Статья 1 Конституции РФ определяет Россию как федеративное государство, а ст. 5 констатирует, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации.
В составе Российской Федерации в соответствии со ст. 65 Конституции РФ находится 85 субъектов Федерации (22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, одна автономная область и 4 автономных округа).
Статья 5 Конституции РФ определяет основополагающие принципы, на которых строится российский федерализм:
1. Государственная целостность – неотъемлемый признак суверенного государства. Государственная целостность федеративного государства характеризуется тем, что государственный суверенитет как верховенство и независимость государственной власти на всей своей территории и в международных отношениях принадлежит только Российской Федерации, но не ее субъектам. Субъекты Федерации не имеют право выхода (сецессии) из Российской Федерации.
2. Единство системы государственной власти. Данный принцип характеризует как общие основы построения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, так и проведение общей государственной политики.
3. Провозглашение равноправия субъектов Российской Федерации. Конституция РФ в ст. 5 закрепляет, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации (ч. 1), а также, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Равноправие субъектов Российской Федерации означает равные возможности в обладании и осуществлении прав и обязанностей. Естественно, что различные субъекты Российской Федерации обладают различными экономическими, социальными и политическими особенностями, что создает различие в их правовом статусе.
Равноправие субъектов Российской Федерации является только провозглашенным и не подтверждается дальнейшим конституционным регулированием и политико-правовой практикой федеративных отношений.
4. Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Право народов на самоопределение (т.е. на самостоятельное определение способов организации экономических, социальных, политических и духовных начал своей жизни) является общепризнанным принципом международного права, установленным в Уставе ООН (1945 г.), Международных пактах о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.). Однако Конституция РФ, закрепляя принцип самоопределения народов в Российской Федерации, имеет в виду не самоопределение их в виде государственности, то есть отделение от Российской Федерации с созданием собственного государства. Данный принцип закрепляется Конституцией РФ как принцип федерализма и относится к народам (населению) субъектов Российской Федерации как территориально-политическим общностям.
5. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Существование двухуровневой системы органов государственной власти в Российской Федерации предполагает определение перечней вопросов, решаемых на каждом уровне. В Российской Федерации предметы ведения между Федерацией и субъектами разграничиваются путем установления предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), а также предметов ведения субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ).
6. Единый и равный для всех субъектов РФ стандарт основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Статья 6 Конституции РФ устанавливает, что каждый гражданин РФ обладает на ее территории всеми правами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. Это значит, что субъекты РФ не вправе изменять конституционно-правовой статус человека и гражданина.
3. Конституционно-правовой статус Российской Федерации
как федеративного государства
Конституционно-правовой статус Российской Федерации – это совокупность прав и обязанностей Российской Федерации как субъекта конституционно-правовых отношений. Конституционно-правовой статус Российской Федерации определяется следующими основными моментами:
1) Российская Федерация – суверенное государство. Государственный суверенитет принадлежит только Российской Федерации, но не субъектам Российской Федерации.
2) Российская Федерация имеет территорию, на которую распространяется ее суверенитет. Территория Российской Федерации в соответствии со ст. 67 Конституции РФ включает в себя:
– территории ее субъектов (сухопутная территория);
– внутренние воды – воды морских портов, заливов, бухт, губ, лиманов, «исторических вод» и других водных пространств, расположенных в сторону берега от исходных линий, от которых отсчитывается территориальное море;
– территориальное море – примыкающий к сухопутной территории или внутренним морским водам государства морской пояс шириной до 12 морских миль;
– воздушное пространство над сухопутной территорией, внутренними водами и территориальным морем высотой до 100 км.
3) государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык (ст. 68 Конституции РФ).
4) единое гражданство Российской Федерации. В соответствии со ст. 6 Конституции РФ гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований приобретения. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ.
5) наличие высших органов государственной власти. В соответствии со ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ как глава государства, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) как законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации, Правительство РФ – орган исполнительной власти Российской Федерации, суды Российской Федерации.
6) единая правовая система.
7) единое экономическое пространство.
8) государственные символы Российской Федерации. Российская Федерация имеет свои флаг, герб, гимн и столицу.
9) право участия в межгосударственных объединениях. В соответствии со ст. 79 Конституции РФ Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.
ЛЕКЦИЯ 9.
Конституционно-правовой статус субъектов
Российской Федерации
1. Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации.
Государственное устройство России основывается на принципе федерализма. Это означает, что государство состоит из нескольких равноправных субъектов.
Федерализм -стремление либо объединить несколько отдельных государств в одну федерацию, либо обратить унитарное государство в федеративное.
Федерация – добровольное объединение нескольких самостоятельных государственных образований в одно союзное государство.
Конфедерация- временный юридический союз суверенных государств созданный для обеспечения общих интересов.
Федеративное государство - форма территориального устройства когда гос суверенитет разделен между народом и органами мест самоуправления.
Унитарное государство - единое целое образование, состоящие из административных территориальных единиц которое подчиняется центральным органам власти.
Централизованное – строгая субординация органов местного самоуправления, которые формируются из центра. Самостоятельность не значительна.
Децентрализованное – органы местного самоуправления самостоятельно формируются и управляются населением.
Уния - объединение двух или более гос-в посредствам одного главы гос-ва.
1) Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. C 18 марта 2014 года в РФ 85 субъектов Федерации. Добавились Республика Крым и город Севастополь . До этой даты в России было 83 субъекта федерации . Из них: 46 областей, 21 республика, 9 краёв, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа.
республики имеют свою конституцию и законодательство, а другие субъекты - устав и законодательство; во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Федерации между собой равноправны.
Принципы федеративного устройства России.
Государственная целостность. Данный принцип означает, в частности, единство территории РФ, распространение суверенитета РФ на всю территорию, единое экономическое пространство, единое правовое пространство и т. п.
Единство системы государственной власти . Это единство проявляется в единстве природы власти (источник, цели деятельности), однотипности в институциональной организации власти на федеральном и региональном уровнях, иерархии и взаимодействии различных органов государственной власти и т. д.
Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации и вытекающее отсюда равноправие субъектов РФ.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (между федеральными и региональными органами государственной власти)
Многие современные государства - это федерации. В числе таковых - Россия. Традиции федерализма развиты также в США, Канаде, Германии и многих других западных странах. Какова специфика данной модели организации государственного устройства? Каковы особенности ее образца, сформировавшегося в России?
Определение федерализма
Что такое федерализм? Под данным термином принято понимать форму организации государственной власти, при которой политический центр делегирует часть своих полномочий на уровень субъектов федерации или же разграничивает свои управленческие компетенции с ними. В зависимости от национальной специфики государственной модели объем полномочий элементов федерации может разниться. Примеры стран, в которых федеративные субъекты обладают в достаточной мере выраженной политической самостоятельностью - США, Россия, Германия.
Федеральная модель государственного устройства в любой стране функционирует в соответствии с теми или иными принципами. Определяются они обычно в законодательном порядке. Принцип федерализма означает некую модель выстраивания политических коммуникаций, которая реализуется всеми субъектами, входящими в состав государства. Их сущность может быть выражена также и в экономическом контексте. Принцип федерализма является в данном аспекте совокупностью правил и норм, отражающих специфику бюджетной или налоговой политики. Данный механизм взаимодействия политического центра и регионов во многом предопределяет то, как осуществляется распределение полномочий между ними.
Федерализм и вопросы суверенитета: американская модель
Принципы федерализма во многом отражают такой аспект, как суверенность субъектов, формирующих государство. Но подход к интерпретации данного термина может разниться. Основные принципы федерализма, заложенные в Конституции США, предполагают, что суверенитет делится между государством на уровне политического центра и штатов в равной степени.
Российская модель суверенитета
В России единственный носитель государственного суверенитета - это политический центр. Субъекты РФ не могут выступать политически независимыми единицами. Данное обстоятельство подтверждено одним из постановлений Конституционного Суда РФ, рассматривавшего вопрос о том, обладают ли национальные республики, входящие в состав РФ, более выраженным суверенитетом, чем, например, области. Ни один из субъектов РФ не обладает полномочиями выше, чем у аналогичных политических единиц, образующих федерацию.
Факторы выбора федеральной модели
Подобная разница в подходах к пониманию суверенитета, которая наблюдается при изучении систем организации государственной власти РФ и США, имеет историческое обоснование. Дело в том, что формирование американской федерации шло в ходе центростремительных трендов: независимые изначально штаты, которые носили все признаки суверенитета, объединились в общее государство. В целом схожая ситуация и в Германии: немецкое государство в том виде, который приближен к современному, сформировалось как союз изначально независимых государств.
В РФ ситуация иная. В течение многих веков Россия развивалась как унитарное государство. Только после революции 1917 года были предприняты первые попытки внедрить в стране принципы федерализма, которые были закреплены в ходе формирования советской модели государственного управления. Хотя формально СССР не считался федеративным государством: на уровне Конституции страны подобной терминологии не употреблялось. После распада СССР федеративная модель устройства РФ была закреплена законодательно.
Особенности российской федеративной модели
Каковы ключевые принципы российского федерализма? Одним из таковых можно назвать равноправие субъектов, формирующих федерацию. В РФ предусмотрены шесть типов соответствующих политических единиц:
- области;
- края;
- автономные округа;
- республики;
- автономные области;
- города федерального значения;
Можно отметить, что федеративная структура России в современном виде в целом схожа с той, что была сформирована в советское время на территории РСФСР. Основной источник права, фиксирующий модель государственного устройства России - Конституция.
Другой важнейший принцип федерализма в РФ: каждый из субъектов федерации обладает выраженной самостоятельностью. Регионы могут обладать собственной конституцией или уставом, который носит аналогичные функции, законодательной системой, а также структурой исполнительной власти. При этом если парламенты субъектов РФ не подочетны Федеральному Собранию - высшему законодательному органу власти, то региональные правительства находятся в вертикальной субординации по отношению к соответствующей структуре исполнительной власти на уровне политического центра.
Федерализм и муниципальная власть
Интересен статус муниципалитетов РФ. Законодательно они не входят в российскую систему государственной власти. Деятельность местных парламентов и административных структур прямо не подочетна соответствующим органам власти на уровне регионов и политического центра. Однако функционирование системы местного самоуправления во многих российских регионах в значительной мере зависит от бюджетного финансирования, предоставляемого центром или региональным правительством. Рассмотрим данный аспект подробнее.
Специфика бюджетного федерализма РФ
Каковы принципы бюджетного федерализма, сформировавшиеся в России? Один из его аспектов мы обозначили выше: многие муниципалитеты зависят от финансовых поступлений, формируемых на уровне региональных бюджетов и федеральной системы государственных резервов. Но есть города и районы, которые вполне способны себя обеспечивать сами. Аналогичные закономерности характерны также и для субъектов федерации: некоторые являются регионами-донорами, другие - дотационными политическими единицами.
Для того чтобы выровнять финансовое положение между различными субъектами федерации, российские власти разработали довольно специфичную бюджетную систему. Которая, с одной стороны, позволяет реализовать ключевые принципы российского федерализма, а именно - равноправие регионов и их самостоятельность в тех или иных политических компетенциях, с другой, сохраняет их вертикальную субординацию в отношении ключевых властных структур на уровне политического центра.
Налоговый фактор
Основной источник бюджетных поступлений в РФ - это налоги и сборы. Они подразделяются на три основных типа - федеральные, региональные и местные. При этом данная классификация не предполагает, что собираться они будут соответствующими органами власти. Нет, их фактическое исчисление и перечисление осуществляют локальные структуры ФНС. Однако федеральными, региональными и местными они именуются, исходя из адресности их зачисления в аспекте бюджета соответствующего уровня.
Совместимы ли дотации с федеральной моделью?
Крупнейшие по объему налоги - федеральные. В числе таковых, например, НДФЛ, который платят все граждане, а также налоги на прибыль организаций. Получается, наибольший объем налогов уходит в федеральный центр? Не совсем так. В России организован также достаточно специфичный принцип налогового федерализма. В соответствии с ним, сборы, взимаемые в бюджет соответствующего уровня, все же могут в определенной пропорции возвращаться на уровень регионов и муниципалитетов. Это происходит на основании норм, прописанных в Бюджетном Кодексе РФ. Так, в некоторых случаях местные бюджеты могут получать порядка 90% от налогов, которые относятся к федеральным или региональным, в виде отчислений по установленным нормативам.
Другое дело, что во многих городах предприятия попросту не могут генерировать столько выручки, чтобы на ее основе формировались налоги, и, соответственно, отчисления с них по нормативам в объемах, достаточных для удовлетворения потребностей муниципалитета или региона в целом. В этом случае федеральный центр назначает меры бюджетной поддержки - дотации, субвенции, целевые кредиты и т. д.
Принципы федерализма в бюджетном выражении отражают специфику экономического развития субъектов РФ. Дело в том, что в России есть регионы, которые объективно развиты лучше, чем другие, а есть те, что сильно отстают в аспекте хозяйственной модернизации. В США подобная ситуация выражена не так сильно - уровень развития штатов в целом сопоставим. И потому американская бюджетная модель характеризуется большей децентрализацией, чем в РФ. Хотя дотации - не чуждое явление и для штатов США.
Федерализм в РФ: нюансы региональной политики
Мы выяснили, что принципы федерализма в РФ в экономическом аспекте выражаются в том, что бюджетная система России, с одной стороны, децентрализована - регионы и муниципалитеты имеют самостоятельную финансовую систему. С другой стороны, соответствующие административно-политические единицы часто не могут быть в полной мере независимыми от центра в силу специфики экономического развития.
Но как обстоят дела в политическом аспекте взаимодействия российского политического центра и субъектов федерации?
Ситуация неоднозначна. В период с 1991 по 2005 годы главы субъектов федерации избирались населением региона. В 2005-2011 годах они назначались политическим центром. Теперь население вновь выбирает главу региона. Также в субъектах РФ возможно принятие законов, по которым глава будет выбираться локальным парламентом. Справедливо ли говорить о том, что при большем уровне демократии регионы обладают более выраженной политической самостоятельностью?
Трактовка имеет значение
Все зависит от способа интерпретации соответствующих процедур. С одной стороны, у нас есть формальный повод говорить о том, что при выборах глав регионов населением самостоятельность субъектов выше. С другой стороны, принципы федерализма, озвученные в Конституции РФ, предполагают, что, вне зависимости от механизма формирования ключевых должностей в регионах, развитие субъекта должно осуществляться при условии самостоятельного определения им политических приоритетов. То есть то, как именно избирается глава региона - не определяющий фактор, если придерживаться рассматриваемой интерпретации. Главное - это фактическое наполнение его полномочий. Которое, если рассматривать конституционные принципы федерализма, представляется достаточно весомым.
Нужен ли России федерализм?
По мнению ряда исследователей, реальная независимость субъектов федерации в России возможна при условии выраженного экономического суверенитета. Принцип финансового федерализма, реализованный в РФ, пока объективно не позволяет субъектам федерации быть в значительной мере независимыми от политического центра. Однако это вовсе не предопределяет каких-либо сложностей в организации системы государственного управления РФ. И во многом опять же по историческим причинам: традиции, отражающие функционирование централизованной политической системы, в России были развиты несопоставимо дольше, чем федерализм.
Нужно ли России стремиться к выстраиванию федеративного государства, приближая стандарты организации политического управления к западным? Ответ на этот вопрос, во-первых, зависит от процессов экономического развития регионов и от их готовности развиваться независимо от дотаций: выше мы определили, что политический суверенитет не может быть реализован без экономического. Во-вторых, исключительно важно, чтобы и граждане РФ были готовы к соответствующей модернизации системы государственного управления.
Исторический аспект государственного устройства России
Оба процесса не должны происходить в форсированном режиме. История России неоднократно доказывала деструктивность резких переходов от одной системы политической организации к другой. Вполне возможно, что текущая геополитическая ситуация способствует как раз таки планомерному отказу от взятого в начале 90-х годов курса на федеративное обустройство страны. И этот путь, по крайней мере, не будет противоречить политической традиции РФ, которая, как мы определили, исторически являлась унитарным государством.
Касательно данного тезиса есть возражения, основанные на том аргументе, что РФ - многонациональная страна и народы России будут желать особого статуса. Однако опять же возвращаемся к истории.
Унитарная традиция играет значимую роль
Российская Империя была столь же многонациональным государством. Результаты переписи населения, проводимые во времена правления царя, показывают, что на территориях многих губерний, совпадающих с сегодняшними национальными республиками, процент коренных народов был выше, чем сейчас. Только в советское время в них стали активными темпами приезжать русские, украинцы, белорусы, принося с собой элементы восточнославянской культуры и свои языки. При этом малые национальности в Российской Империи отлично чувствовали себя в условиях унитарного государства.
Федерализм выступает одной из ведущих основ конституционного строя России, допускает сочетание принципов централизации и децентрализации в условиях разнообразия субъектов РФ Заметина Т.В. Принципы российского федерализма и императивные нормы международного права: вопросы соотношения // Конституционное и муниципальное право. 2009. №8. С.36..
Черты, определяющие сущность российского федерализма определяются его принципами.
В настоящее время не существует общего подхода к определению принципов федерализма, в связи с тем, что они в непосредственном виде в законодательстве не зафиксированы. Перечень принципов Российского федерализма не является исчерпывающим. Для толкования принципов федерализма открыт весьма широкой простор, что является нецелесообразным, так как существует опасность того, что их смысл будет изменен или утрачен. Различные авторы помимо вытекающих из Конституции РФ принципов, предлагают свои варианты.
В соответствии с Конституцией РФ федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничений предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в РФ П. 3 ст. 5 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 6..
1. Верховенство Конституции и федеральных законов
В соответствии с Конституцией РФ, «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» П.2 ст.4 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л.2010. С. 6..
Верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории РФ обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей ее правовой системы. Причем понятие «федеральные законы» в контексте данной статьи следует понимать в его широком значении, т. е. и как собственно федеральные законы, и как федеральные конституционные законы Научно-практический комментарий к Конституции РФ / Под ред. В.В. Лазарева. М.: АкадемКнига. 2003. С. 10..
Верховенство федеральных законов предполагает точное и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного соответствия Конституции и федеральным законам всех нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Если же противоречие обнаруживается, то применяется норма Конституции РФ или федеральный закон. Акты, не соответствующие им, подлежат в установленном порядке опротестованию, приостановлению, отмене. Как следует из смысла данной статьи Конституции, это правило действует на всей территории Российской Федерации Конституционное право России / Под ред. Н. А. Михалевой. М., 2006. С. 693..
По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации П. 1 ст. 76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 27..
Конституция РФ устанавливает гарантии и пределы действия и применения федеральных законов, а также законов и иных актов субъектов Федерации, изданных по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон П. 5 ст. 76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л.2010. С. 28..
Из данного положения вытекают два практических последствия.
Во-первых, любой акт субъекта Федерации, в том числе и закон республики в составе Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, изданному по предметам исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению, так как согласно Конституции в этом случае действует федеральный закон.
Во-вторых, приоритет федерального закона относится также и ко всем иным нормативным правовым актам, изданным в Российской Федерации; актам федеральных органов - Правительства, федеральных министерств, государственных комитетов и иных ведомств, поскольку они также изданы в Российской Федерации.
Из данной формулы вытекает то, что приоритет федерального закона распространяется и на указы Президента Российской Федерации, поскольку его указы и распоряжения не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам П. 3 ст. 90 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 33..
Конституция РФ устанавливает важную гарантию приоритета нормативного правового акта субъекта Федерации в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации П. 6 ст. 76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л.2010. С. 28..
Это означает, что при наличии такого противоречия действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
Такого ясного признания приоритета не только законов, но и иных актов (например, уставов) субъектов Федерации не содержалось в текстах прежних российских конституций. Признание приоритета актов субъектов Федерации по вопросам их собственного регулирования полностью соответствует ст. 73 Конституции и юридически гарантирует положение о том, что субъекты Федерации вне пределов, указанных в данной статье, обладают всей полнотой государственной власти Постатейный комментарий к Конституции РФ / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: АкадемКнига. 2006. С. 65..
Разумеется, и по этим вопросам возможны споры о компетенции в Конституционном Суде Российской Федерации, однако такие споры могут разрешаться только с сохранением приоритета действия нормативного акта субъекта Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов, указанных в ч. 4 ст. 76 Конституции Конституционное право России / Под ред. Н. А. Михалевой. М., 2006. С. 695..
Следует также добавить, что индивидуальные правовые акты должны соответствовать нормативным, а если федеральный закон имеет приоритет перед тем или иным нормативным актом, то ему должен соответствовать и ненормативный акт. В случае его расхождения с законом действует закон.
2. Равноправие субъектов федерации
Конституция РФ закрепляет, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации П. 1 ст. 5 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 6..
Это равноправие также состоит в предоставлении всем субъектам РФ права принятия законов Ст. 76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 27..
Объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий должен быть достаточным для защиты интересов всего многонационального народа России.
Если Федерация не обеспечит единого правового регулирования в сфере экономики, социального, культурного развития, если не будут гарантированы права и свободы человека и гражданина в рамках всего исторически сложившегося государства, не будет выработана единая политика в сфере межнациональных отношений, то защита будет невозможна Конституционное право России: Учебник / Под ред. Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина. М.: Проспект. 2008. С. 482..
Необходимым условием для решения этих задач в масштабе всей Федерации является предоставление ей права устанавливать систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также обеспечивать их эффективную деятельность.
Равноправие субъектов Российской Федерации состоит также в равном представительстве всех субъектов в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. №3. С. 5..
В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации (по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти) П.2 ст.95 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 35..
В то же время между субъектами Федерации имеются определенные различия в государственной организации субъектов, в частности:
1) Республика является государством в составе Федерации П.2 ст.5 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 6.. Она обладает всей полнотой государственной власти на своей территории кроме тех полномочий, которые находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Государственная власть республики исходит от ее народа, реализовавшего свое право на самоопределение в форме государства в составе РФ.
2) За республиками закреплено право на принятие Конституций, в то время как остальные субъекты Федерации принимают Уставы.
3) Республики в составе РФ самостоятельно определяют систему своих органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти в РФ и законодательством республики. Помимо этого республики имеют право на именование своих органов государственной власти - высшими. Так, каждая республика имеет свой законодательный (представительный) орган - Парламент; главу исполнительной власти или главу республики (Президента); свое Правительство; Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд.
4) Только республики наделены правом устанавливать свои государственные языки П.2 ст. 68 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 23.. Централизованно регламентировать эти вопросы - значит вторгаться, вмешиваться в их внутренние национальные дела.
Конституционный статус субъектов Российской Федерации не ведет к национальному неравноправию.
Конституции республик в составе Российской Федерации, как правило, подчеркивают национальный характер своей государственности.
3. Государственная целостность
Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности.
Российская Федерация состоит из государств, государственно-территориальных и национально-государственных образований, созданных для достижения общих целей с помощью федеральной власти. Это предполагает стремление субъектов РФ к государственному, политическому и социально-экономическому единству, которое выражается в государственной целостности Российской Федерации Добрынин Н. М. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. 2003. №11. С. 174..
Государственная целостность Российской Федерации обеспечивается целостностью и неприкосновенностью ее территории; единством экономического пространства, которое не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, верховенством Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, единым гражданством Российской Федерации, отсутствием у субъектов Российской Федерации права выхода из состава Федерации или иного изменения своего статуса без согласия Российской Федерации, поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу государственной целостности России, единству системы государственной власти Ст.ст. 4, 6, 8 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 6-7..
Безопасность Российской Федерации, включающая обеспечение целостности и неприкосновенности ее территории, достигается единой государственной политикой в данной области, соответствующими краткосрочными и долгосрочными федеральными программами, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства Конев Ф.Ф. Федерализм: целостность федеративного государства // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 4. С. 23..
О важности территориальной целостности Российского государства говорит сам факт помещения данного конституционного положения в гл. 1 Конституции РФ.
4. Единство системы государственной власти
Закрепляя принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, Конституция РФ в то же время подчеркивает, что федеративное устройство РФ основано на единстве системы государственной власти Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М.:Норма. 2007. С. 203..
Указание на то, что федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти означает, что Российская Федерация берет на себя обязательство руководствоваться основными принципами федерализма, в соответствии с которыми субъекты Федерации, как бы они ни назывались, имеют право на им принадлежащие и за ними закрепленные предметы ведения и полномочия Валентей С.Д. Экономические проблемы становления российского федерализма. М.: Гардарика. 2007. С. 12. .
РФ состоит из государств, государственно-территориальных и национально-государственных образований, созданных для достижения общих целей с помощью федеральной власти. Это предполагает стремление субъектов РФ к государственному, политическому и социально-экономическому единству, которое выражается в государственной целостности Российской Федерации Абдулатипов Р. Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М.: Право. 1996. С. 7. .
Целостность и неприкосновенность территории является одним из основных элементов безопасности государства, а их защита и обеспечение - одной из важнейших его функций.
Единство системы государственной власти - одна из гарантий государственной целостности РФ. Единство системы государственной власти выражается в наличие единого органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М.: Право. 1996. С. 86. .
Единство системы государственной власти выражается в наличии единого органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть. Юридические признаки единства системы государственной власти состоят в том, что совокупная компетенция государственных органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства, а те или иные органы этой системы не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие правила поведения.
В Российской Федерации государственная власть реализуется системой, в которую входят федеральные государственные органы - Президент, законодательные, исполнительные и судебные органы, а также государственные органы всех субъектов Федерации Ст.11 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 8..
Федеральная государственная власть распространяется на всю территорию РФ и осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ и Генеральным прокурором РФ. Федеральные органы государственной власти в рамках Конституции и законов РФ обеспечивают единство системы государственной власти в РФ Барциц И. Н. О единстве государственной власти в Российской Федерации // Законодательство. 2001. №9. С. 20. .
Необходимо отметить, что государственная власть субъектов РФ является неотъемлемой составной частью единой системы государственной власти в РФ и распространяется на территорию субъектов РФ. Она осуществляется органами законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов РФ.
Органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за соблюдение Конституции РФ и законов РФ, за действия, нарушающие единство системы государственной власти в РФ.
Единство государственной власти в системе представительных и законодательных органов государственной власти обеспечивается:
Правом участия представительных и законодательных органов субъектов РФ в федеральном законодательном процессе; правом участия местных представительных органов в законодательном процессе субъектов РФ; правом отмены Федеральным Собранием РФ по заключению Конституционного Суда РФ законов субъектов РФ, нарушающих Конституцию РФ и законы РФ; правом отмены представительными и законодательными органами субъектов Российской Федерации по заключению конституционных (уставных) судов субъектов Федерации решений местных представительных органов, нарушающих Конституцию РФ и законы РФ, конституции (уставы) и законы субъектов РФ.
Единство государственной власти в системе исполнительных органов государственной власти обеспечивается:
Подчинением органов исполнительной власти субъектов РФ решениям федеральных органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией и законами РФ; подчинением местных органов исполнительной власти решениям органов исполнительной власти субъектов РФ в пределах, установленных конституциями (уставами) и законами субъектов РФ.
Местные органы государственной власти несут конституционную ответственность за действия, нарушающие единство системы государственной власти в РФ. Формы ответственности местных органов государственной власти за действия, нарушающие единство системы государственной власти в РФ устанавливаются конституциями (уставами) и законами субъектов РФ Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М.: Норма. 2007. С. 206..
5. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий П.3 ст.11 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 8..
Характерная черта всякой федерации - разграничение предметов ведения и полномочий между ее органами и органами входящих в нее субъектов.
В большинстве стран разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется федеральной конституцией Козак Д. Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. М.: Право. 2001 С. 104..
В некоторых странах, однако, конституция допускает по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве. Так, Основной Закон ФРГ (ст. 71) предусматривает возможность «перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона». Конституция США (разд. 8 ст. 1), наоборот, создает юридическую возможность путем издания обычного закона Конгрессом США расширять конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении Федерации Глигич-Золотарева М.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт // Журнал российского права. 2003. №4 (76). С. 15..
Конституция РФ указывает на три способа разграничения предметов ведения и полномочий - собственно конституционный, договорный и законодательный.
Конституция РФ определяет предметы ведения РФ, предметы совместного ведения, а также полноту государственной власти субъектов РФ.
Конституционные требования организации публичной власти в России предполагают неукоснительное соблюдение органами власти ст. 71 Конституции РФ, устанавливающей предметы исключительного ведения РФ. Эти предметы не могут быть переданы в ведение субъектов РФ или в сферу их совместного с РФ ведения иначе, чем через внесение изменений в Конституцию РФ.
Следовательно, по предметам ведения РФ к полномочиям федеральных органов государственной власти должна относиться вся полнота, прежде всего, регулятивных и контрольных полномочий.
Исключительность предметов ведения РФ выражается, прежде всего, в том, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.
Поэтому органы государственной власти субъектов РФ могут осуществлять по предметам ведения РФ лишь исполнительно-распорядительные полномочия, но только в случаях и пределах, установленных Федерацией.
По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ П.2 ст.76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 27..
Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам П.3 ст.76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 28..
Вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов П.4 ст. 76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 28..
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон П.5 ст.76 Конституции 1993 года. М.: Омега- Л. 2010. С. 28..
Из данного положения вытекают два практических последствия: любой акт субъекта Федерации, в том числе и закон республики в составе РФ, противоречащий федеральному закону, изданному по предметам исключительного ведения РФ и ее совместного ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению, так как согласно Конституции РФ в этом случае действует федеральный закон; приоритет федерального закона относится также и ко всем иным нормативным правовым актам, изданным в РФ; актам федеральных органов - Правительства, федеральных министерств, государственных комитетов и иных ведомств, поскольку они также изданы в РФ.
Из данной формулы вытекает также то, что приоритет федерального закона распространяется и на указы Президента РФ, поскольку его указы и распоряжения не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам Ст. 90 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С.33..
В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта РФ П. 6 ст. 76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С.28..
Такого ясного признания приоритета не только законов, но и иных актов (например, уставов) субъектов Федерации не содержалось в текстах прежних российских конституций.
В статье 76 Конституции РФ речь идет о порядке разрешения противоречий между федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Это, однако, не означает, что законам могут противоречить ненормативные акты, в частности акты о назначении либо смещении должностных лиц, изданные с нарушением федерального закона, имеющего приоритет по вопросам, отнесенным к ведению РФ.
Индивидуальные правовые акты должны соответствовать нормативным, а если федеральный закон имеет приоритет перед тем или иным нормативным актом, то ему должен соответствовать и ненормативный акт. В случае его расхождения с законом действует закон Чурсина Е. В. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. М.:МЗ - Пресс. 2006. С. 86..
Статьей 72 Конституции РФ также определены и предметы совместного ведения. Предметы же ведения субъектов Федерации оказались неопределенными: трудно назвать какие-нибудь более или менее значимые предметы исключительного ведения субъектов РФ, поскольку им практически ничего не осталось. В этом видится одна из причин несоответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству.
Порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий установлен ФЗ от 24.06.1999 «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
6. Равноправие и самоопределение народов
Конституция РФ исходит из принципа равноправия и самоопределения народов в РФ.
Федеративное устройство РФ основано на равноправии и самоопределении народов в РФ Ст.5 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 6-7..
Федеративное устройство РФ исходит из права народов на самоопределение. Данное право является одним из важнейших достижений современной демократии и относится к общепризнанным нормам международного права. Но, как и всякая юридическая норма, право на самоопределение может быть реализовано лишь при соблюдении определенных условий, закрепленных нормами международного права.
Право на самоопределение оправданно, когда конкретный народ или народы подвергаются угнетению или дискриминации по национальному признаку, вследствие чего граждане не имеют возможности реализовывать свои права и пользоваться свободами, принадлежащими им в соответствии с общепризнанными нормами международного права, в том числе, если нарушается право каждого гражданина участвовать в ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно выбранных представителей Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма-Инфра 2007. С. 617..
Право на самоопределение признается и может быть реализовано в различных формах, в числе которых и вхождение в состав другого государства, однако только при соблюдении указанных выше условий.
Как известно, многие народы, проживающие на территории РФ, самоопределились, иногда и по своей инициативе, но всегда с согласия и, при поддержке государственных органов РФ.
Закрепленный статьей принцип равноправия народов в РФ означает также, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Тем самым действующая Конституция положила конец претензиям руководителей отдельных субъектов Федерации на особое положение этих субъектов в Федерации.
В соответствии с ч. 3 ст. 68 Конституции РФ серьезное внимание должно обращаться на обеспечение свободного развития языков в местностях компактного проживания национальных меньшинств. Здесь наряду с русским языком и государственными языками республик в официальных сферах общения может использоваться язык населения данной местности. Так, в ст. 4 Закона «О языках народов Республики Хакасия» определяется, что республика создает условия для сохранения и развития языков малочисленных народов, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований Арзамаскин Н.Н. Федеративное устройство современной России в условиях переходности // Законодательство, комментарии, проблемы. 2007. № 1 (74). С. 49..
В Декларации о государственном суверенитете РСФСР и Декларации «О языках народов России» провозглашены принципы обеспечения представителям наций и народностей, проживающим за пределами своих национально-государственных образований или не имеющим их на территории России, их законных этнических и культурных прав, особой заботы и внимания государства к языкам малочисленных народов. Если не принять меры к сохранению таких языков, они скоро могут исчезнуть бесследно Витрук Н.В. Федерализм, автономия и права национальных меньшинств: современная ситуация в России // Право и жизнь. 1997. №11. С. 18..
Новой формой самоопределения народов в РФ является национально-культурная автономия, представляющая собой общественное объединение граждан РФ, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.
Самоопределение в составе Российской Федерации помогло становлению как самоопределившихся народов, так и Российской Федерации как суверенного государства Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М.: Славянский диалог. 2000. С. 23. .
Образование и деятельность национально-культурной автономии регулируются ФЗ «О национально-культурной автономии» Федеральный закон «О национально-культурной автономии» от 17.07.1996г. № 74-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 17.06.1996, № 25, ст. 2965..
Данный федеральный закон определяет правовые основы национально-культурной автономии в РФ, создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан РФ в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития.
Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации Ст.69 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 24..
ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ устанавливает правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов РФ, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30.04.1999г. № 82-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 03.05.1999, № 18, ст. 2208..
РФ, регулируя правовой статус коренных малочисленных народов, обязалась исходить из принципов и норм, содержащихся в международном праве, и заключенных ею международных договоров.
В основе международно-правовых актов, регулирующих права народов, лежат распространяющиеся и на коренные малочисленные народы принципы равноправия и самоопределения народов, право каждого человека обладать всеми правами и свободами без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения.
Наряду с федеральным законодательством в РФ действует также законодательство субъектов Федерации, регламентирующее статус национальных административно-территориальных единиц и статус родовых общин и родовых угодий малочисленных народов Севера и Дальнего Востока.
Принципы федерализма не зафиксированы в непосредственном виде (т. е. в виде каких-то установленных формулировок) ни в Конституции РФ, ни в Конституции США. В этом отношении наблюдается сходство, хотя конституции упомянутых федераций разрабатывались и принимались в совершенно различных исторических условиях. Вместе с тем сам федерализм и в России, и в США рассматривается как одно из основополагающих начал государственности.
Оба государства многонациональны, характеризуются довольно пестрым этническим, религиозным составом населения. Однако этот фактор по-разному проявился в федеративном строительстве России и США. В России национальный (этнический) принцип стал одним из важнейших в построении федеративной государственности, хотя он дополняется и территориальным. В США же, напротив, национальный (этнический) фактор не превратился в один из принципов федерализма и практически не учитывается в практике федеративного строительства, если не принимать во внимание, что исторически Луизиана была заселена франкоязычным населением, от которого, впрочем, сохранилась сравнительно небольшая община. Различия в подходе к национальному (этническому) фактору в РФ и США проистекают из принципиально различных исторических судеб этих двух федераций.
Принципы федерализма не зафиксированы непосредственно в конституциях РФ и США именно как принципы федерализма, поэтому перечень их остается открытым, разные авторы могут насчитывать разное количество таких принципов, но вряд ли кому-нибудь удастся доказать, что какой-то определенный перечень этих принципов является исчерпывающим.
Одним из важнейших принципов федеративного устройства является двойное разделение властей. Основной закон ФРГ исходит из двухступенчатого построения Федеративной Республики -- на федеральном и земельном уровнях Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристъ - 2007. С. 460. При этом общины являются внутренним подразделением земель. Классическое горизонтальное разделение властей в унитарном или нейтралистском государстве на исполнительную, законодательную и судебную дополняет принцип вертикального разделения властей: разделение на центральную власть и власть субъектов федерации. Это означает, что каждая из трех властей делится дополнительно на федеральную и земельную (характерно, что вопросы культуры, образования, здравоохранения, а также деятельность полиции в Германии входят исключительно в компетенцию земель).
В современной России этот принцип в полной мере применим только к законодательной власти, которая не зависит от Центра, но находится под сильным влиянием главы региона. Что касается судебной и исполнительной власти, то они в своем подавляющем большинстве находятся в федеральном подчинении, что также является предметом постоянных трений между центром и регионами.
Другой принцип федерализма предполагает полное равенство субъектов федерации, что не нашло отражения в Основном законе ФРГ в силу своей очевидности, но намеренно подчеркнуто в российской Конституции в силу своей неочевидности. Можно сколь угодно долго пытаться доказывать конституционное равенство субъектов Российской Федерации, что вроде бы находит свое подтверждение в равном представительстве в Совете Федерации, но даже простое сравнение их конституционного статуса (от республик-государств со своими конституциями до автономных округов со своими уставами, многие из которых ведут свое существование в рамках другого субъекта Федерации), а также сравнение величины территории и населения, не говоря уже об экономическом потенциале, приводит к совершенно обратным выводам.
Третьим фундаментальным принципом федерализма является принцип гомогенности (единообразия), который обязывает субъекты ориентировать свой конституционный строй на политические структуры, зафиксированные в общефедеральной конституции Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристъ - 2007. С. 460. В Германии это единообразие выражается, прежде всего, в республиканском устройстве земель и федерации, в их демократическом устройстве, в приверженности социальному и правовому государству. В России же основные законы субъектов Федерации часто входят в явное противоречие с общефедеральной конституцией.
Единообразие, однако, не означает равенства. Право федерации стоит над правом ее субъектов. В Германии принцип федеративного устройства государства относится к незыблемым (не подлежащим изменению) положениям конституции. Земли не обладают правом выхода из Федеративной Республики, и она не может быть распущена на отдельные составляющие. С другой стороны, нельзя и земли заставить объединиться в одно целое и создать унитарное государство. Нельзя отменить принцип разделения федерации на земли. В статье 79-й Основного закона говорится: «Изменения настоящего Основного закона, затрагивающие разделение Федерации на земли, принципы участия земель в законодательстве или принципы, закрепленные статьями 1 и 20, не допускаются» Хессе К. Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс. 1991. С.86..
В российской же Конституции хоть и говорится о территориальной целостности государства, принцип самоопределения дает возможность самого широкого толкования нынешнего и будущего статуса субъекта Федерации, вплоть до отделения, ставя тем самым под сомнение саму территориальную целостность.
Четвертой основой федерализма, не прописанной в конституции, но само собой разумеющейся (в ФРГ на этот счет есть определение Федерального конституционного суда), является обязанность федерации и всех ее членов проявлять «дружественное отношение и верность союзу». Это означает, что все участники «конституционного союза» должны сообща действовать в соответствии с сущностью этого союза и способствовать его укреплению и защите интересов его членов. Этот принцип имеет фундаментальное значение как для федерации в отношении земель, как для земель в отношении федерации, так и для земель в отношениях друг с другом.
Российское законодательство, как и высшая судебная инстанция -- Конституционный суд, -- хранит на этот счет молчание. Более того, этому принципу противостоит система особых договоров («договоров о разграничении полномочий»), которые центр заключает с наиболее влиятельными субъектами Федерации в обмен на проявление «союзнической верности.
Федерализм (от лат. {ейегаЪе -- союз, объединение) -- понятие, обычно относимое к ряду политико-правовых. И это верно, если иметь в виду лишь принцип территориальной организации государства. Однако уже с первых шагов исторической жизни этого понятия, связанного с созданием федеративного государства США (1787) оно, по крайней мере имплицитно, несло в себе политолого-управленческий смысл. А. Токвиль, исследовавший американскую демократию, отмечал: «Американцы столкнулись с первой трудностью, речь шла о разделении власти таким образом, чтобы различные штаты, входящие в состав Союза, продолжали управлять своими делами самостоятельно во всем, что касается их внутреннего благосостояния, и чтобы при этом вся нация, представленная Союзом, существовала как единое целое и обладала бы властью, необходимой для обеспечения всех общих для нее потребностей» . Стало быть, для родоначальников федерализма последний означал, во-первых, четкое разделение властных и управленческих полномочий между Союзом (государством), представляющим всю нацию, и штатами -- отдельными частями Союза; полномочия первого необходимы для обеспечения общих для всей нации потребностей и существования Союза (государства) как единого целого, а полномочия штатов -- для самостоятельного управления делами, касающимися обеспечения их внутреннего благосостояния; во-вторых, установления взаимоотношений штатов с Союзом по принципу части и целого; самостоятельное управление штатами своими делами осуществляется в рамках целостного, единого государства; в-третьих, организацию такой формы территориального разделения власти, при которой осуществляется демократическое управление общими государственными делами и жизнью штатов, сочетается государственное управление с самоуправлением.
В дальнейшем американская модель федерализма трансформировалась применительно к особенностям конкретных государств. В частности, в одних странах федерализм характеризует территориальную форму организации государственной системы, в других, как в России, -- национально-территориальную. Американская модель исключает принцип рецессии (выхода) штата из союза, тогда как в России такой запрет отсутствует. Основные же черты американской модели сохранились и стали классическими принципами федерализма.
В настоящее время в мире существует много федеративных государств -- и крупных, и сравнительно небольших. Среди них и страны с высоким уровнем капиталистического развития, и новые индустриальные страны, и развивающиеся государства.
Российская Федерация -- самая многочисленная по количеству объединяемых ею субъектов. В государствах, сравнимых с Россией по таким параметрам, как площадь территории проживания или численность населения, почти в 2 раза или даже в 2-- 3 раза меньше входящих в них субъектов Федерации. Так, в США 50 штатов, в Индии -- 32 (25 штатов и 7 союзных территорий), в Канаде -- 12 (10 провинций и 2 территории). В Аргентине -- 22 провинции и 1 национальная территория, в Австралии -- 6 штатов и 2 территории, в Германии -- 16 земель. В Нигерии 36 субъектов федерации, в Мексике -- 31, в Бразилии -- 26, в Венесуэле -- 22. Есть и другие федеративные государства, с меньшим числом входящих в них штатов, земель, провинций или территорий (Австрия, Австралия, Малайзия и др.).
Современный федерализм -- это национально-территориальная форма разделения власти и объектов управления между центральным (общегосударственным) субъектом и региональными субъектами, обеспечивающая самостоятельное управление ими делами регионов в рамках единого государственного союза, наделенного полномочиями для защиты и реализации интересов всего сообщества. Федеративная система представлена несколькими государственными субъектами, объединившимися в единый политический союз для реализации общих целей. Субъекты образуются по территориальному или национально-территориальному признакам.
Являясь исторически необходимой формой государственного устройства, федерализм вместе с тем есть и принцип функционирования специфической системы государственного управления в многосоставном обществе, в котором субъекты федеративных отношений выступают самостоятельными полюсами разделенной власти и одновременно как части целого, как основные составляющие единой системы управления. Специфика федерализма как формы организации государственной власти и принципа управления заключается в способе разделения труда (властных и управленческих функций) между государственными субъектами различных уровней системы управления, в территориальном разграничении объектов их деятельности и в сочетании централизации и децентрализации власти. Федерализм означает усиление демократии в управлении государством; процесс принятия решений распределяется между несколькими уровнями системы, а не сосредоточивается в одном месте, как это происходит в централизованном государстве. Участие граждан в управлении государственными делами становится доступней и эффективней.
Децентрализация власти и управления в федерации осуществляется в горизонтальном и в вертикальном планах. Горизонтальное разделение заключается в воспроизведении в рамках территорий федеральных субъектов трех видов государственной власти и органов управления: законодательных, исполнительных и судебных. Вертикальное разделение выражается в образовании двух-трех уровней власти и управления: федерального (высшего), регионального (субъектов Федерации) и местного самоуправления. Такова, например, вертикальная структура власти и управления в России. А, скажем, федерализм в Австралии характеризуется преимущественно двумя уровнями государственного управления.
Федерализм как принцип государственного управления включает обязательное сочетание функционирования относительно самостоятельных (автономных) территориальных центров (субъектов Федерации) с существованием и реализацией единой системы власти и управления, с высшим федеральным центром. Территориальное распределение полномочий относительно, ибо центр и субъекты федерации действуют бок о бок на одной и той же территории, управляют одним и тем же ее населением, имея хотя бы одну сферу общественной жизни, по отношению к которой каждый их них может принимать окончательные решения. Для центра -- это сфера интересов всего общества, для субъекта федерации -- сфера интересов отдельного регионального сообщества. К примеру, на территории субъекта РФ действуют одновременно органы федеральной власти и управления: Полномочный представитель Президента России, органы МВД и ФСБ, налоговая инспекция, прокуратура и др. -- и областное (республиканское) правительство. Те и другие функционируют на одной и той же территории и управляют одним и тем же сообществом людей. Однако сферы их деятельности и функции различны. Они очерчены Конституцией РФ и были конкретизированы Договором между Федеральным центром и субъектом Федерации. Руководство субъекта РФ может принимать окончательные решения в границах предметов ведения и полномочий, предусмотренных Основным Законом государства и указанным Договором.
Нарушение установленного соотношения полномочий региональных субъектов и Федерального центра: смещение акцентов на региональную децентрализацию власти и управления или, наоборот, на концентрацию властных и управленческих функций в Федеральном центре -- подрывает федерализм. Объективная мера сочетания централизации и децентрализации власти и управления определяется совокупностью условий, при которых реально возможно единство системы управления и целостность государства. Субъективно -- мера сочетания устанавливается законодателем и руководящими органами в соответствии с пониманием ими реальной структуры общества, уровня и характера социально-экономических различий между территориальными и этнонациональными сообществами, а также конкретной ситуации в стране, складывающейся на том или ином историческом этапе развития. Отсюда возможность неоднозначного выбора вариантов построения федеративной системы с соответствующими последствиями для управления.
Федерализм как принцип внутригосударственных отношений и территориально-вертикальной формы распределения власти и управленческих функций -- не алгоритм, воспроизводимый в государственной системе без каких-либо противоречий и конфликтов. Противоречия возникают между центром и региональными субъектами: между единством государственного союза, потребностью реализации федеративной власти, с одной стороны, и относительной самостоятельности субъектов Федерации, реализацией власти на уровне регионов и местных сообществ, с другой; между объективно необходимой тенденцией централизации власти и управления и потребностью их децентрализации. Они естественны, поскольку реальны существенные различия государственных, региональных и местных интересов, а в кризисных ситуациях -- даже противоположность общих, территориальных и частных интересов. В переходные периоды, как, например, на современном этапе в России, на противоречия постоянные, естественные наслаиваются противоположности, разделяющие власти и отдельные слои населения, центр и некоторые региональные общности по вопросам, связанным с отношением к старым и новым государственным структурам и социально-политическим институтам. Основой деятельности по разрешению внутрифедеральных противоречий является государственная региональная политика, обеспечивающая самостоятельность региональных центров власти и субъектов управления и одновременно доминирование в конституционных рамках Федерального центра. Принципы субсидарности (договоренности), партиципации (участия), арбитрирования (обращение в случае конфликта к арбитру-посреднику) составляют органически взаимосвязанные элементы политического государственного руководства федеративными отношениями . Методологическим критерием разрешения противоречий служит требование достижения сочетания противоположностей, баланса интересов Федерального центра и конкретного регионального субъекта.
