В узком смысле представляет собой совокупность условий, которые закрепляют права и обязанности сторон либо административно – правовые нормы;
В широком смысле представляет совокупность элементов договора: его объекта, предмета, целей, участников, формы, условий договора, а также процессуально – правовой режим возникновения, исполнения и прекращения административно – договорных правоотношений.
Объектом же административного договора являются общественные отношения, урегулированные административно-правовыми нормами в процессе заключения и исполнения административного договора.
Существует несколько точек зрения по поводу предмета административного договора. Некоторые авторы полагают, что это различные социальные процессы, так или иначе связанные с деятельностью государственной администрации. Другие же полагают, что предметом административного договора выступают права и обязанности сторон, возникающие в связи с осуществлением административной функции. Третьи же высказывают предположение о том, что предметом управленческого соглашения всегда выступает осуществление органами государственной власти управления обществом. Скорее всего целесообразнее под предметом административного права понимать организационно –управленческие действия органов государственного управления в целях достижения общественно значимого результата, урегулирования управленческих отношений, согласования публичного и частного интереса.
Цель административного договора выражается в том, чтобы достичь общего блага, общественно значимых результатов, осуществление управленческих действий в интересах общества и государства. Иными словами представляет собой регулирование управленческих отношений, реализация либо организация осуществления функций публичного управления и в конечном счете удовлетворение публичного либо государственного интереса.
Состав же административного договора обуславливается его юридической природой: одна из сторон договора выступает государственно – властный субъект. Другой же стороной может выступать любое частное лицо либо иной орган публичной власти. Для отдельных видов договора могут быть установлены конкретные законом участники. В ряде случаев законом может быть установлено ограничения на участие в договоре лиц с определенным статусом. В качестве примера можно привести иностранцев.
Всех субъектов управленческого процесса можно поделить на три группы в соответствии с критерием объема и содержания их прав и обязанностей. Первая группа, куда входят субъекты, наделенные исключительно властными полномочиями – это управляющая сторона. Вторая группа включает субъекты, на которых распространяется властное воздействие – управляемая сторона. Третья группу составляют субъекты, чей административно- правовой статус позволяет выступать в одних административно – правовых отношениях в качестве управляющей, а в других – в качестве управляемой стороны.
В теории административного права в зависимости от сферы общественных отношений и их правового регулирования различают две категории субъектов административного договора:
1) Коллективные;
2) Индивидуальные;
К коллективным субъектам административно – договорных правоотношений относят организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, которые наделены правами вступать в отношения с другими субъектами в качестве единого, целого публично-правового образования. К индивидуальным субъектам относят граждан Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. Административно – правовой статус, который включает в себя: наличие у сторон рассматриваемого договора административной правосубъектности – возможности быть участником административно – правовых отношений.
Под правосубъектностью, в общей теории права, традиционно понимается способность иметь и осуществлять непосредственно или через представителя права и юридические обязанности. Она включает в себя правоспособность, дееспособность и деликтоспособность. Под административной же правоспособностью понимается вид общей правоспособности субъекта права, который представляет собой потенциальную возможность субъекта воспользоваться установленными для него административно – правовыми нормами права, свободами, а также исполнить обязанности, осуществить компетенцию и полномочия. Административная дееспособность представляет собой практическую способность реализации административной правоспособности в рамках конкретных административно-правовых отношений. Административная деликтоспособность – это возможность субъекта административного права принять на себя установленные законом меры административной или дисциплинарной ответственности, т.е. способность претерпевать отрицательные последствия совершенного правонарушения. Ряд авторов полагают, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий административного договора ответственность сторон может носить также и гражданско-правовой характер.
Условия договора административного характера определяют состав подлежащих совершению сторонами действий, требований к порядку и срокам их выполнения. Принято выделять четыре группы условий. Во-первых, условия, присущие административному договору. Во-вторых, условия, формулируемые органами публичной власти, которая другая сторона либо принимает, либо отказывается от участия в договоре. В –третьих, условия, предполагающие необходимость достижения согласия в соответствии с нормами специальных законов. В-четвертых, условия, которые обе стороны считают необходимыми для включения в договор.
Нужно отметить, что очень важно различать примерные условия административного договора и примерные административные договоры от обязательных условий договора, поскольку последние обязательны для сторон и не подлежат изменению. Если примерный административный договор служит для сторон лишь ориентиром, имеет рекомендательный характер, то типовой договор и изложенные в нем условия стороны изменить не вправе, а должны составить договор с их учетом или полностью воспроизвести текст этого типового договора. Примерные условия договора могут быть не только разработаны в виде примерных административных договоров, но и перечислены в пунктах того или иного нормативного акта.
В связи с этим, можно полагать, что действия по заключению, исполнению, изменению и расторжению административного договора целесообразно максимально регламентировать на законодательном уровне. Необходимо использовать общие требования договорного права, установленные гражданским законодательством.
Концепция административно – договорного регулирования в действующем российском законодательстве пока отсутствует. Материальными и процессуальными нормами регулируются отношения по поводу заключения, исполнения и расторжения административного договора. Совокупность указанных норм необходимо рассматривать в качестве отдельного института административного права.
К публичной цели административного договора относят достижение положительного социально значимого результата. Данная цель должна закрепляться независимо от того, общественные отношения в какой управленческой сфере регулирует административный договор.
Публичная цель административного договора должна иметь социально значимую направленность, которую следует четко определять для каждого вида административного договора.
В ряде случаев в отношении целей административных договоров может применяться метод негативного регулирования, который предусматривает запрещение определенных целей и возможных результатов исполнения административных договоров. Так, административные договоры в экономической сфере должны заключаться с соблюдением требований антимонопольного законодательства: "федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления запрещается... заключать договоры и иные соглашения, осуществлять согласованные действия, которые имеют или могут иметь своим результатом недопущение, ограничение или устранение конкуренции"
Как и в любом другом договоре, в административном договоре присутствуют две стороны. Каждая сторона административного договора имеет свой интерес: обязательный субъект воплощает публичные интересы, а относительный в большинстве случаев – частные.
Можно сказать, что цели административного договора предопределяются компетенцией властного субъекта – стороны субъекта. Реализуя с помощью административных договоров свои функции, властный субъект действует в установленных целях.
Присутствие в административном договоре различных, но не всегда совпадающих целей сторон ставит вопрос об их соотношении с целью административного договора. На стадии заключения административного договора должны учитываться все интересы сторон, которые указываются в условиях договора. Очень часто публичные и частные интересы не совпадают, однако договорные отношения имеют взаимовыгодный характер, благодаря чему становится возможным определение общей цели административного договора. Так, заключая административный договор на закупку сельскохозяйственной продукции для государственных нужд, частный субъект рассчитывает на выплату справедливой и эквивалентной цены за товар. Для удовлетворения этих интересов Правительство РФ ежегодно по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации и представителями общественных объединений, выражающих интересы товаропроизводителей и потребителей, устанавливает на сельскохозяйственную продукцию, сырье и продовольствие для государственных нужд гарантированный уровень закупочных цен, обеспечивающий возмещение материальных затрат и получение дохода товаропроизводителем, достаточного для расширенного воспроизводства.
Ни при каких обстоятельствах частные цели сторон административного договора не должны ни противоречить, ни препятствовать цели административного договора. В противном случае следует заключать гражданско-правовой договор, в котором реализуются частные интересы сторон.
Следует отметить, что не во всех случаях совпадают цель административного договора и цель публично-властного субъекта. Так, публично-властный субъект может заключать административный договор в целях реализации федеральной программы, в то время как целью административного договора в данном случае будет выступать достижение того общественного блага, ради которого принималась та или иная федеральная программа.
Возможность совпадения цели административного договора и цели публично-властного субъекта не исключена, поскольку эти цели имеют единую публично-правовую природу.
Соотношение интересов сторон в договоре может быть различным. Интересы могут иметь и общую направленность, если обе стороны преследуют публичные цели. Например, при заключении соглашения государственных органов исполнительной власти о передаче полномочий сторонами договора являются публично-властные субъекты. Их интересы направлены на решение вопросов государственного управления и взаимодействия.
Цель административного договора имеет исключительно публичную направленность, так как с помощью административного договора происходит реализация публичной власти государства. Если при регулировании подобных отношений руководствоваться не общегосударственными, а узковедомственными интересами, это может привести к непоправимым негативным последствиям.
Таким образом, цель административного договора обладает рядом отличительных признаков: предполагаемый положительный социально значимый результат определяется положениями закона (отвечает требованию законности). Кроме того, следует отличать цель административного договора от целей сторон, его заключивших. Цель административного договора является независимой, самостоятельной и не изменяемой интересами сторон административного договора. Интересы государственных органов и частных субъектов не должны препятствовать реализации публичной цели административного договора.
К числу административно-правовых форм государственного управления относятся и административно-правовые договоры. В теории административного права выделяются следующие признаки административного договора.
Заключение административного договора влечет возникновение правоотношений между его субъектами на основе добровольного согласия, чем административный договор отличается от актов управления.
Административный договор заключается на основе норм административного права, которые регламентируют порядок его заключения и прекращения (расторжения). Так, согласно ст. 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации по соглашению (договору) с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному конституционному закону и федеральным законам.
Содержание административно-правового договора составляют управленческие отношения. Целью указанного договора, в отличие, например, от гражданско-правового договора, является урегулирование отношений, складывающихся в сфере государственного управления, отношений управленческого характера. Так, в частности, ст. 28 Устава Московской области от 11 декабря 1996 г. N 55/96-ОЗ предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти Московской области могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Одной из сторон административного договора выступает орган исполнительной власти, являющийся субъектом государственного управления. Без его участия данный договор не может быть заключен.
Таким образом, административный договор - это основанное на нормах административного права соглашение, одним из обязательных участников которого является субъект государственного управления, заключаемое с целью урегулирования отношений управленческого характера.
Основным критерием классификации административных договоров является предмет договора, по которому выделяются:
Договоры компетенции;
Договоры о сотрудничестве;
Договоры о поступлении граждан на государственную службу.
К договорам о компетенции относятся договоры между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о разграничении компетенции, а также о делегировании полномочий.
Договоры о сотрудничестве определяют различные сферы управленческой деятельности, в частности, обмен информацией, проведение совместных мероприятий и ряд других.
Договоры о поступлении граждан на государственную службу определяют в соответствии с законодательством условия поступления и прохождения различных видов государственной службы. Например, порядок поступления граждан на военную службу по контракту определяется разделом V "Поступление граждан на военную службу по контракту" Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" и разделом II "Порядок заключения контракта и прекращения его действия" Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237 "Вопросы прохождения военной службы", а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
У публичных лиц (государственных учреждений, местных органов) помимо одностороннего административного акта имеется другой юридический способ выполнения своей миссии - заключение контрактов. Как и частные лица, публичные органы должны заключать договоры (контракты) на поставки, реализацию работ и строительства, сдачу в аренду собственных помещений, привлечение услуг архитектора, набор в ряде случаев агентов (специалистов), использование займов и т.д.
В современных российских условиях договорное регулирование приобретает возрастающее значение, ибо способствует углублению начал федерализма, перестройке экономических отношений и укреплению самодеятельности хозяйствующих субъектов.
Договор представляет собой не частноотраслевое, а универсальное средство правового регулирования. Именно универсальность договора допускает выделение особого комплексного правового института, условно называемого договорным правом, состоящего из двух частей: общей, закрепляющей единые основы и принципы договорного регулирования, и особенной, раскрывающей специфику договоров в отдельных отраслях права. Договор характеризуется следующими признаками:
Это добровольное соглашение сторон, основанное на их свободном волеизъявлении;
В договорных отношениях участвуют равные стороны, не допускается ущемление интересов какой-либо одной стороны;
Договор предполагает соглашение сторон по всем существенным его аспектам;
Договор чаще всего имеет возмездный характер;
Стороны несут взаимную ответственность за невыполнение или ненадлежащее исполнение принятых обязательств;
Закон гарантирует юридическую силу договора, определяя договорное поле, виды договора, процедуры их заключения и исполнения.
Договоры различаются как частно-правовые (гражданские) и публично-правовые, что в целом соответствует делению права на частное и публичное.
Обобщающим понятием «публично-правовой договор» охватываются договоры (соглашения) международные, конституционные, административные и иных отраслей публичного права.
Административный договор можно рассматривать как промежуточную категорию между публично-правовым договором и административным актом.
Административный договор предполагает неравенство договаривающихся сторон, поскольку государственный орган, заключая его, располагает целым рядом прерогатив (большими полномочиями, чем обыкновенный контрагент), т.е. основной принцип гражданского права, а именно равенство сторон, здесь не выдержан.
Основными критериями административного договора выступают «цели публичной службы» и условия договора, выходящие за рамки частного права. Последние включают преимущества и особые полномочия государственного органа (публичного лица) по изменению или прекращению договора, контроль за его исполнением контрагентом, особый характер и процедуру санкций, рассмотрение споров не в обычном судебном порядке, а в рамках административной юстиции.
Определенное неравенство сторон в административном договоре не означает ни бесправия для одной стороны, ни возможности чинить произвол для другой. Некоторое изменения интересов гражданина условиями договора может вполне возмещаться повышением ответственности за исполнение этих условий со стороны государственных органов и конкретных должностных лиц.
Таким образом, административный договор сочетает в себе одновременно и формально-юридическое равенство контрагентов, и прерогативные полномочия государственно-властного участника, реализующего публичные задачи и функции. Выбор между административным актом и административным договором Должен определяться конкретной обстановкой, фактическими и правовыми условиями управления.
Административный договор можно определить как соглашение двух или более субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти, влекущее установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей его участников.
Административный договор обладает всеми признаками нормативного правового акта:
Правовая база норм договоров находится в Конституции и действующем законодательстве. Данные договоры выполняют правовосполнительную функцию, дополняя и конкретизируя действующее законодательство.
Участие в договоре в качестве хотя бы одной из сторон органа государственной власти, причем чем более высокое место в управленческой иерархии занимает государственный контрагент, тем выше юридическая сила норм договора.
Договоры заключаются в публичных интересах, общественные цели здесь преобладают.
Договор не замыкается исключительно внутри системы договаривающихся сторон, а имеет и внешнее юридическое воздействие.
Многочисленность, а часто и неопределенность круга адресатов.
Договорные нормы рассчитаны на длительное действие и неоднократное применение.
Особая, строго формальная процедура заключения договора, а также рассмотрения споров и конфликтов, связанных с их исполнением.
Недопустимость в любых обстоятельствах изменения или отказа от выполнения договорных условий в одностороннем порядке. Нормы о непреодолимой силе обстоятельств (форс-мажор) здесь неприменимы.
Такие договоры относятся к источникам административного права, они служат нормативной базой для издания административных актов, заключения индивидуальных договоров, совершения иных значимых юридических действий.
Договоры часто носят комплексный характер, являются нормативными источниками не одной, а сразу нескольких правовых отраслей.
Все сказанное позволяет включать административные акты в круг источников административного права.
Административные договоры нужно различать по предметному критерию:
1. О компетенции (разграничение, делегирование полномочий и предметов ведения).
2. В сфере управления государственной собственностью.
3. Обеспечивающие государственные нужды, именуемые в законодательстве государственными контрактами.
4. В сфере государственной службы.
5. Финансовые и налоговые соглашения.
6. О взаимодействии и сотрудничестве.
7. Различного рода концессии и инвестиционные соглашения.
8. Об оказании некоторых услуг частным лицам (содействие занятости населения, коммунальные услуги, перевозка в общественном транспорте и др.).
Административный акт как средство правового регулирования помогает субъектам исполнительной власти осуществлять многообразные функции.
Структурно-организационные состоят в упорядочении управленческих взаимосвязей, разграничении и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения, полномочий. Административный договор придает определенную стабильность, гласность, наглядность иерархическим отношениям1.
Согласование интересов. Специфика целей административно-правового регулирования состоит в необходимости реализовать общее благо, общегосударственные интересы, и при этом обеспечить защиту и реализацию частных интересов. Договор и позволяет осуществлять этот баланс, поскольку это всегда некий компромисс, достижение консенсуса.
Стимулирование хозяйственной активности. Никто не вступает в договор без пользы для себя, различного рода льготы контрагентам помогают государственным органам заинтересовать их в общественно значимых действиях.
Воспитание правовой и деловой культуры, гражданского самосознания у всех участников договора.
Контрольные функции. Значительная часть административных договоров заключает в себе право администрации контролировать исполнение договора и регулировать правоотношения его участников. Договор можно рассматривать и как этап предварительного контроля.
Информационные функции. Договор служит одним из каналов обратной связи, более достоверным и полным по сравнению с односторонним властным регулированием, уменьшает количество промежуточных звеньев, непосредственно устанавливает отношения управляемой и управляющей сторон как одноуровневых.
Демократизация управления. Сам процесс заключения договора предполагает партнерство участников, реализацию принципа субсидиарности.
Охарактеризуем более подробно порядок создания, исполнения и окончания, т.е. правовой режим государственного контракта (далее: контракта), одного из видов административных договоров.
Создание контракта. Публичное лицо может свободно выбирать партнера по некоторым контрактам (до определенного объема суммы контракта) - здесь необязательно проведение конкурса, торгов.
В отношении же публичных сделок (на поставки, услуги, работы) соответствующий режим налагает на публичного участника контракта обязанность строго следовать процедурам партнера, иначе контракт будет аннулирован. Тем самым достигается цель сберечь государственные финансы, не допустить протежирования при выборе партнера и т.п. Существуют классические процедуры выбора:
1. Проведение торгов приветствуются, но они необязательны, а дело ведется на основе счетов и памяток. Поставки или работы оплачиваются после осуществления по представлении счета.
2. Торги проводятся обязательно, но они не связаны с особыми формальностями и сделка свободно присуждается наиболее выгодному кандидату с учетом соотношения «цена - качество», что означает: необязательно выбирать того, кто предложил наивыгодную цену.
3. Торги между лицами и предприятиями, заинтересованными в сделке, - обязательные, публичные, открытые, если предложение может сделать любой кандидат, и ограниченные, если выставляют свои требования только кандидаты, проконсультироваться с которыми решило публичное лицо (отбор кандидатов после публичного объявления торгов, формула отбора - «качество - цена - сроки»).
4. Аукцион близок к торгам, но отличается обязательностью для публичного лица (при выборе кандидата) остановиться в качестве партнера на том, кто предложил самую выгодную цену. Такой механизм присуждения сделки и свобода публичного лица выбирать торги или аукцион объясняет упадок сегодня интереса к методу аукциона. Ведь с точки зрения качества и техники самые выгодные по цене предложения совсем не обязательно самые лучшие.
5. Контракты содержат согласие между сторонами и список обстоятельств, определяющий условия сделки. Четко указывается цена сделки, которая является вознаграждением партнера. Стороны связаны контрактом с момента его подписания, но некоторые контракты муниципальных образований (публичные сделки, концессии или аренда) исполняются только после их передачи представителю государства (главе территориальной администрации) и уведомления о сделке или контракте его обладателя. Если глава областной администрации считает, что сделка или контракт незаконны или заключены юридически неправильно, он может передать их на рассмотрение суда в целях аннулирования.
Исполнение контракта характеризуется выполнением взаимных прав и обязанностей. Правовой режим административного контракта признает за публичным лицом следующие прерогативы:
Право руководства и контроля за операциями по истечении контракта при определенной самостоятельности партнера при исполнении;
Право принятия санкций в отношении партнера, не соблюдавшего точно свои обязательства, причем они могут быть денежными или административными и применяться даже в случае отсутствия их упоминания в контракте;
Право одностороннего расторжения контракта по вине партнера, либо в отсутствие такой вины, если продолжение действия контракта не отвечает общим интересам, с возмещением партнеру финансовых потерь.
Партнер имеет следующие права:
На вознаграждение при осуществлении работ, поставок. Выплаты могут быть разбиты по частям с автоматическим включением процентов при соблюдении срока платежей;
Право на компенсацию в основном в двух случаях: если публичное лицо заставляет партнера нести новые финансовые расходы путем одностороннего изменения контракта или навязывания технической адаптации.
При таких обстоятельствах публичное лицо обязано полностью компенсировать расходы своего партнера.
Право на компенсацию связано и с непредвиденными случаями (значительное повышение цен в связи с экономическим кризисом), которые нарушают экономический баланс контракта. Здесь имеет место случай форс-мажорных обстоятельств, оправдывающих расторжение контракта. Лучше, конечно, предусмотреть механизм перерасчета цен.
Окончание контракта может быть обычным и досрочным (исчезновение предмета контракта, смерть подрядчика). Особые свойства административного контракта проявляются при его расторжении договаривающимся публичным лицом или судьей.
Администрация наделена такой компетенцией в следующих случаях:
1) для наказания партнера за ошибочное действия, если предупреждение не возымело эффекта. В таком случае публичное лице расторгает контракт без обращения в суд;
2) в случае прихода нового руководства в публичную службу и в связи с этим возникновения новых условий, новых требований, новых интересов и т.д. Взамен партнер может получить полную компенсацию;
3) расторжение по суду: а) если при наличии ошибочного действия партнера публичное лицо не может само расторгнуть контракт или если окончательно нарушен финансовый баланс контракта и неэффективно использовался механизм непредвиденных обстоятельств, или если исполнение контракта фактически невозможно; б) по требованию партнера в связи с серьезными нарушениями условий контракта или односторонним навязыванием новых крупных расходов или полным изменением предмета контракта, форс-мажорными обстоятельствами или окончательным нарушением экономического баланса контракта; в) если в контракте предусмотрено обращение к судье для расторжения контракта, что часто встречается в концессионных и арендных контрактах публичной службы.
Процессы демократизации и все большая открытость нашего общества способствуют тому, что сфера применения договорных отношений постоянно расширяется. Тенденция, видимо, такова: люди, коллективы, социальные общности сами вырабатывают, осознанно принимают и заинтересованно выполняют правила поведения. Увеличивается круг субъектов договорных отношений, ими становятся государственные учреждения и общественные организации, трудовые коллективы и профсоюзы, отдельные лица и государственные образования. Эту тенденцию возрастания роли договора как источника права следует учитывать и законодателю, и правоприменительным органам, поскольку в настоящее время явно обозначился отказ от отношений субординации в пользу отношений координации практически во всех сферах государственной и общественной жизни.
Однако есть и сложности. Если хозяйственные договора уже стали привычными, к договорам, где сторонами выступают государство и его органы, отношение еще настороженное. К тому же не всегда удовлетворяет выбор сфер договорного регулирования, поскольку его произвольность ведет к сужению законодательной сферы. Да и обязательства сторон подчас столь общи, что трудно их выполнить, к тому же с точной мерой участия каждой стороны. Не всегда ясен механизм ответственности и виды санкций, в частности источники покрытия убытков, возмещения ущерба. Это касается и договоров и субсоглашений, заключаемых в соответствии с ними, например, правительств и министерств республик. Если мы признаем административные договоры как нормативно-правовые акты, то нужны автоматизированные банки данных о договорах и соглашениях, государственные реестры соглашений, типовые процедуры разработки, принятия и выполнения управленческих договоров и соглашений.
Поскольку реализация административных договоров всегда связана с достижением общественно значимых результатов, логично было бы предусмотреть возможность их опротестования и обжалования органами прокуратуры в порядке предварительного (превентивного) контроля, включения социального (общественного) контроля за их заключением.
Административный договор
| Наименование параметра | Значение |
| Тема статьи: | Административный договор |
| Рубрика (тематическая категория) | Право |
Административный договор - ϶ᴛᴏ основанное на нормах административного права соглашение, одним из обязательных участников которого является субъект государственного управления, заключаемое с целью урегулирования отношений управленческого характера.
В теории административного права выделяются следующие признаки административного договора.
1. Заключение административного договора влечет возникновение правоотношений между его субъектами на базе добровольного согласия, чем административный договор отличается от актов управления.
2. Административный договор заключается на базе норм административного права, которые регламентируют порядок его заключения и прекращения (расторжения). Так, согласно ст. 13 Федерального конституционного закона ʼʼО Правительстве Российской Федерацииʼʼ Правительство Российской Федерации по соглашению (договору) с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, в случае если это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному конституционному закону и федеральным законам.
4. Одной из сторон административного договора выступает орган исполнительной власти, являющийся субъектом государственного управления. Без его участия данный договор не должна быть заключен.
Основным критерием классификации административных договоров является предмет договора, по которому выделяются:
Договоры компетенции;
Договоры о сотрудничестве;
Договоры о поступлении граждан на государственную службу.
К договорам о компетенции относятся договоры между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о разграничении компетенции, а также о делегировании полномочий.
Административный договор не обеспечен судебной защитой с применением имущественных санкций, а его нормативной базой служат нормы административного (а не гражданского) права.
Практическая целесообразность и ценность административно-договорной формы взаимоотношений участников управленческих отношений в том, что самообязательства сторон расширяют и углубляют непосредственное общение участников административного договора, делают его более доверительным и эффективным. Средством обеспечения административно-договорных обязательств сторон могут выступать меры дисциплинарного, политического, материально-финансового характера, и при определенных условиях административный договор должна быть весьма оптимальной формой согласования интересов и возможностей сторон.
Договоры о сотрудничестве определяют различные сферы управленческой деятельности, в частности, обмен информацией, проведение совместных мероприятий и ряд других.
Договоры о поступлении граждан на государственную службу определяют в соответствии с законодательством условия поступления и прохождения различных видов государственной службы
Отличие административного договора от акта управления, гражданско-правового договора.
В отличие от административных правовых актов управления как односторонних действий властных субъектов, административный договор представляет собой двусторонний акт, основанный на согласном волеизъявлении сторон.
В отличие же от гражданско-правового договора административный договор имеет организационное содержание, цель его - достижение общественно значимых результатов. Стороны в административном договоре не равны в своих правах и обязанностях, поскольку основным элементом его содержания являются управленческие, а не имущественные отношения.
Τᴀᴋᴎᴍ ᴏϬᴩᴀᴈᴏᴍ, административный договор - ϶ᴛᴏ управленческое соглашение, урегулированное административными нормами права в целях урегулировать публичные отношения.
Административный договор - понятие и виды. Классификация и особенности категории "Административный договор" 2017, 2018.
В отечественной правовой литературе существуют классификации договоров административного характера по ряду оснований.
1. По юридическим свойствам административные договоры можно подразделить на правоустановительные и правоприменительные. По сути, речь здесь идет об административных договорах нормативного содержания и административных договорах как юридических фактах.
а) правоустановительные договоры заключаются между государственными органами, обладающими правотворческими полномочиями. Один из этих органов или все должны быть органами государственного управления. Такой договор выступает в качестве источника права. В сфере административного права необходимость заключения подобного рода договоров вызывается, как правило, тем, что подлежащие урегулированию управленческие отношения находятся за пределами возможностей воздействия одного органа государственного управления либо регулирование данных отношений каким-либо одним органом управления оказывается неэффективным. Для должного урегулирования тех или иных отношений требуется согласованная воля, единое волеизъявление двух или нескольких органов, обладающих правотворческими правомочиями. Такого рода договоры называют по-разному, например, совместным приказом или инструкцией. Но, как справедливо заметил Н.Г. Александров, "независимо от названия в этих случаях мы имеем договорный нормообразующий факт: в нем участвуют волеизъявления двух или более органов, из которых каждый в отдельности способен быть субъектом нормотворческой деятельности. Это именно и отличает нормативный договор от волеизъявлений, образующих единую волю одного коллегиального органа". Однако, несмотря на договорную природу подобных нормообразующих фактов, они всегда порождают вертикальные управленческие отношения для органов, находящихся в подчинении у сторон такого договора. Каждой из сторон, заключивших такой административный договор, издается односторонний административный акт, в котором подведомственным учреждениям предписывается совершение действий, предусмотренных договором.
б) правоприменительные договоры (договоры как юридические факты) определенным образом схожи с договорами частного права (например, с договорами гражданского права). Сходство это, конечно, условно и выражается в том, что, как и договоры гражданского права, правоприменительные административные договоры направлены на установление, изменение либо прекращение конкретных правоотношений. Они заключаются на основе норм административного права и конкретизируют их применительно к реальным отношениям, имеющим место в сфере государственного управления. Нормы административного права непосредственно воздействуют на содержание таких договоров. А потому единое волеизъявление сторон всегда направлено на практическую реализацию целевой функции нормы административного права. В отличие от правотворческих административных договоров правоприменительным договорам административного характера присущ более широкий круг субъектов, способных быть участниками такого договора. Они могут заключаться как между двумя или более органами государственного управления, так и между органом государственного управления и частной организацией или отдельным гражданином. Примером договора первого рода может служить договор об обмене информацией, а второго рода - договор о поступлении гражданина на государственную службу.
2. По предмету можно выделить: а) договоры о компетенции; б) договоры о сотрудничестве (о совместной работе, об обмене информацией и т.д.); в) договоры о поступлении граждан на государственную службу (административно - трудовые договоры).
а) Договоры о компетенции. В последние годы получили распространение различного рода договоры о компетенции между органами государственной власти. Это могут быть соглашения о разграничении сфер ведения или договоры о делегировании полномочий одним органом государственной власти другому. С точки зрения административного права, нас интересуют, в первую очередь, договоры, заключаемые между органами исполнительной власти. Например, в ч. 3 ст. 78 Конституции РФ предусматривается заключение соглашений между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, на основании которых первые могут передавать последним осуществление части своих полномочий. Очевидно, что речь идет о властных полномочиях в сфере государственного управления.
Таким образом, на основе договора происходит перераспределение управленческих полномочий. Это позволяет нам говорить об административно - правовой природе подобного рода договоров. Вопрос о юридической их природе неизбежно ставит перед нами проблему разграничения предметов конституционного и административного права. С нашей точки зрения, между предметами указанных отраслей права нет резкой границы. Относящиеся исключительно к сфере конституционного или административного права вопросы могут затрагивать и ряд аспектов, касающихся «совместного ведения». При этом нормы конституционного права устанавливают основы регулирования «совместных» вопросов, а нормы административного права их дополняют и развивают. Так, концептуальные основы функционирования исполнительной власти, наряду с представительной и судебной ветвями власти, в РФ устанавливают нормы конституционного права. Однако основную нагрузку по урегулированию общественных отношений в сфере исполнительной власти несут нормы административного права. Например, в Конституции содержатся нормы, регулирующие правовой статус и деятельность Правительства России, являющегося высшим органом исполнительной власти РФ. И все же трудно согласиться на этом основании с мнением, будто правовой статус и деятельность Правительства РФ регулируются нормами лишь конституционного права. Несомненно, что многие аспекты правового положения Правительства России и его деятельности регулируются нормами административного права и таким образом подпадают и под его «юрисдикцию». То же самое происходит и с соглашениями о разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Примером договоров о компетенции в сфере исполнительной власти могут служить договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Свердловской области и Ленинградской области.
Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не предусмотрена передача полномочий органами государственной власти органам местного самоуправления на основе договора. Однако такой способ передачи полномочий предусматривался проектом этого Закона. По нашему мнению, передача полномочий органами государственной власти органам местного самоуправления должна осуществляться на договорной основе, поскольку это позволит учитывать специфику конкретной ситуации, а также особенности того или иного региона.
б)Договоры о сотрудничестве. В данную группу входят различные договоры о совместной управленческой деятельности, об обмене информацией, об организации совместных мероприятий и т.д.
Договоры о совместной управленческой деятельности заключаются, как правило, между двумя или более органами государственного управления в целях организации взаимодействия и координации действий для эффективного управления теми сферами общественной жизни, которые входят в компетенцию сразу нескольких органов государственного управления. Эти договоры могут предусматривать объединение усилий договаривающихся сторон как на основе одной функции управления, например планирования, так и на основе нескольких функций. К примеру, в 1991 г. было заключено соглашение о сотрудничестве, взаимодействии и взаимопомощи между Государственным комитетом по статистике и Государственным комитетом по антимонопольной политике и поддержке экономических структур. Однако следует отличать административные договоры о совместной деятельности от одноименных договоров, предусмотренных ст. 52 и 1041 ГК РФ. Целью гражданско - правового договора о совместной деятельности (учредительного договора или договора простого товарищества) является объединение усилий для получения прибыли. Административный же договор о совместной деятельности (сотрудничестве) главной задачей ставит объединение усилий для осуществления эффективного управления в тех сферах общественной жизни, где действий одного органа управления недостаточно. Кроме того, учредительный договор предусматривает создание для совместной деятельности юридического лица, а договор простого товарищества - объединение вкладов. При заключении же договора о совместной деятельности административного характера ни образования юридического лица, ни объединения каких-либо имущественных вкладов не происходит. В этой связи нельзя не согласиться с мнением В.Д. Рудашевского, полагающего, что оценивать административные договоры о совместной деятельности как гражданско - правовые неверно.
в)Договоры об обмене информацией могут заключаться как между несколькими органами государственного управления, так и между органом государственного управления, с одной стороны, и государственной или частной организацией, общественным объединением - с другой. Целью их в конечном счете является координирование действий различных государственных органов. Заключение такого рода договоров направлено на осуществление одной из функций государственного управления как разновидности социального управления - сбора и анализа социальной информации. В качестве иллюстрации можно привести соглашение об обмене информацией, заключенное в 1996 г. между Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Государственным комитетом Российской Федерации по статистике. Стороны обязались обмениваться информацией, необходимой им для нормального осуществления своих функций. А поскольку субъектами данного соглашения являются органы государственного управления, то речь, естественно, идет об управленческих функциях. На основании этого соглашения сторонами были изданы приказы, предписывающие подчиненным им региональным подразделениям заключить между собой аналогичные соглашения.
г) Договоры о поступлении граждан на государственную службу в органы государственного управления (административно - трудовые договоры) в настоящее время обычно включаются в число трудовых контрактов. Однако такая позиция вызывает некоторые возражения. Эти договоры возникают на основе норм административного права, которые могут содержаться в таких административно - правовых актах, как должностные инструкции, правила внутреннего трудового распорядка, а также в коллективном договоре. В административно - трудовом соглашении эти нормы применяются в каждой конкретной жизненной ситуации. На основе административно - трудового контракта у сторон возникает ряд административных прав и обязанностей. В частности, у служащих появляются права - получать заработную плату, оплачиваемый отпуск и, разумеется, обязанности, вытекающие из должностных инструкций и правил внутреннего трудового распорядка. У органа управления также появляется комплекс административных прав и обязанностей. Часть из них основывается на нормах административного права, регламентирующих компетенцию органа управления, другая исходит из административного усмотрения в рамках оперативной самостоятельности органа государственного управления. Кроме того, прохождение государственной службы регулируется актом, содержащим нормы административного права (Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации"). Примером такого рода договора может служить контракт на службу в органах внутренних дел (заключение данного административно - трудового договора регламентируется специальным административно - правовым актом - Положением о службе в органах внутренних дел).
3.По характеру взаимоотношений субъектов можно выделить две крупные группы административных договоров: а) договоры субъектов, не обладающих контрольными, надзорными или иными специальными полномочиями по отношению друг к другу; б) договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента.
Договоры первого типа заключаются, как правило, между одноуровневыми органами государственного управления. Поэтому наличие каких-либо специальных полномочий у одной из сторон вряд ли возможно (скажем, договор о сотрудничестве между двумя министерствами).
Договоры второго типа заключаются между органом государственного управления и государственной или частной организацией либо с гражданами. Это могут быть, например, административно - трудовые соглашения, плановые контракты на управление государственным предприятием и т.д.
4. По целенаправленности можно выделить следующие разновидности договоров административного характера:
а). Договоры, регулирующие действия субъектов, подчиненных сторонам соглашения. Соглашения первого типа заключаются обычно между двумя или более органами государственного управления, которые имеют нижестоящие звенья. Такого рода договоры призваны обеспечить согласованные действия подчиненных сторонам ведомств для достижения общественно значимого результата.
б) Договоры, регулирующие согласованные управленческие действия самих контрагентов. Административные договоры второго типа характеризуются тем, что их целью является координирование действий непосредственно сторон, вступающих в договор. Такие договоры заключаются тогда, когда одной стороной договора является орган государственного управления, а другой, - скажем, государственное или частное учреждение либо гражданин.
в) Договоры "смешанного" типа. В практике государственного управления чаще всего встречаются договоры третьего типа, которые регламентируют как управленческие действия сторон, так и действия субъектов, подчиненных им (действия последних могут носить как управленческий характер, так и не быть таковыми).
5) В зависимости от круга субъектов выделим договоры между: а) двумя или более органами государственного управления; б) органом государственного управления и государственной или частной организацией или общественным объединением; в) органом государственного управления и гражданами; г) негосударственными организациями, если хотя бы одной из них делегированы соответствующие государственно - властные полномочия.
Наконец, рассмотрим договоры административного характера, которые заключаются между органом государственного управления и гражданами. К их числу следует отнести прежде всего административно - трудовые договоры (о поступлении граждан на государственную службу в органы государственного управления; на представительство государственных интересов в акционерных обществах). Специфическую разновидность такого рода договоров составляют контракты на службу в Вооруженных Силах Российской Федерации, в органах внутренних дел.
Приведенные выше классификации договоров не являются исчерпывающими. Выделены лишь разновидности административных договоров, которые представляются наиболее существенными, позволяют раскрыть реальное их многообразие и особенности в различных сферах государственного управления. Несомненно, что с развитием государства, совершенствованием форм и методов государственного управления появятся новые разновидности административных договоров, а стало быть, и новые критерии их классификации.
