Вестник Нижегородского университета им. H.H. Лобачевского, 2016, № 6, с. 98-101
УДК 342.951:351.82
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПРИ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИИ ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ
А.Г. Бачурин
Санкт-Петербургский университет Министерства внутренних дел России, Санкт-Петербург
Поступила в редакцию 01.09.2016
Рассматривается сложившаяся на современном этапе система взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и правоохранительных органов при организации и проведении массовых и публичных мероприятий. Раскрываются недостатки правового регулирования данной системы, вносятся предложения по её совершенствованию.
Ключевые слова: публичные мероприятия, взаимодействие органов власти, правоохранительные
органы, полиция, правопорядок.
Взаимодействие органов власти различного уровня по любым направления деятельности всегда является актуальнейшей темой, так как эффективность такого взаимодействия напрямую влияет на всю систему государственного управления Российской Федерации.
Одно из важных направлений рассматриваемого взаимодействия - обеспечение правопорядка при проведении публичных и массовых мероприятий.
В научной литературе, по нашему мнению, недостаточно полно раскрыто понятие «взаимодействие органов исполнительной власти различного уровня», соответственно, необходимо остановиться на анализе названного понятия.
В широком смысле под взаимодействием понимается «философская категория», отражающая процессы воздействия объектов друг на друга, их взаимную обусловленность .
Ф.В. Фетюков, применимо к взаимодействию государства и гражданского общества, предлагает следующее понятие: «взаимодействие - это деятельность, которая направлена на взаимный учет интересов и достижение целей, решение совместных задач» .
И.М. Жмурко определяет взаимодействие как совместные действия активного характера двух или более субъектов, влияющих друг на друга .
По мнению В.Л. Кадацкого, под взаимодействием следует понимать «системное образование, согласованное по цели, основанное на кооперации, деловом сотрудничестве и взаимопомощи в интересах решения их общих задач» .
Исходя из изложенного, применимо к заявленной теме, следует сказать, что взаимодей-
ствие органов исполнительной власти различного уровня представляет собой систему совместных действий, осуществляемых в рамках имеющихся полномочий, в целях обеспечения правопорядка при подготовке и проведении публичных мероприятий.
Публичные и массовые мероприятия представляют собой организованные действия значительных групп людей, являясь одной из форм общественной активности граждан . При их проведении значительно возрастают угрозы безопасности граждан, возможны групповые нарушения общественного порядка. Это закономерно объясняет необходимость обеспечения должного уровня правопорядка.
Непосредственно в процесс обеспечения безопасности и правопорядка вовлекаются органы власти различного уровня: органы местного самоуправления, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Традиционными субъектами обеспечения правопорядка и безопасности являются прежде всего МВД, ФСБ, МЧС, Федеральная службы войск национальной гвардии, а также прокуратура Российской Федерации. Взаимодействие вышеназванных субъектов реализуется на всех этапах обеспечения правопорядка на массовых и публичных мероприятиях.
На этапе подготовки между заинтересованными субъектами происходит информационный обмен. Здесь следует выделить роль муниципальных органов власти, так как именно к их полномочиям относятся: рассмотрение уведомления о проведении публичного мероприятия, согласование места и времени его проведения. В городе Барнауле таким органом является ад-
министрация города, а именно комитет по работе с обращениями граждан и общественными объединениями . В частности, при получении уведомления о проведении публичного мероприятия на объекте транспортной инфраструктуры копия уведомления направляется в орган исполнительной власти, осуществляющий функции по реализации единой государственной политики в области транспорта, дорожного хозяйства и связи1. Данный орган готовит заключение о возможности проведения публичного мероприятия на объекте транспортной инфраструктуры.
Кроме того, информация о планируемом публичном мероприятии, а также письменное распоряжение о закреплении уполномоченного представителя органа местного самоуправления направляется в территориальные органы МВД России и ФСБ России. О проведении публичного мероприятия на трассах проезда и в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны уведомляются органы Федеральной службы охраны Российской Федерации. Данная информация используется для подготовки планов обеспечения правопорядка, расчета необходимых сил и средств и организации взаимодействия, проведения оперативно-профилактических мероприятий. Следует сказать, что сам порядок вышеуказанного информационного обмена в правовом плане не регламентирован, не отражены конкретные сроки и способы обмена информацией. На необходимость совершенствования правового механизма такого взаимодействия указывал Л. Л. Грищенко . Справедливо мнение профессора Ю.Е. Аврутина , который обоснованно считает, что многие вопросы организации и непосредственной охраны правопорядка, в том числе и на массовых мероприятиях, регулируются ведомственными приказами, что не создает обшей правовой базы взаимодействия.
На этапе подготовки к массовым и публичным мероприятиям большое значение имеет комплексное обследование мест их проведения. Особое внимание должно уделяться объектам с массовым пребыванием граждан и их антитеррористической защищенности. Данное обследование проводится межведомственной комиссией. В состав комиссии включаются представители территориального органа ФСБ России, МВД России, Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации и МЧС России . Кроме антитеррористической защищенности объектов с массовым пребыванием граждан серьёзное внимание должно быть уделено пожарной безопасности, что является
основным направлением деятельности государственной противопожарной службы МЧС России .
Таким образом, подготовительный этап, в части взаимодействия органов власти различного уровня, характеризуется профилактическим, информационным содержанием. Главная задача указанного этапа - способствовать реализации конституционного права граждан на массовые мероприятия, предотвращая возможные нарушения правопорядка.
Следующим ключевым этапом обеспечения правопорядка на публичных мероприятиях является этап их непосредственного проведения. На данном этапе должно выстраиваться эффективное взаимодействие представителя органа местного самоуправления или представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации с сотрудниками полиции, которые должны совместно с организатором публичного мероприятия обеспечивать общественный порядок и безопасность граждан. Однако сам регламент такого взаимодействия не определен. На указанном этапе возможно привлечение подразделений Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, которые могут участвовать в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности .
Отдельно необходимо указать на определенное несовершенство механизма взаимодействия участвующих субъектов при приостановлении, прекращении публичного мероприятия. Так, при нарушениях правопорядка уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления вправе потребовать от организатора публичного мероприятия самостоятельно или совместно с уполномоченным представителем территориального органа МВД России устранить данное нарушение. При этом приостанавливать публичное мероприятие до устранения выявленных нарушений или прекращать его имеет право только уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления . Сами же действия по непосредственному прекращению публичного мероприятия, видимо, после обращения уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, предпринимают сотрудники полиции. Соответственно не указаны временные рамки приостановления публичного мероприятия. Не закреплено, в какой момент и каким способом должен обратиться с данным вопросом к со-
А.Г. Бачурин
трудникам полиции представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.
Неурегулированность совместных действий присутствует и на заключительном этапе обеспечения правопорядка на публичных мероприятиях. По нашему мнению, необходимо совместное подведение итогов, разбор имеющихся недостатков, обобщение положительного опыта. В этот процесс должна вовлекаться прокуратура Российской Федерации, которая обязана осуществлять надзор за исполнением действующего законодательства. Данная практика должна быть воплощена в нормах права.
Заслуживает внимание точка зрения М.А. Ка-милова, который считает, что в «законодательстве необходимо закрепить положения о взаимодействии органов исполнительной власти субъекта РФ (органов местного самоуправления) с региональными подразделениями федеральных министерств и ведомств» .
Таким образом, совершенно очевидно, что взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и правоохранительных органов при организации и проведении публичных мероприятий в значительной мере не отражено в нормах права. Восполнить указанные пробелы возможно путем закрепления алгоритмов взаимодействия участвующих субъектов в постановлении Правительства Российской Федерации2.
Указанные предложения, по нашему мнению, будут способствовать повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти различного уровня при обеспечении правопорядка на публичных мероприятиях.
Примечания
1. В Алтайском крае таким органом является Главное управление строительства, транспорта, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Алтайского края.
2. По аналогии с Постановлением Правительства РФ от 05.12.2005 г. № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».
Список литературы
1. Большой энциклопедический словарь онлайн. URL: http://gufo.me/content_bes/vzaimodejstvie-10677. html.
2. Фетюков Ф.В. Понятие механизма взаимодействия государства и гражданского общества // Гражданское общество в России и за рубежом. 2015. № 3. С. 18-20.
3. Жмурко И.М. К вопросу о взаимодействии судейского сообщества (его органов) с органами государственной власти: понятие, принципы, формы // Пробелы в российском законодательстве. 2013. № 3. С. 29-32.
4. Кадацкий В.Л. Взаимодействие органов исполнительной власти города Москвы и Московской области при проведении массовых мероприятий на территории Московского региона // Право и безопасность. 2009. № 3. С. 63-66.
5. Алоян А., Эглит В. Правовое регулирование охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий // Административно-правовые проблемы охраны общественного порядка. М., 1987. С. 38.
6. Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Рассмотрение уведомлений о проведении публичных мероприятий: Постановление Администрации города Барнаула от 26 июля 2012 г. № 2139» // СПС «Консуль-тантПлюс».
7. О государственной охране: Федеральный закон от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
8. Грищенко Л.Л., Романова В.В. Правовое обеспечение деятельности правоохранительных органов при их участии в проведении массовых мероприятий // Российский следователь. 2014. № 8. С. 45-48.
9. Аврутин Ю.Е. К вопросу об административно-правовом режиме обеспечения общественного порядка // Административное право и процесс. 2013. № 7. С. 32-36.
10. Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии Российской Федерации, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий): Постановление Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015 г. № 272 // СПС «КонсультантПлюс».
11. Маковский М.В. Участие подразделений ГПС МЧС России в антитеррористической деятельности // Арктика и Север. 2011. № 3 С. 1-3.
12. О войсках национальной гвардии Российской Федерации: Федеральный закон от 03 июля 2016 г. № 226-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
13. О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях: Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
14. Камилов М.А. Взаимодействие органов государственной власти при организации и проведении публичных мероприятий на примере Нижегородской области // Административное и муниципальное право. 2015. № 9. С. 880-885.
INTERACTION OF EXECUTIVE AUTHORITIES OF RUSSIAN FEDERATION CONSTITUENT ENTITIES, BODIES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT AND LAW ENFORCEMENT AGENCIES IN ORGANIZING
AND HOLDING PUBLIC EVENTS
In this article, the author examines the existing system of interaction between the authorities of the constituent entities of the Russian Federation, bodies of local self-government and law enforcement agencies in organizing and holding mass and public events. Some shortcomings in the legal regulation of this system are revealed and a number of proposals for its improvement are suggested.
Keywords: public events, interaction between authorities, law enforcement agencies, police, rule of law.
1. Bol"shoj ehnciklopedicheskij slovar" onlajn. URL: http: // gufo. me/ content_be s/vzaimodej stvie-10677. html.
2. Fetyukov F.V. Ponyatie mekhanizma vzai-modejstviya gosudarstva i grazhdanskogo obshchestva // Grazhdanskoe obshchestvo v Rossii i za rubezhom. 2015. № 3. S. 18-20.
3. Zhmurko I.M. K voprosu o vzaimodejstvii sudejskogo soobshchestva (ego organov) s organami gosudarstvennoj vlasti: ponyatie, principy, formy // Probely v rossijskom zakonodatel"stve. 2013. № 3. S. 29-32.
4. Kadackij V.L. Vzaimodej stvie organov ispolnitel"noj vlasti goroda Moskvy i Moskovskoj oblasti pri provedenii massovyh meropriyatij na terri-torii Moskovskogo regiona // Pravo i bezopasnost". 2009. № 3. S. 63-66.
5. Aloyan A., Ehglit V. Pravovoe regulirovanie ohrany obshchestvennogo poryadka pri provedenii massovyh meropriyatij // Administrativno-pravovye problemy ohrany obshchestvennogo poryadka. M., 1987. S. 38.
6. Ob utverzhdenii Administrativnogo reglamenta predostavleniya municipal"noj uslugi «Rassmotrenie uvedomlenij o provedenii publichnyh meropriyatij: Post-anovlenie Administracii goroda Barnaula ot 26 iyulya 2012 g. № 2139» // SPS «Konsul"tantPlyus».
7. O gosudarstvennoj ohrane: Federal"nyj zakon ot 27 maya 1996 g. № 57-FZ // SPS «Konsul"tantPlyus».
8. Grishchenko L.L., Romanova V.V. Pravovoe obespechenie deyatel"nosti pravoohranitel"nyh organov pri ih uchastii v provedenii massovyh meropriyatij // Rossijskij sledovatel". 2014. № 8. S. 45-48.
9. Avrutin Yu.E. K voprosu ob administrativno-pravovom rezhime obespecheniya obshchestvennogo poryadka // Administrativnoe pravo i process. 2013. № 7. S. 32-36.
10. Ob utverzhdenii trebovanij k antiterroristich-eskoj zashchishchennosti mest massovogo prebyvani-ya lyudej i ob"ektov (territorij), podlezhashchih obyazatel"noj ohrane vojskami nacional"noj gvardii Rossijskoj Federacii, i form pasportov bezopasnosti takih mest i ob"ektov (territorij): Postanovlenie Pravi-tel"stva Rossijskoj Federacii ot 25 marta 2015 g. № 272 // SPS «Konsul"tantPlyus».
11. Makovskij M.V. Uchastie podrazdelenij GPS MChS Rossii v antiterroristicheskoj deyatel"nosti // Arktika i Sever. 2011. № 3 S. 1-3.
12. O vojskah nacional"noj gvardii Rossijskoj Federacii: Federal"nyj zakon ot 03 iyulya 2016 g. № 226-FZ // SPS «Konsul"tantPlyus».
13. O sobraniyah, mitingah, demonstraciyah, shestviyah i piketirovaniyah: Federal"nyj zakon ot 19 iyunya 2004 g. № 54-FZ // SPS «Konsul"tantPlyus».
14. Kamilov M.A. Vzaimodejstvie organov gosu-darstvennoj vlasti pri organizacii i provedenii pub-lichnyh meropriyatij na primere Nizhegorodskoj ob-lasti // Administrativnoe i municipal"noe pravo. 2015. № 9. S. 880-885.
Федеральное правительство в целях единства государственного управления осуществляет общее руководство деятельностью правительств субъектов Федерации и глав местных администраций, обеспечивает осуществление федеральных полномочий на всей территории России, сочетание интересов Федерации и ее субъектов, а также органов местной администрации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации участвуют в разработке проектов важнейших постановлений федерального Правительства по предметам совместного ведения, по вопросам межрегионального значения и федеральных государственных программ, вносят на рассмотрение федеральных органов исполнительной власти предложения по предметам федерального и совместного ведения.
Федеральные органы исполнительной власти направляют для согласования органам исполнительной власти субъектов Федерации проекты нормативных правовых актов и иных документов, затрагивающих интересы субъектов Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, а также по проблемам межтерриториального значения направляют свои предложения федеральным органам исполнительной власти, а также принимают к сведению сообщения об их рассмотрении.
Федеральные органы исполнительной власти не вправе вмешиваться в исключительную компетенцию органов исполнительной власти субъектов Федерации. На рассмотрение федеральных органов исполнительной власти не могут быть внесены вопросы, отнесенные к ведению органов исполнительной власти субъектов Федерации, за исключением случаев, когда эти полномочия делегированы в установленном порядке.
Правительство Федерации информирует органы исполнительной власти субъектов о подготавливаемых проектах своих постановлений, распоряжений и привлекает представителей субъектов Федерации к подготовке конкретных решений, затрагивающих их интересы. Органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе вносить в Правительство России встречные проекты решений. Представителям исполнительной власти субъектов Федерации предоставляется право знакомиться с подготовленными документами. При выработке актов по предметам совместного ведения Правительство Федерации учитывает предложения субъектов Федерации. Правительственные проекты направляются субъектам Федерации на ознакомление, поступившие от них предложения и замечания обобщаются. Окончательный вариант проекта постановления федерального Правительства снова направляется субъектам Федерации.
Законодательные и исполнительные органы государственной власти республик и соответствующие органы других субъектов Федерации могут обжаловать решения федерального Правительства Президенту России, в Высший Арбитражный Суд либо Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. Правительству Российской Федерации предоставляется право в пределах его компетенции разрешать споры и разногласия между подведомственными ему центральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации и приостанавливать действия правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Разногласия между Правительством России и субъектами Федерации по требованию конкретного субъекта разрешаются Президентом Российской Федерации.
Если коллизия остается, субъект Федерации может обратиться в Высший Арбитражный или Конституционный Суд Российской Федерации. До рассмотрения ходатайства о признании акта неконституционным в Конституционном Суде Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Федерации может приостановить на своей территории действие противоправного акта министерства, ведомства.
Центральные отраслевые и межотраслевые органы федеральной исполнительной власти, подведомственные как Правительству, так и Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным за ними Конституцией, либо в соответствии с федеральным законодательством, могут в сфере исключительного ведения Федерации в необходимых случаях для реализации своих функций создавать территориальные подразделения . Это, в частности, командования военных и пограничных округов, территориальные управления железных дорог, управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации, налоговые инспекции Государственной налоговой службы Российской Федерации, региональные центры Госсанэпиднадзора, ФАПСИ - Федерального агентства правительственной связи и информации и др.
Должностные лица территориальных и межтерриториальных подразделений центральных федеральных органов исполнительной власти назначаются руководителями министерств, ведомств.
В Конституции РФ закрепляются возможность передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти аналогичным органам субъектов Федерации и, наоборот, право органов исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти передавать им часть своих полномочий в сфере их совместного ведения . Такая передача полномочий не может противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Взаимная передача Федерацией и ее субъектами своих полномочий в сфере исполнительной деятельности служит средством децентрализации властных функций в разумных пределах без ущерба для управляемости страной. Это договорный способ перераспределения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Возможность передачи своих полномочий служит формой выражения равноправия участников федеративных отношений и направлена на выравнивание различий между регионами по уровню жизни и условиям экономического развития.
Передача полномочий при этом:
Затрагивает сферу совместного ведения Федерации и ее субъектов (верхний предел делегирования ориентирован на исключительные полномочия федеральных органов исполнительной власти);
Касается только одной ветви власти - исполнительной;
Допускается только на определенное время, т.е. не может иметь постоянного характера, ибо это привело бы к неконституционному перераспределению полномочий между Федерацией и ее субъектами;
Требует взаимного согласия сторон;
Предполагает контроль за реализацией делегированных полномочий.
Правительство России координирует деятельность правительств республик и администраций других субъектов Федерации; осуществляет общий контроль за реализацией актов органов исполнительной власти. Центральные органы отраслевого и межотраслевого управления осуществляют аналогичные функции по вопросам своего ведения.
§ 4. Взаимодействие органов исполнительной власти с другими государственными органами
Исполнительная власть и ее органы функционируют в административно-правовой сфере не изолированно. И другого рода государственные органы действуют в этой сфере, причем выступают здесь прежде всего как субъекты конституционного права и как субъекты административного права. Применяются также нормы иных отраслей права, что создает для государственных органов своего рода двухслойную правовую базу действия. Причем почти всегда их вхождение в адлшнистративно-правовуто сферу сопряжено с установлением взаимоотношений с органами исполнительной власти.
Понять природу участия законодательных и судебных органов в данной сфере можно путем правильной трактовки устройства государственной власти. Сведение данной проблемы к разделению властей не раскрывает всю картину функционирования власти в государстве. Поэтому потребуется ввести в наш текст краткий историко-теоретический сюжет.
Длительное время государственно-правовые институты рассматривались как способы «самоорганизации государства». В условиях утверждающегося приоритета общечеловеческих ценностей, прав и свобод личности, формирования гуманного демократического общества меняется подход к его институтам - они приобретают не самодовлеющий, а обслуживающий характер. Сказанное относится и к доктрине разделения властей, которая не воспринимается только лишь как инструментальная кониепиия власти.
Власть способствует организации людей в гражданское общество и их упорядоченному взаимодействию. Советская власть первоначально была организована на основе принципа ее единства и воплощения в системе советов. Признание полновластия советов исключало разделение властей. Ныне категоричность этого признания ослабла и концепция разделения властей признана в качестве конституционного принципа. Но в каких пределах? Немалая часть ученых придают этому абсолютный смысл, с чем нельзя согласиться.
Признание плюрализма в политической и экономической сферах способствует выражению разных интересов и одновременно - необходимости их согласования. Свойственная власти интегративностъ означает способность управлять интересами на основе их баланса. Формула «Народ как источник власти» служит выражением того сочетания общего, особенного и единичного, которое обеспечивает целостность общества. Народ - единственно целостной субъект власти, осуществляющий ее в разных формах: а) непосредственно, б) с помощью единой государственной власти и форм ее реализации, в) через многообразные общественные объединения граждан, г) путем развития международного сотрудничества.
Советская организация власти исходила из приниипа полновластия системы советов. Вместе с тем обеспечение полновластия советов - снизу доверху - означало укрепление государственной власти, ее единства путем развития и углубления начал самоуправления. Перестройка советов была рассчитана на придание ей роли демократического центра принятия важнейших государственных решений на основе прямой демократии, широкого участия граждан, учета общественного мнения. Расширялось их воздействие на другие государственные структуры.
Практически этого не удалось добиться из-за гегемонии партийно-административного аппарата. Но перестройка государственных структур едва ли осуществима путем механического восприятия доктрины разделения властей. Скорее всего речь может идти об использовании ее как способа обеспечения строгой расчлененности институтов и их функций, самостоятельности представительных, исполнительных и судебных органов, их превентивно-контрольных действий и отношений по взаимодействию.
О каком разделении властей в государстве можно говорить? Исходя из признания единства государственной власти и форм ее осуществления, допустимо классифицировать их по функционально-структурному признаку. Речь идет о законодательной, распорядительной, оперативно-управленческой, информационной, контрольной, правоохранительной и судебной деятельности.
Наличие разных видов государственных органов не означает признания их сепаратизма и взаимного противостояния. Четкость функций каждого вида должна сочетаться с подконтрольностью и уравновешенностью в общем механизме взаимодействия.
Концепция единства государственной власти и многообразия форм ее осуществления представляет собой важную часть теории правового государства. Главное для правового государства -новое правопонимание в обществе и стимулирующая функция права, приоритет закона над властью, верховенство закона во всех сферах общественной жизни, взаимная ответственность государства и личности, высокая правовая культура граждан, обеспечение законности, эффективные правоохранительные системы и процедуры.
Стремительное обновление и развитие законодательства в нашей стране влияет на построение, функционирование и взаимодействие государственных структур. Обогащается принцип Действия на основе и во исполнение закона. Пересматриваются и принимаются новые статутные законы о государственных институтах. Гарантируются процедуры участия граждан в обсуждении, принятии и исполнении государственных решений. Меняется соотношение закона и подзаконных актов. Закон стимулирует самоуправленческие и договорные решения.
Важно предотвращать и уменьшать отклонения от «норма-гивной модели» единства и разделения властей, не допускать неиспользование функций, вмешательство в компетенцию других органов, принятие незаконных актов и т.д.
В научной литературе последних лет и политической практике безоговорочное признание доктрины разделения властей приводит к их некоторой абсолютизации. Наблюдения показывают, сколь стремительно нарастают между властями противоречия, коллизии. Много времени уходит на поиск компромиссов и согласования и меньше затрачивается усилий на совместное и слаженное решение вопросов государственного управления, на деловое функциональное взаимодействие. Власть не «рвется» на доли и части, иначе расщепление государства неизбежно, ее нужно трактовать как важнейший и интегративный элемент государства.
С этой точки зрения нашей позиции соответствуют взгляды на разделение властей как функционалъно-компетенционное соотношение разных видов органов, как разделение между ними «государственного труда». Взаимодействие их служит вторым аспектом разделения властей. На органы исполнительной власти приходится обеспечение проведения в жизнь общих норм, т.е. исполнительство в государственном масштабе (См.: Разделение властей: история и современность. Спецкурс. - М.: Юридический колледж МГУ, 1996, с. 334-369).
Современное понимание полномочий государственных органов предполагает уяснение еще одного важного аспекта данной проблемы. Речь идет о концепции и принципе субсидиарности, который может послужить основой нового устройства власти и ее звеньев. Совет Европы в Хартии местного самоуправления, в Европейской Хартии регионов, в документах, принятых на сессиях Конгресса региональных и местных властей в 1995-1997 гг., в иных документах реализует данный принцип. Однако потребность большей определенности его применения в национальных правовых и государственных системах ввиду процесса демократизации и глубокого взаимопроникновения различных уровней управления побудили упомянутый конгресс поручить группе экспертов провести исследование понятия и сфер действия принципа субсидиарности. Доклад «Определения и пределы принципа субсидиарности» был широко распространен.
Идеи субсидиарности в пределах действия власти и ее вмешательства в дела автономных единиц и сообществ, в принципах организации управления. Замещение и помощь властей более высоких уровней полезны тогда, когда поощряется автономия с наделением ее новыми правами и активность личности. В ст. 4 Хартии местного самоуправления установлен стандарт компетенции - государственные полномочия, как правило, должны преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданам. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, требований эффективности и экономии. Децентрализация - путь к демократии. И в Европейской Хартии регионов отражен принцип взаимодополняемости.
По нашему мнению, механизм субсидиарности целесообразно полнее и точнее реализовывать в процессе регулирования компетенции органов и в России.
Стремясь рассмотреть разные аспекты соотношения властей, отметим, что применительно к их функционированию в административно-правовой сфере и взаимоотношениям с исполнительными органами можно выделить пять линий; участие других властей в формировании исполнительных органов, в оценке их деятельности, функциональное взаимодействие в решении общих задач, установление соотношения актов, самостоятельная внутрисистемная и внутриструктурная организация с элементами взаимного участия, информационно-контрольное действие. Попытаемся пояснить эти аспекты.
Процесс формирования органов исполнительной власти на уровне Федерации и ее субъектов урегулирован в основных чертах в Конституции РФ и конституциях и уставах ее субъектов. Здесь можно выделить такие линии воздействия законодательных органов: а) назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы; б) к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству; в) в республиках существуют разные формы выражения парламентского согласия или несогласия с назначением Председателя Правительства и некоторых его членов; г) в краях, областях и других субъектах РФ, где проводятся выборы губернатора или главы администрации, допускаются оценки их работы и способы влияния на руководящие административные кадры.
В функциональном отношении важно найти те звенья общей государственной цепи, которые «тянет» тот или иной партнер. Здесь наиболее важным является право законодательной инициативы Правительства РФ, правительств республик и губернаторов, глав администраций в соответствующих органах. Умелое использование этого права дает большой эффект, а пассивное или неумелое - «сбивает» законодателей и неверно ориентирует управленцев.
Для многих стран с президентской или полупрезидентской формой правления характерно активное и широкое участие президента в административно-правовой сфере. Как и другие партнеры по власти, президент входит в эту сферу как субъект конституционного права, поскольку конституционные нормы являются общим основанием для всех отраслей и всех субъектов. В качестве субъекта административного права президент действует в соответствии с его нормами, содержащими конкретные функции исполнительного характера и определяющие взаимоотношения президента с исполнительными органами.
Система исполнительной власти реагирует на действия Президента неодинаково. Федеральное Правительство выступает его прямым помощником и исполнителем, федеральные министерства и ведомства - в разной степени, поскольку «силовые» и «экономические» органы прямо подчинены Президенту.
Главы исполнительной власти субъектов РФ по-разному Реагируют на акты Президента. Вообще исполнение указов не отлажено, к тому же их множественность и поспешность издания и явное обретение свойств административных актов нередко создают противоречия в практике управления и хозяйствования.
В условиях федеративного устройства нашего государства на уровне органов республик, областей и т.д. складываются более сложные конституционно-административные отношения. Скажем, правительству республики или администрации области приходится реагировать на федеральные законы и законы республик, областей, с одной стороны, на акты Президента и Правительства РФ, на акты Президента республики или губернатора. Пока соотношение «весов влияний» явно склоняется в пользу последней группы. Такой дисбаланс требует корректив в деятельности всех органов.
Отметим, что для взаимодействия президента с исполнительными органами в иностранных государствах характерны некоторые особенности. Первое - объем президентского участия в европейских странах намного меньше российского, а в латиноамериканских странах - почти равен. Второе - применяется механизм контрассигнатуры. Так, согласно ст. 88 Конституции Италии никакой акт президента не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие указанные в законе акты контрассигнуются также председателем Совета Министров. Такой способ позволяет лучше сближать разные структуры в решении общих вопросов.
Третье - круг должностных лиц, назначаемых президентом, установлен либо в Конституции либо в законе. Таковы и пп. «е», «и» ст. 102 Конституции Словацкой Республики. Подобная основа деятельности президента оправданна, ибо сдерживает расширение его полномочий.
Словом, отношения исполнительной власти с президентом имеют типичный характер, обнаруживаемый во многих странах. Они имеют и национально-государственную специфику.
Наиболее трудной является проблема разграничения сфер функциональной самостоятельности и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти. Компетенция парламента определена следующим образом: выделены предметы исключительного ведения и закреплено право решения других вопросов. Это преимущественно вопросы государственного устройства.
Парламентаризм получил широкое развитие в мире (См.: И.В. Котелевская. Современный парламент. - Госуд. и право, 1997, № 3). Парламент РФ обладает широкими полномочиями, а кроме того, допускается решение им других вопросов, отнесенных к ведению Федерации. Такие способы регулирования деятельности парламента позволяют ему решать важнейшие задачи. Законодательная деятельность охватывает политическую, экономическую, социальную и иные сферы и способствует нормативно-правовому обеспечению экономической реформы, обновлению Федерации, укреплению статуса граждан, воздействию на другие государственные органы и местное самоуправление, на хозяйствующих субъектов. За эти годы существенно обновлено законодательство.
Органы федеральной исполнительной власти реализуют свои полномочия в сфере управления. Законы регулируют основные вопросы их компетенции в экономической и социально-культурной сферах, правоохранительной сфере, в отношениях с иностранными государствами. Центральные органы выполняют функции отраслевого и межотраслевого значения.
Общность задач законодательных и исполнительных органов предполагает их взаимодействие на основе строгого разграничения функций. На практике, однако, возникают следующие отступления: допускается вторжение одних органов в сферу деятельности других; встречаются противоречивые решения некоторых вопросов (бюджета, собственности и ее приватизации, построения государственных органов в республиках и др.); не преодолена слабая согласованность действий, включая и разную ориентацию ими органов субъектов Федерации; произвольно трактуются сторонами их полномочия в отношении друг друга (особенно применительно к объему контрольных полномочий парламента).
Взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти в России складываются в немалой степени под влиянием разных политических сил. Именно этим объясняются их несхожие позиции в конституционном процессе, в определении программ и проведении экономических реформ. Сказывается и давление общественных движений, партий, прессы на ход подготовки и принятия законов и подзаконных актов. Важно, чтобы социальные аспекты были не деструктивным, а оптимизирующим фактором управления государственными делами.
Сопоставление системы исполнительных и законодательных органов позволяет сделать вывод об их самостоятельности в вопросах самоорганизации. Они сами формируют свои системы и их звенья, разумеется, не без некоторого взаимного участия. Они сами организуют внутреннюю деятельность и принимают соответствующие регламенты. Они сами решают вопросы приема и увольнения своих работников. Следует особо выделить взаимное представительство. Подобные контакты предопределяются как законами, указами, положениями, так и внутренними регламентами этих органов. Корреляция актов побуждает субъектов права устанавливать деловые отношения.
Одной из разновидностей государственной власти является судебная власть. Ее самостоятельность и независимость от законодательной и исполнительной властей выражена более отчетливо и выразительно. И тем не менее происходящее ныне ее расширяющееся вхождение в административно-правовую сферу вполне оправданно и бесспорно. Оно осуществляется на основе норм конституционного, административного, гражданского, уголовного и судебного права, т.е. как и в предыдущем случае «смежный субъект» входит со своим правовым багажом. Его использование не только допускается, но и предполагается норма-
7 4777 ми административного права. Корреляция здесь весьма сильная.
ФКЗ «О судебной системе» установил общие принципы формирования и деятельности всех видов судебных органов. ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» определил линии связи Конституционного Суда с исполнительной властью и издаваемыми ею актами, и ФКЗ «Об арбитражных судах в РФ» закрепил соответствующие отношения с арбитражными судами. Важен Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан». И в других законах названные сферы взаимодействия определены довольно полно. Поясним их подробнее.
Получила конституционное и законодательное признание административная юрисдикция и административное судопроизводство. Таков смысл п. 2 ст. 118 Конституции РФ, п. 3 ст. 4, ст. 26 упомянутого ФКЗ о судебной системе, п. 1 ст. 10 ФКЗ об арбитражных судах. Данная ветвь судопроизводства не вполне сформировалась и не выделилась в самостоятельную сферу, но процесс развивается именно в этом направлении. То же самое можно сказать о судах.
Важнейшая сфера действия судов в административно-правовой сфере - это судебный контроль за административными актами. Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов федерального Правительства, нормативных актов субъектов РФ. Особо выделим разрешение споров о компетенции как между федеральными органами, так и между ними и органами государственной власти субъектов. В сфере функционирования собственно исполнительной власти пока таких споров рассмотрено немного, наверное, из-за нежелания тех или иных органов придавать им публичность.
Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в первой инстанции дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Пока таких дел немного. Важна его деятельность по обобщению судебной практики применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономической деятельности, дача разъяснений и разработка предложений по совершенствованию правовых актов.
Принципиальное значение имеет ст. 13 ГК РФ. Ею установлено, что ненормативный акт государственного органа, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Этой норме соответствуют многочисленные нормы законов в государственной, хозяйственной, социальной и иной сферах, предусматривающие использование судебных процедур для контроля за законностью актов управления. К сожалению, объем реализации подобных норм намного меньше реального объема нарушений как из-за незнания или нежелания субъектов права воспользоваться судебной защитой, так и по причине неготовности судов.
Широкие возможности каждому гражданину дает Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Обжалуются действия и бездействие, если они повлекли неблагоприятные последствия. Закон отождествляет понятие «действия» и «решения», что расширяет возможность судебной защиты прав граждан. Но и здесь ее ресурсы далеко не использованы в силу вышеуказанных причин. Растет объем споров по поводу нарушений прав потребителей, избирательных прав, но почти нет фактов реагирования на нарушения норм экологического и других отраслей законодательства.
Заметим, что органы исполнительной власти не выступают во всех случаях как бы презюмируемой виновной стороной. Они должны реагировать на определения судов в их адрес, поскольку в них содержатся оценки нарушений законности и их причин. Органы и должностные лица вправе, в свою очередь, защищать в судах - в соответствии с их юрисдикцией - свои права и законные интересы, а государственные служащие - честь и достоинство.
Добавим к сказанному несколько слов о необходимости более прочных контактов органов исполнительной власти и органов прокуратуры. Закон предоставляет последним достаточные средства. Статья 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» устанавливает, что предметом надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации, органами военного управления и органами контроля. Справедливости ради надо признать несомненное ослабление в последние годы прокурорского надзора. Здесь нужны решительные меры.
Библиографическое описание:
Нестерова И.А. Проблемы взаимодействия органов исполнительной власти и субъектов РФ [Электронный ресурс] // Образовательная энциклопедия сайт
Организация и распределение государственной власти по вертикали являются одной из сложнейших политико-правовых проблем. Она решается в различных государствах по-разному.
Исполнительная власть в России
Исполнительная власть в России является самостоятельной ветвью единой государственной власти наряду с законодательной и судебной ветвями. Основным отличием исполнительной власти является то, что она реализуется в общегосударственном масштабе в качестве специфической государственной функции правоприменительного характера. По мнению Л.Л. Попова "определяющим является то, что исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение, то есть она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти, в практической деятельности которых она получает свое выражение" .
В Российской Федерации для осуществления полномочий государственных органов исполнительной власти создаются органы исполнительной власти не только на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, но еще и территориальные органы федеральной исполнительной власти, часть из которых образована и функционирует при федеральных округах, а другая – в субъектах Российской Федерации. Возможность их образования предусмотрена ч. 1 ст. 78 Конституции РФ, согласно которой федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.
В развитие данной конституционной нормы в ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" было закреплено право Правительства РФ устанавливать порядок создания и деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти.
C началом проведения в стране административной реформы и укрепления вертикали исполнительной власти федеральные органы исполнительной власти начали активно создавать свои территориальные органы в субъектах Российской Федерации. Поскольку образование новых органов власти началось в отсутствие научно-обоснованной концепции и правового регулирования вопросов организации и функционирования территориальных органов федеральной исполнительной власти, почти сразу же возникли проблемы определения их правового статуса, механизма назначения руководителей этих органов государственной власти, их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Проблемы взаимодействия в структуре исполнительной власти
Проблемные аспекты влияния Российской Федерации на организацию государственной власти в субъектах РФ представляют собой один из наиболее сложных вопросов в сфере взаимодействия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Данная проблема неоднократно являлась предметом дискуссий и поднималась в научной и специальной литературе. Конституция РФ в ч.1 ст.77 гласит: "Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом" . В данной норме присутствует несколько проблемных моментов, которые обусловлены их соотношением между собой и совмещением друг с другом.
Фундаментальные вопросы, касающиеся предмета регулирования для субъектов РФ и для Российской Федерации, а также понимания самостоятельного установления системы органов власти, могут трактоваться в рамках правовой науки неоднозначно. В частности это косвенно подтверждается тем, что проект Федерального закона РФ "Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации" в течение относительно долгого времени находился на обсуждении в Государственной Думе и Совете Федерации Российской Федерации. При этом данный проект не принимался из-за того, что не было проработанных подходов к предмету и объему регулирования, которых требовал данный закон для объективного подхода к данным вопросам.
Следует отметить, что Конституция РФ гарантирует субъектам РФ право самостоятельно устанавливать систему органов государственных власти в целях реализации государственного управления. Однако, субъекты РФ должны руководствоваться в данном процессе при установлении системы органов государственной власти отдельными исходными положениями Конституции РФ:
- Статья 5, регламентирующая единство системы государственной власти в Российской Федерации.
- Статья 10, которая определяет, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. При этом органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
- Часть 3 статьи 118 определяет, что судебная система в РФ устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом.
- Часть 2 статьи 77, в которой закреплено положение о единстве исполнительной власти в РФ по предметам ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.
- Статья 1, которая определяет Российскую Федерацию как государство с республиканской формой правления.
- Статья 14, которая определяет Российскую Федерацию как светское государство, закрепляет отделение религиозных объединений от государства, власти и устанавливает их равенство перед законом.
Рассматривая указанные статьи Конституции РФ, можно сделать вывод, что на практике субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать собственную систему государственной власти, не учитывая в рамках этого федеральных основ функционирования РФ. Следовательно, устанавливая систему органов государственной власти, субъекты РФ действуют самостоятельно в части предоставляемых им возможностей, которые определены основами конституционного строя Российской Федерации. Таким образом, при этом должны быть использованы только те меры, которые не противоречат общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом .
Необходимо упомянуть, что имевшие место попытки некоторых республик в составе Российской Федерации устанавливать собственную судебную систему, что вопреки Конституции РФ было закреплено в их собственных конституциях, не увенчались успехом, а закончилось признанием единой и федеральной судебной системы.
В федеративном государстве не может быть иного подхода к установлению судебной системы, так как суд, рассматривая дела и принимая решения, в целях соблюдения функции обеспечения законности должен, в первую очередь, руководствоваться федеральными законами.
Это обусловлено не только принципом приоритета федеральных законов, но и тем, что в большинстве случаев федеральные законы являются предопределяющими или единственными регуляторами отдельных сфер общественных отношений. Поэтому субъекты РФ могут проявить свое усмотрение при учреждении своих конституционных, уставных судов, чье предназначение заключается в обеспечении соответствия их конституциям, уставам и иным актам субъектов РФ. Отметим, что подобные суды созданы во многих субъектах Российской Федерации, в остальных конституционное правосудие осуществляется обычными судами. Кроме этого, согласно ст.4 Федерального Конституционного закона РФ "О судебной системе", мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов, также относятся к судам субъектов РФ.
Из вышесказанного следует, что для указания относительно самостоятельного установления субъектами РФ системы органов государственной власти, закрепленного в ч.1 ст.77 Конституции РФ необходимо более конкретное толкование. Субъекты РФ устанавливают свою систему органов законодательной и исполнительной власти.
В отношении установления системы исполнительной власти также имеются противоречия. В части 2 ст. 77 Конституции РФ закрепляется единство системы исполнительной власти в РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Таким образом, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Однако, если система исполнительной власти в Российской Федерации является единой, то органы исполнительной власти субъекта РФ не могут иметь фундаментальных отличий от органов исполнительной власти Российской Федерации. Следовательно, федеральная система органов исполнительной власти предопределяет систему исполнительной власти субъекта РФ .
Система органов государственной власти, которую согласно Конституции РФ устанавливают субъекты РФ, должна быть основа на принципе разделения властей. Недопустимо построение системы органов государственной власти при условии верховенства представительных органов над исполнительными органами власти или наоборот, при этом в случае возникновения спора между органами власти субъекта РФ о правильности толкования принципа разделения властей решающее слово остается за федеральным органом, которым выступает Конституционный Суд РФ. В качестве примера можно привести постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края. В данном постановлении Конституционным Судом РФ зафиксировано, что "конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти". На основе этого недопустимо в конституциях, уставах и иных актах субъектах РФ закрепление норм, которые могут ставить "исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение". Конституционный Суд РФ расценил порядок, при котором глава краевой администрации избирается не населением, а краевым представительным органом, несоответствующим положениям Конституции РФ и текущему конституционному устройству федеративного государства.
Следует отметить, что трактовки сущностного содержания принципа разделения властей имеются и в иных постановлениях Конституционного Суда РФ, за счет этого Конституционный Суд РФ способствует объективному пониманию и толкованию конституционного принципа организации государственной власти в РФ. Благодаря таким действиям Конституционного Суда РФ, как федеральные органы власти, так и органы власти в субъектах РФ, могут однозначно использовать принцип разделения властей без допущения двойного подхода к данному конституционному принципу.
Положение ст.1 Конституции РФ, которое определяет Российскую Федерацию как государство с республиканской формой правления, имеет аналогичное значение и для субъектов РФ. Данное положение указывает на то, что в рамках построения своей системы органов государственной власти субъекты РФ должны учитывать объективное условие, что органы власти субъектов РФ регулярно избираются населением региона.
Согласно ст. 14 Конституции РФ субъекты РФ обязаны отделять любые религиозные объединения и организации от государства, государственной власти и системы органов государственной власти в целом. Следовательно, система государственной власти в субъектах РФ должна светской системой, а в отношении религиозных объединений и организаций должно быть установлено их равенство перед законом. Необходимо подчеркнуть, что данный аспект заслуживает особенного внимания в контексте существования прецедентов в некоторых республиках, когда с их стороны предпринимались попытки если не провозгласить субъект РФ религиозным государством, то, как минимум, существенно расширить влияние религиозных течений на управление местными делами. Попытки повысить роль религиозных конфессий в принятии решений на уровне отдельного субъекта РФ ведут к нарушению конституционного строя РФ, следовательно, противоречат системе организации государственной власти.
В современной России вопросы и формы взаимодействия территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации требуют своего дальнейшего урегулирования. Остаются нерешенными многие вопросы, и от того, насколько полно они будут урегулированы в законодательстве, во многом зависит эффективность деятельности рассматриваемых органов государственной власти.
Литература
- Административное право / Под ред. Л.Л. Попова. – М.: Юрайт, 2013
- Конституция Российской Федерации с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ // Парламентская газета, N 4, 23-29.01.2009
- Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М.: Инфра, 2009
Взаимодействие органов исполнительной власти с органами местного самоуправления Российской Федерации
Хомченко Евгения Олеговна
соискатель, главный юрист Филиала ООО «Росгосстрах-Сибирь»-«Управление по Республике Хакасия».
Российская Федерация - демократическое федеративное государство, где местное самоуправление самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти.
Становление местного самоуправления в России в настоящее время - одна из труднейших задач обновления государственности и проведения политической реформы. На пути этого процесса возникает целый комплекс препятствий: экономических, финансовых - ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов, социальных - распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения, политических - падение доверия населения к институтам власти.
Система органов исполнительной власти в Российской Федерации является достаточно проблематичной в процессе деятельности органов всех уровней.
Законодательство Российской Федерации не всегда четко регулирует вопрос взаимодействия территориальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Специализация местного управления, разделение управленческого труда, необходимость развития межотраслевого управления в местном самоуправлении влияют на организационное существо управления территорией. Но не только эти факторы определяют систему органов местного самоуправления. Имеет место дублирование территориальными органами федеральных министерств и ведомств функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В ряде случаевих компетенция в сфере отраслевого управления намного выше, чем компетенция органов исполнительной власти субъектов Федерации. Это, в свою очередь, влияет на систему как органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так и на систему органов местного самоуправления.
Нормативность регулирования деятельности местного самоуправления невозможна вне конституционно-правовых рамок. Поэтому для того, чтобы попытаться решить вопрос о соотношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, необходимо обратиться к Конституции Российской Федерации.
Исходя из ст. 3 Конституции Российской Федерации , народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и через органы местного самоуправления.
Так, с одной стороны - власть народа реализуется в форме местного самоуправления, а с другой - приобретает форму государственной власти. Муниципальная власть и власть государственная - это формы публичной власти, власти народа.
В период становления российского федерализма идея местного самоуправления возникла как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и местных традиций» .
Толкование понятия «местное самоуправление» в разное время имело различный смысл. На это влияло наличие или отсутствие демократических признаков в тот или иной период государственности России. С.И. Ожегов давал такое определение термину «самоуправление»: «это право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально - территориальной единицы, автономии» . Б.Н. Чичерин, Н.Г. Чернышевский, Б.Н. Лазаревский считали, что местное самоуправление - это государственная власть особого рода. Местное самоуправление и его органы в настоящее время - это никоим образом не «государство в государстве», но и не институт гражданского общества. Это система территориального управления, действующая на основе принципов демократии и децентрализма государственного управления.
В Конституции Российской Федерации закреплено, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил предметы его ведения. Таким образом, местное самоуправление равноправным субъектом управления во взаимоотношениях с другими субъектами управления, обладающим признаками самостоятельности в строго определенной сфере управления, наделенным определенной компетенцией, исходя из предметов ведения и являющимся одной из форм осуществления народовластия. Если рассматривать местное самоуправление как вид социального управления, то оно должно иметь свою систему и структуру органов, обладать собственной компетенцией и нести ответственность за свою деятельность. Местному самоуправлениюсвойственны свои специфические качества, своя соподчиненность систем и подсистем в рамках муниципального образования.
При достижении целей, определенных для местных сообществ возникают управленческие отношения, прежде всего, между населением данного муниципального образования, администрацией местного самоуправления и органами местного самоуправления, гражданами, муниципальными предприятиями. В таком случае субъектом управления являются население и органы местного самоуправления, а объектом управления - муниципальные предприятия и граждане.
«Субъектом права считаются лица и организации, которые могут быть участниками конкретных правоотношений. Для этого они наделяются законом правоспособностью и дееспособностью, которая является главным юридическим, а не естественным качеством (свойством) субъекта права и реализуются в виде субъективных прав и обязанностей участников правоотношений», - отмечал А.В. Мицкевич .
Органы местного самоуправления обладают юридически - властными полномочиями. Их нельзя определить как государственно-властные, поскольку субъекты управления являются звеньями системы собственного, а не государственного управления. К тому же субъекты управления муниципальных образований находятся за пределами действия принципа разделения властей, когда органы местного самоуправления выполняют полномочия исходя из собственных предметов ведения. Выполнять государственные полномочия органы местного самоуправления могут только в том случае, если им будут переданы соответствующие государственно-властные полномочия.
Применительно к местному самоуправлению управленческие отношения выступают как отношения, регулируемые «в связи» и «по поводу» практической реализации его задач и функций. Данные отношения, возникающие в системе местного самоуправления, можно определить как внутриорганизационные или внутрисистемные, поскольку они связаны с самостоятельным формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности. Но могут возникать и внешние управленческие отношения. Например, с органами исполнительной власти субъектов Федерации, с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.Муниципальные образования, как участники управленческих отношений, обладают административной правосубъектностью.
Местное самоуправление осуществляет свою деятельность при помощи органов, которые образуют систему, в которой сфера управления определяется исходя из его задач и функций. Так, органы управления являются исполнительными органами местного самоуправления . В отличие от органов исполнительной власти, органы местного самоуправления по юридическому характеру взаимодействия между собой имеют только горизонтальные административно - правовые отношения. Вертикальные административно - правовые отношения у органов местного самоуправления могут возникать, по-видимому,только при выполнении ими государственных полномочий.
Как показывает практика, главенствуют «вертикальные» отношения органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Иодна из главных причин этому - отсутствие разграничений и полномочий во взаимоотношениях между местным самоуправлением и региональными органами исполнительной власти. Верховный Суд Российской Федерации в своем определении указал, что «существует необходимость четкого разграничения компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления » .
Определение структуры органов местного самоуправления в разных субъектах Российской Федерации различно. Встречается идея о единой администрации «сверху донизу», которая навязывает местному самоуправлению неприемлемые организационно - правовые формы. Например, Е.А. Пахомов предлагает трансформировать местные органы государственной власти в органы местного самоуправления, пытаясь убедить в том, что «система местных органов государственной власти идентична системе органов местного самоуправления» . Если даже допустить, что исторически сложившуюся (в советский период) систему местных органов власти перенести в сегодняшнюю действительность, то местное самоуправление не сможет выполнять свои функции в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Анализ существующей практики подтверждает, что структура органов местного самоуправления зависит от структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, существует взаимосвязь и взаимозависимость органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Поэтому механизм их соотношения должен быть закреплен законодателями исходя из конституционных положений. Исследуем, каким образом законодатели федерального и регионального уровней закрепили организацию местного самоуправления.
В Конституции Республики Саха (Якутия) имеется раздел «Местные органы государственной власти и местное самоуправление в Республике Саха (Якутия)» . Согласно ст. 94 местное самоуправление осуществляется гражданами с учетом исторических и иных местных традиций. Понятия «местные органы государственной власти» и «местное самоуправление» совмещены, что, по всей вероятности, не дает четкого представления о формах осуществления народовластия. Хотя и указывается, что местное самоуправление самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти.
В Конституции Республики Ингушетия одновременно действуют органы местной власти и управления и органы местного самоуправления. Так, ст. 90 указывает, что местную власть и управления образуют исполнительно - распорядительные органы администраций районов, городов, сел, станиц и других административно - территориальных единиц. Аст. 92 определяет, что «органы местной государственной власти и управления управляют муниципальной собственностью, формируют бюджет, осуществляют охрану общественного порядка, обеспечивают исполнение законодательства республики, а также решают вопросы местного значения». Органы местной государственной власти выполняют все функции местного самоуправления, а местное самоуправление (ст. 96) признается и гарантируется как деятельность граждан в форме прямого волеизъявления (собрания, сходы, референдумы), а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
Основной закон Республики Башкортостан имеет главу «Местная власть», предполагающую два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление. Система местного государственного управления действует в районах и городах республиканского подчинения в лице представительного органа и местной администрации. В отличие от Конституции Республики Ингушетия местное самоуправление самостоятельно управляет муниципальной собственностью, утверждает и исполняет местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы, осуществляет охрану общественного порядка, а также решает вопросы местного значения. Органы государственной власти содействуют местному самоуправлению. Можно сделать вывод о том, что в Республике Башкортостан действуют параллельно государственные (с собственной компетенцией) и самоуправляемые (с компетенцией, установленной федеральным законодательством) органы местной власти.
В конституциях Республики Северная Осетия - Алания, Республики Бурятии, Республики Дагестан, Чеченской Республики, Степном Уложении (Основном законе) Республики Калмыкия местному самоуправлению посвящены отдельные главы, согласно которым оно самостоятельно, а статьи полностью совпадает с текстом Конституции Российской Федерации. Только вРеспублике Дагестан указывается, что самоуправление может осуществляться через органы управления - местные администрации и в пределах осуществления государственных полномочий они входят в единую систему органов исполнительной власти Республики.
В уставах Самарской, Кировской, Архангельской, Нижегородской, Тюменской, Читинской, Ярославской областей, Усть-Ордынского Бурятского и Ханты - Мансийского автономных округов местное самоуправление закреплено в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Лишь в законах Тамбовской, Иркутской и Вологодской областей указывается, что система органов местного самоуправления, их полномочия, основы организации и деятельности устанавливаются законами области. Хотя уставы относят к компетенции населения определение структуры и наименование органов местного самоуправления, но все-таки подчеркивается, что исполнительным органом муниципальных образований в области названа местная администрация, возглавляемая главой.
Если рассматривать законотворчество субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления в целом, то здесь не существует особых различий от имевшихся ранее названий местных органов власти. В названиях исполнительных органов местного самоуправления наблюдается наибольшее сходство - в основном это администрации, возглавляемые главой (главой местного самоуправления), волостные управы, исполкомы, мэрии. Уставы некоторых субъектов Российской Федерации определяют главу местного самоуправления как высшее должностное лицо (Иркутская область) . В Ленинградской и Самарской областях должность руководителя на селе, в поселке, в деревне называется «староста». Встречаются и такие наименования как председатель совета, председатель исполкома, городской голова, посадник.
Объем полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления в основных законах субъектов Российской Федерации закреплен различно. По мнению Н.В. Постового, «основной объем полномочий сосредоточен в исполнительных органах, то есть в руках глав администраций» .Изучая уставы муниципальных образований Алтайского края, Кемеровской и Новосибирской областей, приходим к выводу, что представительные органы местного самоуправления фактически «скованы» в своей деятельности волей глав администрации. Такие полномочия, как утверждение бюджета, его исполнение, решение о проведении местного референдума, установление местных налогов и сборов, утверждение устава и положений о местном самоуправлении, а также планов социально - экономического развития, комплексных программ принадлежат исполнительному, а не представительному органу местного самоуправления. Исполнительные органы по своей природе и назначению должны выполнять исполнительно - распорядительные функции, осуществлять оперативное управление на соответствующей территории, обеспечивать взаимодействие с другими органами власти, в том числе и с государственными. Управления юстиции, зарегистрировав уставы с нарушениями полномочий представительных органов муниципальных образований, фактически узаконили это.
При закреплении идей и принципов местного самоуправления в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации отразилось многообразие и неоднородность политического, социального, экономического, культурного и национального факторов в России. Исследования показали, что местное самоуправление закреплено в основных законах (конституциях и уставах) субъектов Российской Федерации исходя из исторических традиций национальных особенностей и социально - экономических условий.
Большинство субъектов Российской Федерации приняли свои законы о местном самоуправлении. Так, согласно закону Новосибирской области «О территориальных органах государственной власти в Новосибирской области» , «на переходный период устанавливается система органов государственной власти двух уровней: органы государственной власти области как субъекта Российской Федерации и территориальные органы государственной власти районов области и городов областного значения (далее - городов и районов). А территориальные органы государственной власти содействуют становлению и развитию местного самоуправления на территории города, района, области и осуществляют контроль за выполнением органами и должностными лицами местного самоуправления действующего законодательства».Следовательно, здесь местное самоуправление действует в районах, городах районного значения, поселках и селах, а также в форме территориального общественного самоуправления. Функции местного самоуправления в городах областного значения и городах области осуществляют территориальные органы государственной власти.
Закон Красноярского края «О местном самоуправлении в Красноярском крае» устанавливает, что «местное самоуправление является формой осуществления принадлежащей народу власти . Перечень предметов ведения, установленный местному самоуправлению, полностью совпадают с перечнем, установленным федеральным законом о местном самоуправлении. Взаимоотношениям органов государственной власти и органов местного самоуправления посвящена отдельная глава. В ней определен порядок обращения органов местного самоуправления и их должностных лиц к государственной власти края, предусматривается государственная поддержка местного самоуправления, государственное представление интересов местного самоуправления в федеральных органах исполнительной власти. Закон вводит контроль со стороны органов государственной власти за деятельностью местного самоуправления. В частности, предусмотрено, что органы государственной власти вправе принять решение в пределах своих полномочий, касающееся данного муниципального образования, если такое решение, несмотря на прямое указание органов власти края, не было принято органами местного самоуправления. Государственные органы вправе приостановить действие акта органа местного самоуправления до рассмотрения спора в суде, если оно нарушает федеральные законы или законы края, осуществление полномочий избранного населением главы администрации или назначить местный референдум о досрочном прекращении полномочий главы администрации, если решение представительного органа местного самоуправления по данному вопросу не будет принято. Органы местного самоуправления, согласно ст. 47, «обязаны представлять собственные правовые акты, акты, принятые сходом, собранием граждан или на референдуме, договоры и иную информацию, касающуюся деятельности муниципального образования, органам государственной власти края по их требованию» .
В некоторых региональных законах преобладает и закреплено местное государственное управление, а не самоорганизация населения. Аточное знание самоуправляемых процессов и свойственных им закономерностей позволило бы лучше использовать их в интересах общества. По всей видимости, непонимание прочности связи элементов механизма местного самоуправления между собой и оптимального механизма взаимоотношений их с органами государственной власти нарушает ритмичное и бесперебойное функционирование всей системы местного самоуправления, а также соотношение государственных и общественных начал в самоуправлении.
Отсутствие систематизации федеральных и региональных законов также является одной из серьезных проблем нарушенного соотношения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Во многих федеральных законах одни и те же вопросы отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, например, обустройство мест захоронения, планировка и застройка населенных пунктов, ведение воинского учета.Проведение систематизации нормативных актов федерального и регионального уровней заставило бы законодателей привести свои акты в соответствие с Конституцией Российской Федерации.
Очевидна необходимость регламентации взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления отдельным федеральным законом либо внесением соответствующих поправок в действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Регламентация взаимоотношений по вопросам реализации собственных полномочий местного самоуправления и при осуществлении государственных полномочий создаст прочный механизм соотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это поможет, с одной стороны, решить и существующие правовые проблемы в организации местного самоуправления в регионах, а с другой - заставить субъект Российской Федерации при определении уровней, типов и видов своих взаимоотношений с органами местного самоуправления соблюдать соотношение органов исполнительной власти с органами местного самоуправления. И, в конечном итоге, позволит ликвидировать необоснованную подмену местного самоуправления местным государственным управлением.
Литература.
1. Акмалова А.А. Муниципальное право России: Учебник. – М.: ИКФ «ЭКМОС», 2005.
2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. – 4-еизд., изм. и доп. – М.: Норма, 2006.
3. Васильевич М. А., Колесников Е. В. Конституционное право России. Учебно-методическое пособие. – М.: Издательство Норма, 2004.
4. Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике: Монография. - Екатеринбург, 2004.
5. Ершов В. Конституция Российской Федерации и местное самоуправление // Хозяйство и право. - 2004. - № 4. – С. 55-57.
6. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – М.,1995.-С.224.
7. Казанчев Ю. Д. Конституционное право РФ. Вопросы и ответы. Учебное пособие М.: ООО Издательство «Юрлитинформ», 2005.
8. Коваленко А. И. Конституционное право России. Учебник. - М.: изд-во «Право и закон». 2003.
9. Ковешников Е.М., Дубинин А.В. Муниципальное право России: Учебное пособие. – М.: ИНФРА-М, 2005.
10. Козлова Е.И., КутафинО.Е. Конституционное право России. - М., 2002.
11. Конституционное (государственное) право: Справочник / Под ред. В. И. Лафитского. - М., 2005.
12.
