov V. V. Teoreticheskie osnovy pravovogo regulirovaniya i organizatsii prirodookhrannoi deyatel"nosti promyshlennykh predpriyatii v usloviyakh rynochnoi ekonomiki v RF // Ros. yurid. zhurn. 2012. № 4. Noskova N. Arktika - nash obshchii dom // Ros. gaz. 2006. 22 marta.
Stepanenko V. S. Realizatsiya ekologicheskoi politiki v usloviyakh krupnogo goroda: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2005.
Р.Х. Гиззатуллин*
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВА И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ**
Традиционно в содержание экологической функции государства включают деятельность государства по охране окружающей среды от различных видов негативного воздействия, а также по обеспечению рационального использования природных ресурсов. Вместе с тем в общей теории государства и права и эколого-правовой науке предлагается более широкий подход к содержанию этой жизненно важной функции. В частности, предлагается включить в нее такие виды деятельности государства, как распоряжение в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства; обеспечение соблюдения, охраны и защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц1; обеспечение экологической безопасности2.
* Доцент кафедры аграрного и экологического права Института права БашГУ, кандидат юридических наук.
Данная статья подготовлена с использованием СПС «КонсультантПлюс».
1 См.: БринчукМ.М. Экологическое право: Учебник. М., 2003. С. 44-45; Гиззатуллин Р.Х. О параметрах экологической функции государства // Экологическое право. 2008. № 2. С. 10-14.
2 Анализ научных работ по правовым вопросам обеспечения экологической безопасности показывает, что такая деятельность рассматривается не только в качестве ее самостоятельного вида наряду с охраной окружающей среды и обеспечением рационального природопользования (см.: например: Миняев А.О. Экологическое право: конституционные основы: Учеб. пособие для вузов. М., 2004; Сизов В.Е. Экологическая функция государства и механизм ее реализации: теоретико-правовой аспект: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2006; Уханов И.С. Экологическая функция современного российского государства (теоретико-правовой аспект): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000), но ив качестве деятельности, их замещающей. Например, под экологической функцией понимаются «осуществляемое в экологической сфере объективно необходимое, целенаправленное, законодательно-обусловленное направление (сторона) государственной деятельно-
Труды Института государства и права Российской академии наук № 2/2010
Для выделения того или иного вида деятельности в рамках функции государства необходимо наличие общественной потребности, а также (учитывая, что любая функция государства реализуется посредством собственных, правовых и организационных форм) особого правового и организационного механизма.
Если деятельность государства по распоряжению природными ресурсами и охране экологических прав имеет в рамках экологической функции свою четкую предметную область (отличающуюся от охраны окружающей среды и рационального использования), обусловлена общественными потребностями, нашедшими свое нормативное выражение в ст. 2, 9, 18, 42 Конституции РФ, имеет особый правовой и организационный механизм обеспечения, то в отношении обеспечения экологической безопасности возникают определенные вопросы.
Является ли обеспечение экологической безопасности самостоятельной общественной потребностью наряду с охраной окружающей среды и обеспечением рационального использования природных ресурсов? Существует ли особый набор правовых и организационных мер для выделения и осуществления такого вида деятельности в рамках экологической функции государства?
Прежде всего обратимся к вопросу о том, что понимается под экологической безопасностью.
Ее легальное определение содержится в ряде нормативных правовых актов. Так, в Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»3 экологическая безопасность определяется как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычай-
сти по обеспечению экологической безопасности общества» (Муха-меджанов Б.А. Экологическая функция советского государства: Авто-реф. ... дисс. канд. наук. Алма-Ата, 1990); «осуществляемые в экологической сфере, основные направления деятельности любого государства по устойчивому развитию и обеспечению экологической безопасности окружающей среды» (Архипкин С.В. Понятие экологической функции государства // Правовое регулирование общественных отношений: Сб. научных трудов. Оренбург, 1998. С. 61). 3 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
ных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. В Законе Республики Башкортостан от 2 июня 1997 г. «Об экологической безопасности Республики Башкортостан» (ныне утратил силу) экологическая безопасность понималась как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, защищенности окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на нее.
Имеются также многочисленные научные определения экологической безопасности. В частности, она определяется как: состояние защищенности жизненно важных экологических интересов человека и прежде всего прав на чистую, здоровую, бла-
гоприятную для жизни окружающую среду; состояние защищенности социальных, экономических, экологических прав и законных интересов граждан, материальных, культурных и иных ценностей общества и государства, экономических и иных интересов предприятий, организаций, учреждений и предпринимателей от вредного воздействия неблагоприятных факторов окружающей природной среды, вызванных антропогенным воздействием на нее, а также от последствий экологических аварий и катастроф5 и др. В иных областях научных знаний экологическая безопасность понимается, например, как способность государства контролировать, снижать и устранять экологические опасности разного масштаба, выявленные и оцененные научными методами, для обеспечения благосостояния общества и здоровья людей, политической, экономической и социальной ста-бильности6.
Приведенные определения показывают, что общей составляющей различных понятий экологической безопасности является ее понимание как состояние защищенности различных объектов и их жизненно важных интересов (к числу которых отно-
4 См.: Петров В.В. Экологическое право России: Учебник. М., 1995. С. 545.
5 См.: Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: Учеб. пособие для вузов. М., 2008. С. 366.
6 См.: Данилов-Данильян В.И., Залиханов М.Ч., Лосев К.С. Экологическая безопасность. Общие принципы и российский аспект. М., 2001. С. 77-78.
сятся и экологические интересы) от различных факторов и источников опасного воздействия. Что же касается различий, то они, на наш взгляд, заключаются в первую очередь в объектах экологической безопасности. Практически в каждом определении в качестве объекта выступают человек, его здоровье, права, блага и ценности, а природная среда упоминается довольно ред-ко7. По нашему мнению, объясняется это тем, что если в качестве объекта экологической безопасности рассматривать природную среду, то можно говорить об изначальном отсутствии специфики обеспечения экологической безопасности, поскольку обеспечение состояния защищенности природной среды есть не что иное, как опробованный десятилетиями практического применения комплекс природоохранительных мер (правовых, научных, экономических, технических и т.д.) от возможного или фактического негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций техногенного характера и их последствий.
Имеется ли специфика в обеспечении экологической безопасности применительно к другим объектам - человеку, обществу и государству?
Согласно ст. 1 Закона РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности»8 безопасность представляет собой состояние защищенно-
7 В неюридической литературе можно встретить совершенно иное понимание экологической безопасности в том смысле, что речь идет о состоянии защищенности природы, и где человек, общество или государство не упоминаются в принципе. Так, в одном из словарных изданий по общим и теоретическим вопросам экологии, биосферы, природоведения, экологическим проблемам жизнедеятельности, болезням человека, животных и растений, вызванных хозяйственной деятельностью, экологическая безопасность определяется как: 1) состояние природных территорий, при котором в их пределах отсутствует угроза нарушения баланса экологических компонентов, потери экологической устойчивости и разрушения экологических систем под влиянием того или иного вида антропогенного воздействия на природную среду; 2) использование природной среды без нанесения ей экологического ущерба (см.: Вишнякова С.М., Вишняков Г.А., Алеушкин В.И., Бочарова Н.Г. Экология и охрана окружающей среды: Толковый терминологический словарь. М., 1998).
8 Ведомости РФ. 1992. № 15. Ст. 769.
сти жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Такие интересы представляют собой совокупность потребностей, удовлетворение которых обеспечивает существование и развитие личности, общества и государства (ст. 1).
В контексте экологической безопасности к таким потребностям человека относится состояние защищенности его права на благоприятную окружающую среду и здоровья от неблагоприятных факторов окружающей среды; общества - защищенность его материальных и духовных ценностей, так или иначе связанных с экологической сферой; государства - защищенность его конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности, имея в виду, что эти интересы без наличия достаточного количества природных ресурсов (особенно это касается России, где более половины государственного бюджета формируется за счет эксплуатации ресурсов недр) могут быть поставлены под угрозу.
Представляется, что и в отношении таких объектов, как человек, общество и государство, также не прослеживается какая-либо специфика деятельности государства в области обеспечения экологической безопасности по отношению к его деятельности в области охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов.
Удовлетворение жизненно важных интересов человека и других объектов возможно при определенном приемлемом для них уровне состояния защищенности. Таким уровнем, по нашему мнению, является благоприятная окружающая среда. Разработанная в науке экологического права концепция благоприятной окружающей среды исходит из того, что такое ее состояние характеризуется качественными (чистота (незагрязненность) воздуха, воды и почв) и количественными (достаточность природных ресурсов) показателями. Обеспечение экологической безопасности предполагает осуществление деятельности, направленной на поддержание или достижение и поддержание такого состояния окружающей среды, при котором отсутствуют или минимизированы угрозы объектам экологической безопасности, обусловленные факторами окружающей среды. Но благоприятное состояние окружающей среды, а следовательно, и
экологическая безопасность достигается и поддерживается деятельностью по охране окружающей среды и ее рациональному природопользованию (автору не приходилось встречать иных позиций). Прежде всего это экологическое нормирование, предусматривающее установление нормативов качества окружающей среды и нормативов допустимого на нее воздействия, которое в эколого-правовой науке рассматривается в качестве организационно-правовой меры охраны окружающей среды. Аналогичной позиции придерживается и законодатель. Так, согласно ст. 19 Федерального закона «Об охране окружающей среды» «нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности». Правда, в данном Законе нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки ее состояния в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов, т.е. в качестве цели не упоминаются человек и его здоровье. Это можно расценивать как упущение законодателя, поскольку, как указывает М.М. Бринчук, «заложенная и в доктрине отечественного экологического права, и в экологи-
ческом законодательстве концепция нормирования качества окружающей среды основана на идее предупреждения вреда здоровью человека и окружающей среде»10. Помимо экологического нормирования, качество окружающей среды, а следовательно, и здоровье человека обеспечиваются и другими мерами охраны окружающей среды - оценка воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности (ОВОС), эколо-
9 Федеральный закон от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 11) устанавливает, что нормирование качества атмосферного воздуха и вредных физических воздействий на него осуществляется в целях определения критериев безопасности и (или) безвредности воздействия химических, физических и биологических факторов на людей, растения и животных, особо охраняемые природные территории и объекты, а также в целях оценки состояния атмосферного воздуха (см.: СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222).
10 Бринчук М.М. Обеспечение экологической безопасности как правовая категория // Государство и право. 2008. № 9. С. 38.
гическая экспертиза, экологическая сертификация. Совокупность указанных мер обеспечивает и защищенность экологических прав человека.
Что касается экологической безопасности общества и государства, то она также обеспечивается в рамках механизма охраны окружающей среды и рационального использования. Например, потребность государства в достаточном количестве природных ресурсов как условие экономической независимости государства обеспечивается в рамках нормирования в области охраны окружающей среды посредством установления нормативов изъятия природных ресурсов. Возникает вопрос: каково место обеспечения экологической безопасности в этом механизме?
Анализ показывает, что сторонники обеспечения экологической безопасности приводят различные аргументы в пользу выделения такого вида государственной деятельности. Один из основных - большое число нормативных правовых актов, в которых упоминаются термины «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности»11. Так, А.К. Голи-ченков указывает: «...Большое число актов, содержащих термин «экологическая безопасность» или его комбинации, объясняется формальными причинами, прежде всего тем, что данный термин употребляется в Конституции РФ»12, и в этом с ним нельзя не согласиться. Кстати, тот факт, что в ст. 72 Конституции РФ упоминается обеспечение экологической безопасности, также рассматривается в качестве основания ее включения в содержание экологической функции государства13. Однако, по нашему мнению, упоминание того или иного термина в тексте Конституции отнюдь не позволяет делать вывод о наличии особого вида дея-
11 М.М. Бринчук, оппонирующий по ряду вопросов сторонникам обеспечения экологической безопасности, приводит данные о том, что термин «экологическая безопасность» упоминается более чем в 1600 актах. См.: Бринчук М.М. Обеспечение экологической безопасности как правовая категория. С. 30.
12 Голиченков А.К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: общее и особенное // Экологическая безопасность: проблемы, поиск, решения: Сб. статей. М., 2001. С. 144.
13 См.: МиняевА.О. Указ. соч. С. 94.
тельности государства. Для этого, как было сказано выше, необходимо наличие особого правового и организационного механизма.
В работах, посвященных правовым вопросам экологической безопасности, не приводится ни одной меры по ее обеспечению, которая бы не являлась мерой охраны окружающей среды и ра-
ционального использования природных ресурсов. Не упоминаются они и в законодательстве. В преамбуле Федерального закона «Об охране окружающей среды» устанавливается, что данный Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Кроме того, в нем предусмотрены требования к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. Эти требования направлены в том числе и на обеспечение экологической безопасности. Но при этом следует обратить внимание, что в указанном Законе они определяются как «требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности». Именно такая деятельность, как правило, приводит или может приводить к возникновению чрезвычайных экологических ситуаций с нега-
14 Например, Н.А. Гейт в своем курсе лекций по экологическому праву выделяет раздел «Организационно-правовой механизм обеспечения экологической безопасности». При этом в организационный механизм он включает такие правовые инструменты, как экологическое нормирование, ОВОС, экологическая экспертиза, экологический мониторинг, экологический контроль, экологическое лицензирование, экологическая сертификация и.т.д., а правовой механизм, по его мнению, образуют информационное обеспечение и правовое регулирование доступа к информации, юридическая ответственность за экологические правонарушения и т.д. (см.: Гейт Н.А. Экологическое право: Курс лекций. М., 2007. С. 136).
тивными последствиями, а указанные требования направлены на предотвращение таких ситуаций. Очевидно, что именно эти требования имелись в виду (в текстах приводимых ниже актов не давалось каких-либо разъяснений по поводу юридического содержания понятия «требования экологической безопасности») в проекте федерального закона «Об экологической безопасности», отклоненном Президентом РФ в 1995 г., в упоминавшемся выше Законе Республики Башкортостан «Об экологической безопасности Республики Башкортостан», в постановлении Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ «О рекомендательном законодательном акте «Об обеспечении экологической безопасности»15 и др.
В юридической и в иной литературе, обосновывая обеспечение экологической безопасности, ссылаются на международно-правовые акты, на законодательство зарубежных государств. Но при этом почему-то говорится, например, о том, что «в Германии экологическая безопасность приобрела самостоятельное значение в 1972 г., когда была опубликована первая федеральная экологическая программа. в 1974 г. было основано Федеральное управление по охране окружающей среды. в 1986 г. .выделилось Федеральное министерство окружающей среды, охраны природы и контроля безопасности ядерных реакторов. в 1974 г. был принят закон «О защите окружающей среды от вредных воздействий.»16. А.Е. Кадомцева, рассматривая экологическую безопасность как межгосударственную проблему современного развития цивилизации, опирается на резолюции международных конференций по охране окружающей среды (Тегеран, 1973 г.; Бухарест, 1977 г.), на решения Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), на Соглашение стран - членов АСЕАН по сохранению природы и природных ресурсов 1985 г. и т.д.17 Отметим, что в указанных международно-правовых документах понятия «экологи-
15 Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. 1997. № 7.
16 См.: Данилов-Данильян В.И., Залиханов М.Ч., Лосев К.С. Указ. соч. С. 70.
17 См.: Кадомцева А.Е. Экологическая функция современного российского государства / Под ред. М.И. Байтина. Саратов, 2001. С. 46-71.
ческая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности» не упоминаются.
Высказывается также мнение о том, что концепция экологической безопасности способна предложить необходимый методологический прорыв в области охраны окружающей природной среды18. При этом постановка экологической проблемы на уровне национальной безопасности (в рамках которой признается ранее неизвестная форма безопасности - экологическая) решает несколько важных задач: придает природоохранительной проблеме значимость проблемы выживания человечества; делает экологическую проблему задачей высочайшего политического приоритета; концепция экологической безопасности предлагает новую основу для разрешения природоохранительных проблем - модель «предвидеть и предотвращать» вместо общепринятого подхода по типу «реагировать и корректировать»19. Думается, что такая аргументация в пользу значения экологической безопасности в системе правового регулирования отношений «общество - природа» не убедительна. Во многом, если не в первую очередь, осознание необходимости охраны окружающей среды на национальном, а затем и на международном уровне было обусловлено возникшими угрозами экологического характера существованию человека как биологической субстанции. Охрана окружающей природной среды и без экологической безопасности является одним из приоритетных направлений государственной деятельности как на национальном, так и на международном уровне. Другое дело, насколько интересы охраны природы действительно приоритетны для государства. Об экологической безопасности и необходимости ее обеспечения говорят многие российские политики, о ней говорится во множестве государственных концепций, доктринах, программах, но кардинально ничего не меняется. Более того, прослеживается тенденция к деэкологизации государственной деятельности, и очевидно, что признание экологической безопасности в системе национальной безопасности на ситуацию повлиять не может. На протяжении многих десятилетий (в России - несколько меньше) в
18 См.: Кадомцева А.Е. Указ. соч. С. 65.
19 См.: там же. С. 65.
зарубежных экономически развитых и экологически благополучных государствах без какой-либо концепции экологической безопасности применяются меры, которые направлены на предупреждение причинения вреда окружающей природной среде, прежде всего ОВОС, экологическая экспертиза, экологическая сертификация. В контексте этого обстоятельства приведем позицию М.М. Бринчука: « .Весь мир (особенно Скандинавские и некоторые североевропейские государства) вполне успешно ограничиваются охраной окружающей среды, обеспечением рационального использования природных ресурсов и защитой эко-20
логических прав.» .
Обобщая вышесказанное, можно сделать вывод о том, что, во-первых, отсутствует общественная потребность в обеспечении экологической безопасности. Состояние защищенности жизненно важных интересов человека, общества, государства и природной среды вполне укладывается в решение таких общественных потребностей, как охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Во-вторых, даже если исходить из того, что такая общественная потребность имеет место, то для выделения обеспечения экологической безопасности в качестве самостоятельного направления деятельности государства в рамках экологической функции требуется формирование собственного организационно-правового механизма ее реализации.
Экологическую безопасность можно рассматривать в качестве задачи, которую государство решает посредством таких направлений деятельности, как охрана окружающей среды и обеспечение рационального природопользования. Она может рассматриваться в качестве принципа охраны окружающей среды или служить критерием эффективности экологической функции государства.
20 Бринчук М.М. Обеспечение экологической безопасности как правовая категория. С. 40-42.
Правовая система охраны окружающей среды представляет собой совокупность установленных государством правовых норм и возникающих в результате их реализации правоотношений, направленных на выполнение мероприятий по сохранению естественной среды, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей человека жизненной среды в интересах настоящего и будущих поколений. Это система государственных мероприятий, закрепленных в праве и направленных на сохранение, восстановление и улучшение благоприятных условий, необходимых для жизни людей и развития материального производства.
Источниками экологического права признаются нормативно-правовые акты, в которых содержатся правовые нормы, регулирующие экологические отношения.
К источникам экологического права можно отнести следующие виды документов (расположены по юридической силе):
- общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ;
- Конституция РФ;
- федеральные конституционные законы;
- федеральные законы, кодексы, основные положения;
- законы субъектов Федерации (конституции/уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ);
- подзаконные нормативные акты;
- указы и распоряжения Президента;
- постановления и распоряжения Правительства;
- акты отдельных ведомств, министерств, комитетов, под которыми понимаются приказы, инструкции, положения, принимаемые в пределах компетенции данных исполнительных органов;
- акты местных органов власти и управления в форме решений, распоряжений, постановлений;
- локальные нормативные акты - это нормативные предписания в форме приказов, распоряжений, положений, правил, принятые на уровне конкретного предприятия, учреждения или организации.
Конституция РФ устанавливает общепризнанные принципы и нормы экологического права, закрепляет основополагающие права, обязанности и иные требования, составляющие базу для всего российского законодательства:
- ст. 9. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности;
- ст. 42. Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением;
- ст. 58. Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам;
- п. «к» ст. 72. Земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.
Роль федеральных конституционных законов (ФКЗ) заключается в прямой реализации конституционных положений, они регулируют наиболее важные сферы деятельности (по юридической силе ФКЗ выше ФЗ).
Федеральные законы (ФЗ) принимаются по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Федеральные законы, наряду с кодексами в системе законодательства РФ, занимают одинаковую позицию, в связи с чем по юридической силе они равны. Федеральных законов и кодексов, регулирующих отношения в области охраны окружающей среды и природопользования, достаточно много:
- Лесной кодекс РФ от 04.12.2006 г. № 200-ФЗ ;
- Земельный кодекс от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ ;
- Водный кодекс от 03.06.2006 г. № 74-ФЗ ;
- Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» ;
- Федеральный закон от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» ;
- Федеральный закон от 24.04.1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» ;
- Федеральный закон от 14.03.1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» ;
- Федеральный закон от 23.02.1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» ;
- Федеральный закон от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» ;
- Федеральный закон от 04.05.1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» ;
- Федеральный закон от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» и др.
В соответствии с Конституцией РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации. Нормативное правовое регулирование названных отношений осуществляют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей власти субъектов РФ.
Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов.
Принципиально важное правило закреплено в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это правило служит достижению целей:
Обеспечения единообразного правового регулирования
общественных отношений в той или иной сфере;
Обеспечения правопорядка в стране.
Если же имеется противоречие между федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ, принятым по предметам собственного правового регулирования, то применяется акт субъекта федерации.
Нормативные правовые акты принимаются субъектами РФ в разных формах. Законодательные акты принимаются в форме уставов (например, Устав Архангельской области), кодексов (например, Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Республики Башкортостан), законов (например, от 23.06.2005 г. № 66-4-03 «Об ООС на территории Архангельской области»).
Органы исполнительной власти принимают указы, постановления, распоряжения.
При характеристике источников права окружающей среды, создаваемых федеральными органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ, важно упомянуть соглашения о взаимной передаче части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Возможности развития договорных отношений между указанными органами предусмотрены ст. 78 Конституции РФ. Такие отношения развиваются довольно активно, в том числе в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Они служат не только средством достижения целей оптимального решения экологических задач с учетом национальных и региональных условий, но и обеспечения политической стабильности в стране.
Подзаконные нормативно-правовые акты обеспечения экологической безопасности издаются компетентными органами или должностными лицами государства на основании и во исполнение законов и содержат юридические нормы. По своему содержанию подзаконные акты, как правило, являются актами различных органов исполнительной власти.
Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряжений (указы и распоряжения Президента РФ). Источниками экологического права являются те из них, которые устанавливают нормы права, т. е. правила общего характера, модель поведения. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты, они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. В целом Президентом РФ принимается значительное число указов и распоряжений в сфере взаимодействия общества и природы. Круг отношений, регулируемых нормативными правовыми актами Президента, весьма широк. Например:
- Указ Президента РФ от 03.06.1996 г. №803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» (4.4. Региональная политика в сфере обеспечения экологической безопасности) ;
- Указ Президента РФ от 04.02.1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и др.
Согласно ст. 115 Конституции РФ Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ (постановления и распоряжения Правительства РФ). Правительство принимает свои акты, создавая источники экологического права, если это предусмотрено в законе или указе Президента или если это необходимо для выполнения возложенной на Правительство функции.
В качестве примера можно привести Постановление Правительства РФ от 12.06.2003 г. № 344 (ред. от 24.12.2014 г.) «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, в том числе через централизованные системы водоотведения, размещение отходов производства и потребления» .
В пределах своей компетенции министерства и ведомства вправе принимать обязательные для исполнения акты (нормативные акты министерств и ведомств (постановления, приказы, инструкции, положения, указания, решения коллегий и др.)). При этом акты специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды, наделенные неведомственной компетенцией, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных объединений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей отрасли.
Министерство природных ресурсов и экологии РФ и другие специально уполномоченные государственные органы в области природопользования и охраны окружающей среды приняли обширный массив ведомственных нормативных правовых актов.
Важную роль в качестве источников экологического права играют нормативные акты, принимаемые специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды в соответствующих сферах:
- в области санитарной охраны окружающей среды - Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;
- в области экологической регламентации и стандартизации производства продукции массового производства - Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии;
В части выполнения экологических требований при проектировании строительства - Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству(Росстрой).
На местном уровне большое значение имеют нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Согласно ст. 7 Закона «Об охране окружающей среды» полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются в соответствии с федеральными законами. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к ведению местного самоуправления отнес принятие и изменение уставов муниципальных образований, обеспечение санитарного благополучия населения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, благоустройство и озеленение территории, организацию утилизации и переработки отходов, участие в охране окружающей среды.
Локальными называются нормативные акты, которые принимаются на предприятиях и становятся источниками экологического права при условии, что они санкционированы государством. Локальные акты подразделяются на акты общего и специального характера.
К локальным актам общего характера относятся уставы предприятий, коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка. В уставах, например, содержатся нормы относительно правового режима имущества и земли, организации управления, включая сферу природопользования и охраны окружающей среды.
Специальные локальные акты - это планы организационно-технических мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, должностные инструкции и др. Действие эколого-правовых норм, содержащихся в локальных нормативных актах, ограничено рамками предприятия.
Правовой обычай (исторически сложившийся источник права и правило поведения) имеет большое практическое значение в регулировании использования природных ресурсов в контексте традиционного природопользования. Так, Конституция РФ (ст. 72) выделяет защиту исконной среды обитания малочисленных этнических общностей как самостоятельный предмет ведения. Регулирование отношений по использованию природных ресурсов с учетом традиционного природопользования предусматривается Водным кодексом РФ (ст. 66), Лесным кодексом РФ (ст. 124), Федеральным законом «О животном мире» (ст. 9, 48, 49). Таким образом, обычай как источник права применяется на практике.
В целом безопасность обеспечивается системой мероприятий, гарантирующих минимальный уровень неблагоприятных воздействий на человека в процессе природопользования, т.е. как самих технологических процессов, так и изменяющейся под воздействием этих процессов окружающей среды. Особое место в обеспечении безопасности занимает проблема сохранения механизма биологической регуляции окружающей среды на локальном, региональном и глобальном уровнях.[ ...]
Нерациональное природопользование отрицательно отражается на многих отраслях народного хозяйства, на качестве среды обитания человека, на составе животного и растительного мира. Для улучшения сложной экологической обстановки России потребуются многие годы, огромные финансовые средства и четкая программа действий. Для этих целей в России разрабатывается специальная долгосрочная программа «Экологическая безопасность России».[ ...]
Лицензия на комплексное природопользование выдается органами Минприроды России сроком на один год, но в ряде случаев право пользования ею может быть досрочно прекращено, если возникает угроза экологической безопасности населения. Лицензия имеет существенное значение не только как средство защиты окружающей среды, но и как один из способов регулирования природопользования.[ ...]
Успешное освоение дисциплины «Природопользование» и приобретение при этом соответствующих знаний и навыков будет способствовать повышению уровня профессиональной подготовки специалистов, что позволит им в дальнейшем не только объективно оценивать состояние окружающей природной среды и вред, наносимый ей тем или иным предприятием, но и квалифицированно проводить необходимые природозащитные мероприятия, в т. ч. обеспечивать выбор наиболее приоритетных и эффективных из них, определять требуемые объемы инвестиций и источники их поступлений, осуществлять свою управленческую и производственную деятельность с позиций стратегии экологической безопасности.[ ...]
Правовыми средствами обеспечения безопасности окружающей среды как системы действий по предотвращению возникновения, развития экологически опасных ситуаций и ликвидации их последствий, включая отдаленные, очевидно, являются нормирование качества окружающей среды, вредных воздействий на природу отдельными источниками, использования природных ресурсов, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, сертификация, регулирование режима экологически неблагополучных территорий, контроль, юридическая ответственность за экологические правонарушения и некоторые другие. Но все перечисленные средства суть именно правового механизма обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.[ ...]
Управление охраной окружающей среды и природопользованием осуществляется как непосредственно Президентом РФ, так и структурами в его администрации. За время действия института президентства в России специальными структурами в администрации Президента были Советник Президента по вопросам экологии и охраны здоровья, Межведомственная комиссия по экологической безопасности Совета Безопасности РФ. Однако первая из названных структур упразднена.[ ...]
Часть 4 “Государственное регулирование природопользования и охраны окружающей среды”. Включает разделы о природоохранном законодательстве РФ (нормативном обеспечении деятельности в области охраны окружающей среды, применяемых юрид. санкциях за нарушения природоохранного зак-ва), о деятельности органов государственного экологического контроля, гос. программах в области экологии, безопасности экологической, экономическом регулировании природопользования, мониторинге экологическом. Отдельными разделами выделена информация о международном сотрудничестве и межгосударственных экологических проблемах, применение достижений науки и техники в области охраны окружающей среды и обеспечения безопасности экологической, информационное обеспечение экологической деятельности, проблемы образования экологического и просвещения, а также вопросы деятельности общественных экологических движений.[ ...]
В соответствии с Конституцией РФ вопросы природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности относятся к совместному ведению федерации и ее субъектов (ст.72).[ ...]
Смежными составами преступлений в области природопользования и охраны окружающей среды следует считать те из них, которые выполняют экологические функции лишь при определенных обстоятельствах объективного порядка: отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140); регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170); терроризм (ст. 205); нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ (ст. 216); нарушение правил безопасности на взрывоопасных объектах (ст. 217); нарушение правил учета, хранения, перевозки и использования взрывчатых, легковоспламеняющихся веществ и пиротехнических изделий (ст. 218); нарушение правил пожарной безопасности (ст. 219); незаконное обращение с радиоактивными материалами (ст. 220); хищение либо вымогательство радиоактивных материалов (ст. 221); незаконный оборот сильнодействующих или ядовитых веществ в целях сбыта (ст. 234); нарушение санитарно-эпидемиологических правил (ст. 236); нарушение правил безопасности при строительстве, эксплуатации или ремонте магистральных трубопроводов (ст. 269); планирование, подготовка, развязывание или ведение агрессивной войны (ст. 353); производство или распространение оружия массового поражения (ст. 355); применение запрещенных средств и методов ведения войны (ст. 356). Эти составы приобретают экологическое значение лишь тогда, когда в результате совершаемых противоправных действий нарушаются правила природопользования и причиняется вред окружающей среде.[ ...]
Международное сотрудничество России в области природопользования и охраны окружающей среды, которое становится все более активным и действенным, основывается на принципах и подходах, вытекающих из национальных задач страны и положений, изложенных в таких известных документах, как доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию «Наше общее будущее», «Региональная стратегия охраны окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов в странах - членах Европейской экономической комиссии ООН на период до 2000 г. и далее», «Итоговый документ венской встречи представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе», «Повестка дня на XXI век» (принята на Бразильской конференции в Рио-де-Жанейро и подписана главами более чем 100 государств, в том числе России), а также в ряде других международно-правовых актах.[ ...]
Экологический паспорт предприятия и декларация безопасности промышленного объекта - относительно новые правовые формы информационного обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.[ ...]
В праве окружающей среды обеспечение экологической безопасности видится в ряде аспектов. Оно может рассматриваться как один из основных принципов природопользования и охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая экологически значимая деятельность, а также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике природоохранительные меры должны оцениваться с позиций экологической безопасности.[ ...]
На основе выявленных особенностей стратегическая схема безопасного природопользования представляет цепь последовательных операций (см. рисунок, с. 183).[ ...]
Международное сотрудничество в области охраны природы и природопользования осуществляется обычно по схеме: проведение международных совещаний - заключение договоров - создание международных правительственных и неправительственных организаций - разработка и координация программ экологической безопасности.[ ...]
В соответствии с Федеративным договором и Конституцией РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Нормативное правовое регулирование названных отношений осуществляют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей власти субъектов РФ.[ ...]
Абдрахманов Р.Ф., Хафизов А.Р., Кутлияров Д.Н. Пути повышения безопасности водохранилищ Южного Урала // Природообустройство и рациональное природопользование - необходимые условия социально-экономического развития России: Сборникнауч. трудов, -М.:МГУП,2005.-Ч. 1, -С. 160-165.[ ...]
Органы местного самоуправления городов и районов, Департамент природопользования и экологической безопасности областного правительства, Областное управление лесами разработали программу лесопосадок на 2000-2005 гг.[ ...]
Научной основой всех мероприятий по обеспечению экологической безопасности населения и рациональному природопользованию служит теоретическая экология, важнейшие принципы которой ориентированы на поддержание гомеостаза экосистем и на сохранение экзистенционного потенциала.[ ...]
Так, основные направления действий по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития в условиях рыночных отношений включают: совершенствование управления в области охраны окружающей среды, природопользования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; экологически обоснованное размещение производительных сил; экологически безопасное развитие сельского хозяйства, промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства; неистощительное использование возобновимых и рациональное использование невозобновимых природных ресурсов; расширенное использование вторичных ресурсов, утилизацию, обезвреживание и захоронение отходов.[ ...]
Правительством России принят ряд решений по вопросам экологии и природопользования. Среди них цикл постановлений и распоряжений направлен на ликвидацию последствий чернобыльской аварии, обеспечение радиационной безопасности, социальную защиту населения, проживающего на радиоактивно загрязненных территориях.[ ...]
В какой степени обосновано выделение обеспечения экологической безопасности в качестве самостоятельного направления деятельности общества и государства? Каково содержание понятия «обеспечение экологической безопасности»? В каком соотношении это понятие находится с понятием «охрана окружающей среды»? Каков практический смысл введения нового Понятия и нового направления практической деятельности? Нельзя ли обеспечить так называемую экологическую безопасность в рамках природопользования и охраны окружающей природной среды? Если нет, то почему? И наконец, что произошло в России в 90-е гг., в связи с чем появилось основание для выделения общественных отношений по обеспечению экологической безопасности наряду с отношениями по охране окружающей среды? Для ответа на эти вопросы обратимся к упомянутому Федеральному закону «Об экологической безопасности».[ ...]
Организация охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на уровне субъектов Российской Федерации индивидуальна. Например, органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в Москве является Департамент природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы, в Санкт-Петербурге - Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Администрации Санкт-Петербурга, в Ленинградской области - Комитет по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области и т. д.[ ...]
Среди многих вышедших за последнее время учебных пособий по экологии, природопользованию, экологической безопасности и охране окружающей среды «Экология» Т.А. Акимовой и В. В. Хаскина занимает особое место. В ней объединены различные аспекты широкой совокупности сведений, которые сегодня в общественном понимании связаны с понятием экологии. Интеграция дисциплин осуществлена авторами по логике объективного развития экологических проблем. Расширенная интерпретация современной экологии выводит ее за обычные рамки специального учебного предмета и придает ей черты нового и чрезвычайно актуального мировоззрения.[ ...]
Главным требованием к производству служит обеспечение рациональности природопользования - применение таких способов использования природных ресурсов, которые взаимно экономически и экологически оправданны: предотвращают нарушения и загрязнения природной среды при оптимальных (минимальных) затратах на процесс. Поэтому системы экологической безопасности на предприятиях должны охватывать не только пространство рабочей зоны, но и всю территорию земельного отвода (при необходимости - прилегающую акваторию), места транспортировки и складирования продукции и отходов.[ ...]
К категории иных экологических прав человека относятся права в области природопользования и охраны окружающей среды, установленные в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов. Примерами разновидности таких прав являются право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды (ст. 11 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»), право граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории Российской Федерации, на радиационную безопасность (ст. 22 Федерального закона «О радиационной безопасности населения»), право граждан на пребывание в лесах (ст. 65 Лесного кодекса РФ) и др.[ ...]
В книге рассмотрены общие вопросы охраны окружающей среды и рационального природопользования. Детально проанализированы антропогенные воздействия на окружающую среду, методы и технологии ее экологической реабилитации. Значительное внимание уделено созданию стройной системы охраны окружающей среды и управления природопользованием, экологическому праву и экологической безопасности человека. Книга может быть полезна специалистам-экологам, работникам природоохранных учреждений и экологических служб предприятий, а также аспирантам и студентам вузов специальностей «Экология», «Природопользование».[ ...]
Экологический контроль - составная часть системы регулирования и управления природопользованием. Экологический контроль предназначен для проверки соблюдения предприятиями, учреждениями, организациями и другими хозяйствующими объектами и гражданами экологических требований по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности общества.[ ...]
С учетом роли Госстандарта России в сертификации Главное управление экономики природопользования Минприроды в декабре 1993 г. вышло в Госстандарт с предложением о взаимодействии Госстандарта и Минприроды в работах по стандартизации, метрологии и сертификации в области регулирования использования природных ресурсов, охраны окружающей среды и экологической безопасности продукции и технологических процессов.[ ...]
Анализ принятого Государственной Думой Федерального закона «Об экологической безопасности» убеждает, во-первых, в том, что он не определяет и не регулирует собственные четкие, конкретно выраженные отношения вне отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, которые не охватывались бы Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды», природоресурсным законодательством. Во-вторых, он не предлагает какие-либо особые средства обеспечения экологической безопасности, отличные от правовых средств регулирования природопользования и охраны окружающей среды в целом. В основном он воспроизводит применяемые правовые природоохранительные меры. Представляется, что ни особых общественных отношений, ни особых мер обеспечения экологической безопасности просто не существует. Соответственно отсутствуют основания для выделения обеспечения экологической безопасности в самостоятельное направление деятельности в сфере взаимодействия общества и природы. Отсутствует и потребность в самостоятельном Законе об экологической безопасности. По изложенным причинам представляется некорректным выделение обеспечения экологической безопасности как предмета совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации наряду с природопользованием и охраной окружающей среды в ст. 72 Конституции РФ.[ ...]
Правовые отношения в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, рационального природопользования определены в следующих действующих законах, которые условно можно разбить на четыре группы.[ ...]
Экологическое законодательство объединяет около 4000 нормативных актов по вопросам природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.[ ...]
За последние годы в области охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования были приняты законы, которые можно условно разбить на четыре группы (в скобках указан год последней редакции).[ ...]
Контроль экологический - система мероприятий, направленных на соблюдение правовых и иных норм природопользования с целью обеспечения экологической безопасности; принятие мер по предупреждению и реализации экологической ответственности за вред, причиненный окружающей среде и человеку.[ ...]
Рекомендуемая литература: Алексеев Б. Н., Юнак А. И. Повышение эффективности обеспечения экологической безопасности военной деятельности: проблемы совершенствования правового и экономического механизмов природопользования // Экологическое право. 2001. №2. С. 30-33; Бринчук М. М. Экологическое право (Право окружающей среды). С. 497-508; Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды в РФ в 1999 г. С. 362; Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2001 году». С. 328; Виноградов В. П. Деятельность Волжской межрегиональной прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды // Экологическое право. 2001. №2.[ ...]
Санитарно-гигиенические нормативы - это качественно-количественные показатели, соблюдение которых гарантирует безопасные или оптимальные условия существования человека. В связи с высокой социальной значимостью охраны здоровья человека санитарно-гигиеническое нормирование в нашей стране было разработано и внедрено в практику управления природопользованием хронологически первым. Например, предельно допустимые гигиенические концентрации (ПДК) содержания в атмосферном воздухе первых 10 веществ были утверждены еще в 1951 г., тогда как национальные стандарты качества воздуха на содержание 6 веществ в США были приняты в 1980 г. Поэтому методологическая база гигиенического нормирования в настоящее время является теоретически обоснованной, методически проработанной и организационно оформленной.[ ...]
Положение о министерстве детально регулирует его функции в областях: а) реализации государственной политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды, управления государственным фондом недр, управления использованием и охраной водного фонда, управления использованием, охраной, защитой лесного фонда, воспроизводством лесов и ведением лесного хозяйства, охраны окружающей среды. В каждом из названных подразделов указываются функции, полномочия и обязанности, устанавливаются пределы управления. Так, на министерство возложены функции: ведения ряда кадастров - месторождений и проявлений полезных ископаемых, отходов, водного, лесного, особо охраняемых природных территорий; государственной экологической экспертизы; лицензирования недро- и лесопользования, пользования объектами животного мира и других видов деятельности; мониторинга недр, водных объектов, животного и растительного мира; осуществления государственного экологического контроля и контроля за использованием и охраной недр, водных объектов, лесного фонда, лесов и древесно-кустарниковой растительности, не входящей в лесной фонд, охраны атмосферного воздуха, в пределах компетенции - охраны объектов животного мира и среды их обитания, использования и охраны земель, контроля за соблюдением природоохранных требований при обращении с отходами (кроме радиоактивных). Далее, министерство наделено полномочиями по обеспечению в пределах своей компетенции охраны морской среды, ее природных ресурсов, сохранения биоразнообразия, соблюдения норм экологической безопасности во внутренних морских водах, территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ. На это же министерство возложены управление системой особо охраняемых природных территорий и ведение Красной книги РФ.[ ...]
В Сосновом Бору сбор информации осуществляется в плановом режиме и по запросу с семи датчиков, имеющих также выход в отдел природопользования и экологической безопасности мэрии г. Сосновый Бор, табло непрерывного круглосуточного наблюдения в приемной мэра города и у дежурного пожарной охраны. Свои маршруты имеются в центре Государственного санитарно-эпидемиологического надзора ЦМСЧ-38, поддерживаемого в научно-практическом отношении НИИ промышленной и морской медицины (г. Санкт-Петербург). Плановую работу осуществляет Инспекция Госатомнадзора России. Вспомогательными являются объектовые системы Ленспецкомбината «Радон» и Научно-исследовательского технологического института (НИТИ), также имеющие свои средства оперативного и лабораторного контроля. Следует заметить, что СЗЗ всех радиационно-опасных предприятий совмещены, как и ответственность за нарушения экологического законодательства. Радиоактивность объектов природной среды обследуется лабораторией экологических исследований НПО «Радиевый институт имени В.Г.Хлопина» и отделом радиационной безопасности НИТИ различными методами, в числе которых: аэро-гамма-съемка, автомобильная у-съемка, постоянный отбор проб аэрозолей приземного воздуха, растительности, почв, снега, воды.[ ...]
Специфическое содержание имеет принцип «зонирования». В связи с задачами охраны окружающей среды, правовым регулированием природопользования и обеспечения экологической безопасности населения и территорий этот принцип реализуется следующим образом: а) установление зон чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия; б) установление охранных зон для отдельных объектов окружающей среды (водоохранных зон, зон (округов) горно-санитарной охраны и т. п.); в) зонирование внутри особо охраняемых территорий (например, зоны Байкальской природной территории); г) зонирование при осуществлении градостроительной деятельности, которое в соответствии с Градостроительным кодексом РФ от 7 мая 1998 г. называется территориальным зонированием (здесь выделяют строительное зонирование, т. е. разделение территории с целью применения различных типов застроек в зависимости от плотности, размещения объектов и этажности, а также функциональное зонирование, используемое при регулировании развития территорий города).[ ...]
Составленная ландшафтно-морфологическая карта является многолетней научной основой ведения разнонаправленного хозяйства и природопользования на данной территории. Она является основой мониторинга состояния, использования лесов и лесных земель. На ее основе можно вести непрерывную оценку и инвентаризацию природных ресурсов: земельных, воздушных, водных, растительных и животных. При пользовании смысловой контурной основой карты становится возможным быстрое и оперативное составление серии производных тематических карт, необходимых для ведения безопасного для природы рационального хозяйства.[ ...]
Структура Единой государственной системы экологического мониторинга должна строиться с учетом задач, решаемых по управлению безопасностью и риском на федеральном, региональном и местном уровне. Она должна быть рассчитана на возможность широкого обмена информацией на всех уровнях, а также информационное и аналитическое обеспечение подготовки и принятия управленческих решений по вопросам охраны окружающей среды, рационального природопользования и экологической безопасности.[ ...]
Подобная точка зрения составляет основу для вывода автора об отсутствии социальных потребностей в издании самостоятельного Закона об экологической безопасности и выделении обеспечения экологической безопасности как предмета совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации наряду с природопользованием и охраной окружающей среды.[ ...]
Стандартизацию Закон РФ от 10 июня 1993 г. «О стандартизации» определяет как деятельность по установлению норм, правил и характеристик (требований) в целях обеспечения: а) безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества; б) качества продукции, работ и услуг в соответствии с уровнем развития науки, техники и технологии; в) единства измерений; г) экономии всех видов ресурсов; д) безопасности хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций. Соответственно, экологическая стандартизация может быть определена как установление в стандартах требований по рациональному природопользованию и охране окружающей среды.[ ...]
По современным взглядам экологическая экспертиза является важнейшим направлением реализации государственной экологической политики, одной из главных функций управления природопользованием и играет важную роль в обеспечении экологической безопасности на федеральном, региональном, территориальном и местном уровнях. Ее цель состоит в определении экологической обоснованности, эффективности и достаточности намечаемых и принимаемых мер по обеспечению экологической безопасности экспертируемого объекта для окружающей среды, а также персонала этого объекта и установление в конечном счете соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и допустимости этой деятельности. При этом учитываются социальные, экономические и иные условия и последствия функционирования объектов экологической экспертизы.[ ...]
Первоначально для каждого предприятия - объекта повышенной экологической опасности - необходимо разработать комплексную программу развития производства, обеспечивающую рациональное и безопасное природопользование в течение всего периода эксплуатации предприятия и после его закрытия. Далее решается задача по оптимизации развитая вспомогательных и сопутствующих добыче угля производств, исходя из минимума затрат и оптимальной природоохранной и природооздоровительной программы для региона в целом.[ ...]
Как уже отмечалось, ст. 72 Конституции к предметам совместного ведения относит вопросы: владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничения государственной собственности; природопользования; охраны окружающей среды и экологической безопасности и др. Субъектами права государственной собственности на земельные участки являются: Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования. В соответствии с Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. это право возникает с момента государственной регистрации, основанием которой являются акты Правительства РФ об утверждении перечня земельных участков - объектов государственной деятельности и вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю.[ ...]
Дальнейшее научное осмысление стратегии управления плодородием привело к выводу о том, что требуется более глубокая систематизация для получения целостной картины, а принципы «гибкого управления» земельными ресурсами важны для безопасного природопользования. Характер данных, их количество со временем будут уточняться, поэтому систематический мониторинг территории облегчит осуществление необходимых изменений, но при этом следует придерживаться трех моментов для корректировки стратегии безопасного природопользования: точность и полнота информации (социо-эколого-экономического характера); оценка эффективности решений относительно зон землепользования, допустимых и предпочтительных типов использования, рекомендуемых норм, процесса внесения поправок; последовательность осуществления политики землепользования.[ ...]
Авторы настоящего издания рассматривают экологическое право и как отрасль права, и как отрасль науки, и как учебную дисциплину. В работе на основании анализа основных теоретических положений науки экологического права раскрывается механизм природопользования и охраны окружающей природной среды, выявляется взаимообусловленность экологической безопасности личности, общества, государства и различных видов безопасности хозяйственно-производственных объектов, даются основные определения экологического права, анализируется федеральное законодательство и иные нормативные акты органов государственной власти. В связи с последним следует заметить, что экологическое законодательство не кодифицировано и носит комплексный характер. Поэтому, изучая темы курса, следует иметь в виду, что к регулируемым общественным отношениям одновременно применяются правовые нормы различных отраслей законодательства.[ ...]
Если по другим технологическим мероприятиям (например, объемам бурения, технологическим условиям сепарации нефти и др.) позиции в ТЗ сформулированы достаточно четко, то по природоохранным мероприятиям - весьма расплывчато. Например, отсутствует информация о том, каким образом будут проведены природоохранные мероприятия при вовлечении в землепользование зон приоритетного природопользования; какой экономический и экологический ущерб будет нанесен ОС и местному населению; какова экологическая и промышленная безопасность мероприятий, включенных в ТЗ; что такое особые требования по ООС и недр; при каких условиях эксплуатации природных и других видов ресурсов они возникают и почему они особые. Неясно, какие другие возможные ограничения возникают при составлении технологической схемы разработки месторождения. При такой постановке вопроса под ограничения можно подвести практически любой вид природопользования в процессе добычи и подготовки нефти, а также другие виды деятельности.[ ...]
Учебник «Экология» написан для студентов вузов, обучающихся по техническим направлениям и специальностям и соответствует требованиям действующего Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования и программе, рекомендованной Минобразования России. Он может быть использован и для преподавания курса «Охрана окружающей среды», а также в рамках дисциплины «Безопасность жизнедеятельности человека» (раздел «Безопасность жизнедеятельности в природной среде»). Такой учебник необходим, ибо решение вопросов охраны окружающей среды, рационального природопользования и устойчивого развития в XXI в. требуют всеобщей экологической грамотности, экологизации всей науки, в том числе и ее технических направлений.[ ...]
Экологический менеджмент является той концепцией, которая на практике помогает осуществить переход к управлению, ориентированному на устойчивое развитие. Решение новой задачи возможно при сращивании научных идей и способов их реализации. С экономических позиций решается проблема достижения максимального эффекта при минимизации затрат. Инструментом постепенно происходящего перехода к новой модели безопасного природопользования становится экологический менеджмент - совокупность принципов, методов, форм и средств организации и рационального управления безопасного природопользования, охраной окружающей среды и экологической безопасностью человеческой деятельности на всех уровнях управленческой иерархии: от предпринимателя и предприятия до государства и международного сообщества в целом.
