Прокурорский надзор за исполнением орд. Надзор за оперативно-розыскной деятельностью (ОРД). Полномочия прокурора по выявлению нарушений законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

Прокурорский надзор за исполнением настоящего Федерального закона осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры.
По требованию указанных прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно - розыскную деятельность, представляют им оперативно - служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно - розыскных мероприятий с использованием оперативно - технических средств, а также учетно - регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно - розыскных мероприятий.
Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно - розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.
Прокуроры, указанные в части первой настоящей статьи, обеспечивают защиту сведений, содержащихся в представленных документах и материалах.
Неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за оперативно - розыскной деятельностью, влечет за собой установленную законом ответственность.
Комментарий к статье 21
1. Обязанность надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, возложена на прокуратуру Законом "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. Предусмотренные ст. 22 этого Закона полномочия прокурора полностью распространяются на сферу оперативно - розыскной деятельности. Какими-либо дополнительными, специальными полномочиями прокурор не наделяется.
2. Из содержания ч. 1 ст. 21 комментируемого Закона следует, что Генеральный прокурор Российской Федерации лично определяет своим приказом прокуроров, на которых персонально возлагается надзор за исполнением законодательства, регулирующего ОРД. Приказом Генерального прокурора РФ "Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно - розыскной деятельности" от 9 августа 1996 г. N 48 эти функции возложены на прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и других специализированных прокуроров, прокуроров городов и районов, других территориальных, военных и специализированных прокуроров, а также выделенных для этих целей приказами прокуроров субъектов Российской Федерации уполномоченных прокуроров, а в Генеральной прокуратуре - на заместителей Генерального прокурора, Главного военного прокурора и его заместителей, начальников управлений и отделов и их заместителей (старших помощников и помощников), старших прокуроров и прокуроров в соответствии с их функциональными обязанностями.
Поскольку часть сведений об оперативно - розыскной деятельности составляет государственную тайну, уполномоченным прокурорам должен оформляться в установленном порядке соответствующий допуск, являющийся формальным основанием для ознакомления с оперативно - служебными документами.
3. Предмет прокурорского надзора - исполнение органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, Конституции Российской Федерации, комментируемого и других законов.
Обязанность надзора за исполнением предписаний подзаконных актов (приказов, инструкций) на прокурора не возложена. Обращение прокуроров к нормативным актам соответствующих ведомств оправданно и необходимо лишь тогда, когда без этого не представляется возможным дать оценку законности оперативно - розыскных мероприятий, поскольку положения нормативных актов могут конкретизировать закон, определять механизмы его исполнения. Так, ст. 8, 9 и 11 Закона об ОРД предполагают конкретизацию их положений в ведомственных нормативных актах. Поэтому ч. 2 комментируемой статьи предусматривает право прокурора требовать представления, наряду с другими документами, ведомственных нормативных актов, регламентирующих порядок проведения оперативно - розыскных мероприятий.
4. Требование уполномоченного прокурора о представлении ему оперативно - служебных документов, отражающих ход и результаты оперативно - розыскных мероприятий, может быть письменным и устным.
5. В ч. 2 комментируемой статьи перечислены оперативно - служебные документы, представления которых органом, осуществляющим ОРД, может требовать прокурор.
Оперативно - розыскные документы запрашиваются прокурором как в связи с поступившими в прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан о нарушении законов при проведении оперативно - розыскных мероприятий, так и при проверке установленного порядка их проведения и законности принимаемых при этом решений. В частности, поводом для этого могут быть поступившие и зарегистрированные в прокуратуре документы информационного характера о нарушении законов при осуществлении ОРД, исходящие от должностных лиц предприятий, учреждений, организаций, в том числе представления следователя, лица, производящего дознание, частные определения (постановления) суда (судьи). Опубликованные средствами массовой информации материалы о нарушении законов при проведении ОРМ являются самостоятельным поводом для проверки прокурором указанных в публикации сведений (фактов).
6. Периодичность проверки установленного порядка проведения ОРМ и законности принимаемых при этом решений определяют Генеральный прокурор РФ, а также уполномоченные прокуроры. В той части, в которой порядок производства оперативно - розыскных мероприятий и основания принятия решений по их результатам (дополнительно к закону) регламентированы ведомственными нормативными актами, прокурор вправе проверить надлежащее исполнение положений этих актов. В предмет надзора входит законность следующих решений: о производстве и прекращении оперативной проверки; прекращении оперативно - розыскного мероприятия; об уничтожении материалов, содержащих сведения о результатах оперативно - розыскного мероприятия; сохранении указанных материалов в течение года с момента получения; о возбуждении уголовного дела и проведении следственного действия, если в основе этих решений лежат оперативно - розыскные данные.
7. В предмет прокурорского надзора не входит проверка законности решения судьи по результатам рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно - розыскных мероприятий, а также законности и обоснованности возбуждения органом, осуществляющим ОРД, ходатайства о проведении оперативно - розыскного мероприятия, связанного с ограничением конституционных прав граждан. Коль скоро окончательное решение о проведении такого мероприятия является прерогативой суда, прокурор не должен предрешать его вывод и не может воспрепятствовать обращению органов, осуществляющих ОРД, в суд с соответствующим ходатайством. Сказанное распространяется также и на случаи, когда оперативно - розыскные мероприятия, связанные с ограничением конституционных прав граждан, проводятся до получения судебного решения (или без такового) в порядке, предусмотренном ч. ч. 3, 4 и 7 ст. 8 Закона об ОРД.
Прокурорский надзор за оперативно - розыскной деятельностью, регламентированный комментируемой статьей, следует отличать от функции прокурора по защите прав и свобод граждан в порядке ст. 5 Закона об ОРД. Предметом прокурорского надзора, предусмотренного ст. 21, является "текущая" оперативно - розыскная деятельность, проводимая до возбуждения уголовного дела, параллельно с производством по делу либо после прекращения уголовного дела, если имеются основания подозревать лицо в причастности к совершению других преступлений.
Проверка законности и обоснованности проведения оперативно - розыскных мероприятий, осуществляемая в порядке ст. 5, имеет место в тех ситуациях, когда виновность лица в совершении преступления не доказана и принято соответствующее процессуальное решение, а оперативно - розыскная деятельность в отношении него полностью прекращена.
Прокурорский надзор за оперативно - розыскной деятельностью не ограничивается решениями о проведении и порядком проведения отдельных ОРМ, поскольку оперативно - розыскная деятельность не исчерпывается оперативно - розыскными мероприятиями. Прокурорский надзор распространяется также на решения о заведении и прекращении дел оперативного учета и иные решения, не связанные с ведением ОРМ.
8. В соответствии с совместным указанием Генерального прокурора РФ от 29 июля 1996 г. и министра внутренних дел РФ от 25 июля 1996 г. "О порядке представления органами внутренних дел материалов для осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно - розыскной деятельности" руководителям органов, осуществляющих ОРД, предложено предоставлять уполномоченным прокурорам по их требованию подлинные оперативно - служебные документы, послужившие основанием для заведения дел оперативного учета, а также проведения ОРМ.
Если прокурор располагает обоснованными сведениями об ограничении или нарушении в процессе оперативно - розыскной деятельности прав и законных интересов граждан, обязанность доказывания законности и обоснованности проведения ОРМ возлагается на органы, осуществляющие ОРД. При непредставлении убедительной информации, подтверждающей законность решения и порядка проведения мероприятия, прокурор вправе исходить из доказанности факта нарушения закона и прибегнуть к соответствующим мерам реагирования в отношении виновных должностных лиц.
9. В случаях, предусмотренных ч. 3 комментируемой статьи, письменное согласие лиц, указанных в этой статье, оформляет должностное лицо органа, осуществляющего оперативно - розыскную деятельность. Согласие на представление сведений прокурору оформляется документом произвольной формы (распиской, заявлением).
Представление сведений прокурору в отношении лиц, внедренных в организованные преступные группы, оказывающих или оказывавших на конфиденциальной основе содействие органам, осуществляющим ОРД, о штатных негласных сотрудниках этих органов допускается без согласия таких лиц при наличии достаточных оснований для предъявления им обвинения в совершении преступления.
10. Проверка прокурором исполнения законов органами, осуществляющими ОРД, отражается в самостоятельном надзорном производстве, в котором концентрируются поступившие в прокуратуру материалы, информация, жалобы, заявления граждан, справки, оперативно - служебные документы, представленные прокурору по его запросам. В органах прокуратуры должно быть обеспечено надлежащее делопроизводство по документам, связанным с оперативно - розыскной деятельностью, исключающее утрату или разглашение сведений, составляющих государственную тайну. Оно осуществляется в соответствии с Инструкцией об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам оперативно - розыскной деятельности, утвержденной Приказом Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. N 48.
11. По фактам установленных прокурором нарушений закона, допущенных в ходе оперативно - розыскной деятельности, он может внести представление в адрес органа, осуществлявшего ОРД, по аналогии с порядком внесения представлений, предусмотренным ст. 24 Закона о прокуратуре. При наличии оснований прокурор вправе также вынести мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела.

Предмет, задачи и правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

В соответствии со ст. 29 закона о прокуратуре предметом надзора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, является: 1) соблюдение прав и свобод человека и гражданина в данной сфере; 2) соблюдение установленного порядка разрешения заявле­ний и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях; 3) выполнение оперативно-розыскных мероприятий и проведение расследования; 4) законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, является обеспечение гарантий: а) соблюдения прав человека и гражданина на неприкосно­венность частной жизни, личную и семейную тайну; б) неприкосновенности жилища и тайны корреспонденции; в) установленного порядка разрешения заявлений и сооб­щений о совершенных и готовящихся преступлениях; г) законности выполнения оперативно-розыскных меропри­ятий, а также соответствия закону решений, принимаемых орга­нами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Официальное понятие оперативно-розыскной деятельности дано в ст.1 федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то указанным федеральным законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственно­сти, обеспечения безопасности общества и государства от пре­ступных посягательств). Одним из основных признаков оперативно-розыскной деятельности является ее негласный, секретный характер. Негласный характер оперативно-розыскной деятельности является неизбежной необхо­димостью в борьбе с преступностью. Часть сведений об оперативно-розыскной деятельности составляет государственную тайну, и уполномоченным проку­рорам должен оформляться в установленном порядке соответствующий допуск, являющийся формальным основанием для ознакомления с оперативно-служебными документами.

Прокурор, который осуществляет надзор, должен следить за тем, чтобы органы, осуществляющие оперативно-розыскную де­ятельность, не выходили за пределы своих полномочий. Проку­рор должен знать указания закона о том, какие государственные органы наделены правом на оперативно-розыскную деятельность.

В соответствии со ст. 13 федерального закона «Об опера­тивно-розыскной деятельности» на территории Российской Федерации право осуществлять оперативно-розыскную дея­тельность предоставляется оперативным подразделениям ор­ганов внутренних дел РФ, органов Федеральной службы безо­пасности РФ, федеральных органов государственной охраны, таможенных органов, Службы внешней разведки РФ, Федераль­ной службы исполнения наказаний, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Правом на проведение оперативно-розыскных мероприятий обладают также оперативные подразделения органа внешней разведки Министерства обороны РФ. Но оперативно-розыскная деятельность этих органов может осуществляться только в целях обеспечения их собственной безопасности и не должна вторгаться в компетенцию вышеперечисленных государственных органов.

Перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, может быть изменен или дополнен только федеральным законом.

Деятельность прокуроров должна способствовать выполнению задач оперативно-розыскной деятельности по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению виновных и розыску лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда либо уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, а также розыску без вести пропавших граждан.

Содержание оперативно-розыскной деятельности составляют оперативно-розыскные мероприятия, которые проводят органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность. Успешное раскрытие преступлений зависит от хорошо спланированных и проведенных оперативно-розыскных мероприятий. Задачей прокурорского надзора является выявле­ние и предупреждение фактов проведения оперативно-розыс­кных мероприятий, которые не предусмотрены законом, и осу­ществление надзора за тем, чтобы оперативно-розыскные органы не выходили за рамки своей компетенции. Оператив­но-розыскные мероприятия, проведенные с нарушением закона, мешают раскрытию преступлений и могут привести к тому, что виновные лица не привлекаются к ответственности, к утрате доказательств и т.д.

Прокурор не должен вмешиваться в тактические приемы оперативно-розыскной деятельности по раскрытию преступлений, если их применение не противоре­чит закону. Если оперативно-розыскные мероприятия проводятся с нарушением закона, то прокурор обязан отреагировать и принять меры в соответствии со своими полномочиями.

В ст. 6 федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» дан перечень оперативно-розыскных мероприятий. Перечень оперативно-розыскных мероприятий может быть изменен или дополнен только федеральным законом.

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

Согласно ст. 21 федерального закона «Об оперативно-ро­зыскной деятельности» прокурорский надзор за исполнением данного федерального закона осуществляется Генеральным прокурором РФ и уполномоченными им прокурорами.

Генеральный прокурор РФ своим приказом определяет про­куроров, на которых возлагается надзор за исполнением законодательства, регулирующего оперативно-розыскную деятельность.

Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним транспортные, военные прокуроры и прокуроры иных специализиро­ванных прокуратур несут персональную ответственность за организацию надзора. В каждой прокуратуре определяются лица, на которых возлагается ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности.

Для уполномоченных прокуроров, а также лиц, на которых возлагается ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, должен оформляться допуск для работы с документами, содержащими государственную тайну.

Копия приказа с перечнем уполномоченных прокуроров и лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, или выписка из него должна направляться для сведения руководителям органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Деятельность уполномоченных прокуроров должна способствовать выполнению задач оперативно-розыскной деятельно­сти по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению виновных и розыску лиц, скры­вающихся от органов дознания, следствия и суда либо уклоня­ющихся от исполнения уголовного наказания, а также розыску без вести пропавших граждан.

Проверки законности проведения оперативно-розыскных мероприятий и принимаемых при этом решений осуществля­ются: а) по жалобам граждан и обращениям должностных лиц; б) по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручение органа дознания, следователя и суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением указаний уполномоченного прокурора; в) в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоя­щего уполномоченного прокурора; г) в других случаях с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершен­ных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске об­виняемых или подозреваемых по уголовным делам и без вести пропавших лиц.

Уполномоченные прокуроры при проведении проверок дол­жны обращать внимание:

на законность и обоснованность решений о производстве или прекращении оперативно-розыскных мероприятий, а так­же использования результатов оперативно-розыскной деятельности, строго следуя требованиям федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» о том, что оперативная проверка прекращается в случае решения конкретных задач оперативно-розыскной деятельности или при установлении об­стоятельств, свидетельствующих об объективной невозможности их решения;

на обязательность регистрации и заведения дел оператив­ного учета, законность постановки и снятия с оперативного учета лиц, в отношении которых проводятся оперативно-розыскные мероприятия;

на соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам оперативно-розыскной деятельности, а также на недопустимость применения информационных систем и тех­нических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;

на наличие полномочий у лиц, осуществляющих опера­тивно-розыскную деятельность;

на возможность осуществления только тех оперативно-розыскных мероприятий, перечень которых определен указан­ным федеральным законом;

на наличие оснований для проведения оперативно-ро­зыскных мероприятий, в том числе разрешение на проведение которых дано судом. При этом следует учитывать, что срок действия вынесенного судьей постановления не может превышать шести месяцев, но при необходимости срок может быть про­длен на основании вновь представленных материалов;

на соблюдение условий и порядка проведения оператив­но-розыскных мероприятий;

на своевременность уведомления судей органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, о проведении без разрешения судьи в случаях, не терпящих отлагатель­ства и могущих привести к совершению тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях, создаю­щих угрозу государственной, военной, экономической или эко­логической безопасности государства, оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граж­дан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также права на неприкосновенность жилища;

на законность привлечения граждан к сотрудничеству на конфиденциальной основе и соблюдение принципа доброволь­ного согласия с органами, осуществляющими оперативно-ро­зыскную деятельность.

Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, должны предоставляться прокурору только с письменно­го согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

При проверках выполнения оперативно-розыскных меро­приятий по поручениям следователя, органа дознания, указа­ниям прокурора и решениям суда уполномоченный прокурор не должен ограничиваться изучением обоснованности их про­ведения. Каждый раз нужно рассматривать необходимость про­ведения дополнительных оперативно-розыскных мероприя­тий, направленных на раскрытие преступления и выявление причастных к нему лиц.

С учетом обстоятельств уголовного дела уполномоченному прокурору вместе со следователем необходимо устанавливать срок исполнения поручения, а также определять порядок и пределы использования результатов оперативно-розыскной деятельности. Полученные результаты оперативно-розыскной деятельности необходимо использовать в соответствии с прин­ципами законности и неотвратимости наказания.

Уполномоченный прокурор при нарушении органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов физических и юридических лиц обязан принять меры по восстановлению этих прав и законных интересов и возмещению причиненного вреда.

Руководители прокуратуры обеспечивают защиту от разглашения сведений, которые содержатся в предоставленных документах и материалах.

Сущность, предмет, задачи и правовая регламентация прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия

Сущность прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия состоит в обеспечении соблюдения законности органами дознания и предварительного следствия. Важность прокурорского надзо­ра за исполнением законов органами дознания и предваритель­ного следствия заключается в том, что деятельность органов дознания и предварительного следствия затрагивает конститу­ционные права и свободы человека и гражданина и другие пре­дусмотренные уголовно-процессуальным законодательством права лиц, которые вовлечены в сферу уголовно-процессуаль­ных отношений.

Сущность прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия определя­ется его предметом. Регламентация надзора за исполнением законов органа­ми, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, дана в гл. 3 закона о прокуратуре.

В соответствии со ст. 29 закона о прокуратуре предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и граж­данина, установленного порядка разрешения заявлений и со­общений о совершенных и готовящихся преступлениях, вы­полнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную дея­тельность, дознание и предварительное следствие.

Данное направление деятельности прокуратуры регламен­тируется приказами Генерального прокурора РФ от 18 июня 1997 г. № 31 «Об организации прокурорского надзора за пред­варительным следствием и дознанием» (в ред. от 5 июля 2002 г.) и от 5 июля 2002 г. № 39 «Об организации прокурорского над­зора за законностью уголовного преследования в стадии досу­дебного производства».

Предварительное расследование представляет собой поря­док раскрытия следователем, органом дознания и дознавателем преступления до суда и заключается в принятии преду­смотренных законом мер к установлению события преступле­ния, лиц, которые виновны в совершении преступления, и к их наказанию. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия является важной гарантией правильного применения уголовного и уголовно-процессуального законодательства, соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Задача прокурорского надзора за исполнением законов орга­нами дознания и предварительного следствия заключается: а) в своевременном принятии предусмотренных законом мер к устранению нарушений закона; б) в принятии мер, которые направлены на выполнение органами дознания и предварительного следствия требований закона о быстром и полном раскрытии преступлений, об изобличении виновных, о создании условий для справедливого на­казания каждого лица, совершившего преступление.

Организация прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием

Прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуроры, прокуро­ры городов и районов, а также территориальные, военные и иные специализированные прокуроры в целях надлежащей организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием обязаны: 1) обеспечивать единый подход к организации прокурорс­кого надзора за всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности, реагировать на выявленные нарушения законов на всех этапах уголовно-процессуальной деятельности с момента поступле­ния заявления, сообщения о деянии, имеющем признаки преступления, до принятия окончательного решения (утверждения обвинительного заключения, направления дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера или воспитательного воздействия, проверки законности решения о прекращении, а также об отказе в возбуждении уголовного дела); 2) отстаивать законные интересов потерпев­ших от преступлений. В связи с этим они должны внимательно подходить к рассмотрению их жалоб и заявлений, принимать все необходимые меры к восстановлению нарушенных прав, возмещению морального и материального вреда, тщательно изучать материалы проверок заявлений и сообщений о преступ­лениях. При этом нельзя допускать промедления в возбужде­нии уголовного дела при очевидных признаках преступления; 3) осуществлять своевременную проверку законности решений следователей и дознавателей по каждому сообщению о преступлении. Не допускать промедления в возбуждении уголовного дела при очевидных признаках преступления; а в слу­чае признания постановлений о возбуждении уголовного дела незаконными – их отменять. Ежемесячно проверять исполнение законодательства при приеме, разрешении и учете заявлений и сообщений о преступ­лениях, сопоставляя для этого данные органов внутренних дел, сообщения средств массовой информации, жалобы граждан, сведения страховых компаний, медицинских учреждений и иных источников. Обращать особое внимание на соблюдение порядка регистрации сообщений о преступлениях, их процес­суального оформления, обязательное уведомление заявителей о принятии заявлений, соблюдение сроков их рассмотрения. Результаты проверок должны анализироваться. При выявлении нарушений порядка приема, регистрации, учета заявлений и сообщений о преступлениях, фальсификации материалов доследственной проверки необходимо принимать меры по при­влечению виновных лиц к ответственности, вплоть до возбуж­дения уголовного дела; 4) при получении сообщения об убийстве, террористическом акте, бандитизме, массовых беспорядках обеспечивать выезд прокуроров или их заместителей либо других ответствен­ных работников прокуратуры на место происшествия. Принимать меры к проведению качественного осмотра места происшествия, неотложных следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий, организационному обеспечению квалифицирован­ного расследования и раскрытия преступления, к должному взаимодействию следователей и органов дознания, при нали­чии достаточных оснований на месте возбуждать уголовное дело либо давать согласие на его возбуждение, если постановление о возбуждении дела вынесено следователем. При необходимости определять подследственность уголовного дела, по­ручать расследование группе следователей; 5) определять подследственность уголовного дела исходя из того, что возбуждение уголовного дела о преступлении, место совершения которого неизвестно, является прерогативой того прокурора города, района, на территории (либо объекте) кото­рого обнаружены достаточные данные, указывающие на признаки преступления; 6) при поступлении от следователя, дознавателя постановления о возбуждении уголовного дела и материалов проверки сообщения о преступлении, а в случае производства отдельных следственных действий - соответствующих протоколов и постановлений незамедлительно проверять их обоснованность и достаточность для вынесения процессуального решения, устанавливать обстоятельства, исключающие необходимость возбуждения уголовного дела, выяснять своевременность и за­конность проведения следственных действий. Следить за не­допустимостью использования доказательств, полученных с нарушением установленного законом порядка. Исключать из процесса доказывания доказательства, полученные с нарушением требований Конституции РФ, уголовно-процессуального зако­нодательства. В случаях, когда в собранных материалах не содержится дан­ных, необходимых для возбуждения дела, но не исчерпаны воз­можности для их сбора, в тот же день выносить постановление о возвращении материалов для дополнительной проверки с указанием о необходимости выполнения конкретных процес­суальных действий. В случае решения о согласии на возбуждение уголовного дела, но невозможности оперативного возвращения следователю или дознавателю материалов дела для производства рас­следования или дознания о принятом решении уведомлять их по телефону, телеграфу, телетайпу, средствами факсимильной связи или электронной почтой, а постановления о возбужде­нии уголовного дела с материалами незамедлительно направ­лять следователю или дознавателю. Уведомление, полученное по телефону, оформлять телефонограммой. Следить, чтобы поступившие сообщения органами предварительного рассле­дования приобщались к материалам дела с указанием времени их фактической отправки и получения; 7) с целью обеспечения объективности расследования приобщать к материалам уголовного дела жалобы и заявления потерпевших, гражданских истцов, их представителей, подозреваемых, обвиняемых, их защитников и представителей, а также ответы должностных лиц о результатах проверки доводов заявителей; 8) в целях предупреждения принятия незаконных решений в обязательном порядке проверять в ходе расследования все уголовные дела. Безотлагательно отменять постановления о приостановлении и прекращении дел, если не исчерпаны все возможности для сбора доказательств и изобличения преступ­ников; 9) установить действенный надзор за законностью и обо­снованностью прекращения уголовного дела и уголовного пре­следования, строго руководствоваться требованиями уголов­но-процессуального закона. Безотлагательно отменять постановления о приостановлении предварительного следствия, о прекращении уголовного дела или уголовного преследования, если не исчерпаны все возможности для сбора доказательств и изобличения виновных. Систематически проверять законность и обоснованность решений о приостановлении производства по уголовным делам на основании п. 1 и 2 ч. 1 ст. 208 УПК РФ, а также своевременность и эффективность мер по розыску либо установлению лица, совершившего преступление; 10) своевременно проверять законность задержания подо­зреваемых, предъявления обвинения и применения мер пресечения. При осуществлении прокурорского надзора за закон­ностью и обоснованностью задержаний и арестов граждан ис­ходить из того, что эти действия, связанные с ограничением конституционного права на свободу и личную неприкосновенность, должны проводиться в точном соответствии с нормами уголовно-процессуального законодательства. Имеющимися полномочиями своевременно пресекать факты необоснован­ного и незаконного применения к подозреваемым и обвиняе­мым мер процессуального принуждения; 11) избирая меру пресечения и определяя ее вид, исходить из оснований, указанных в ст. 97 УПК РФ, учитывая при этом тяжесть предъявленного обвинения, данные о личности обвиняемого, его возраст, состояние здоровья, семейное положение, место жительства, род занятий и другие обстоятельства. При отсутствии оснований для избрания меры пресечения и с учетом конкретных обстоятельств отбирать обязательство о явке; 12) при невозможности окончания предварительного следствия в двухмесячный срок и отсутствии оснований для изменения или отмены меры пресечения в виде заключения под стражу обеспечить продление сроков содержания под стражей в строгом соответствии со ст. 109 УПК РФ; 13) осуществляя надзор за исполнением законов, направлен­ных на пресечение и раскрытие преступлений, добиваться со­блюдения требований ч. 3 ст. 7 УПК РФ о недопустимости ис­пользования доказательств, полученных с нарушением установ­ленного законом порядка. Акцентировать внимание на качестве и своевременности проведения неотложных следственных дей­ствий по установлению и закреплению следов преступления получения и надлежащей фиксации доказательств, использования возможностей оперативно-розыскных мероприятий, давать письменные указания о производстве отдельных следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий. Принимать меры к тому, чтобы следственные действия, производство кото­рых в исключительных случаях возможно без судебного реше­ния, проводились в строгом соответствии с ч. 5 ст. 165 УПК РФ; 14) обеспечить немедленную проверку каждого случая про­ведения обыска или выемки в жилище без судебного решения, правовую оценку фактов незаконных обысков либо противоправного изъятия предметов, заведомо не относящихся к делу либо изъятых из оборота. По всем фактам незаконных обысков либо незаконного изъятия предметов, заведомо не относящихся к делу, принимать меры прокурорского реагирования; 15) давать согласие на освобождение лица от уголовной от­ветственности в связи с деятельным раскаянием, примирени­ем с потерпевшим, изменением обстановки, возможностью исправления несовершеннолетнего путем применения прину­дительных мер воспитательного воздействия только после тщательного изучения всех материалов, не ограничиваясь ознаком­лением с постановлением следователя или органа дознания. Выяснять доказанность факта совершения преступления и соблюдение предусмотренных законом условий для прекращения дела; 16) при утверждении обвинительного заключения (обвинительного акта) с особой тщательностью изучить соответствие выводов органов предварительного расследования фактичес­ким обстоятельствам дела, соблюдение уголовно-процессуальных норм при выполнении следственных действий, соответствие составленных в ходе расследования документов требова­ниям УПК РФ; cредствами прокурорского надзора добиваться повышения ответственности руководителей следственных подразделений и органов дознания за ненадлежащую реализацию своих процессуальных полномочий по осуществлению контроля за законностью действий следователей и дознавателей, за качественным расследованием и раскрытием преступлений; 17) не реже одного раза в месяц проверять исполнение за­конов о мерах по установлению и розыску лиц, совершивших преступления, по приостановленным производством делам. Анализировать причины и условия, способствовавшие уклонению обвиняемого от следствия и суда, принимать необходимые меры к их устранению и предупреждению; 18) ежемесячно проверять достоверность статистических показателей о состоянии преступности, следствия и дознания, соблюдение учетно-регистрационной дисциплины, обеспечи­вать точное отражение в статистических отчетах данных о прокурорском надзоре за расследованием преступлений, оперативно-розыскной деятельностью и на этой основе принимать не­обходимые управленческие решения.

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания предварительного следствия

В соответствии со ст. 37 УПК РФ в ходе досудебного произ­водства по уголовному делу прокурор уполномочен:

проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

возбуждать уголовное дело и в порядке, установленном УПК РФ, поручать его расследование дознавателю, следовате­лю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему про­изводству;

участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях давать письменные указания о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий либо лично производить от­дельные следственные и иные процессуальные действия; давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела в соответствии со ст. 146 УПК РФ;

давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;

разрешать отводы, заявленные нижестоящему прокурору, следователю, дознавателю, а также их самоотводы;

отстранять дознавателя, следователя от дальнейшего производства расследования, если ими допущено нарушение тре­бований УПК РФ при производстве предварительного расследования;

изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю, передавать уголовное дело от одного следователя прокуратуры другому с обязательным указанием оснований такой передачи;

передавать уголовное дело от одного органа предваритель­ного расследования другому в соответствии с правилами, уста­новленными ст. 151 УПК РФ, изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования и передавать его сле­дователю прокуратуры с обязательным указанием оснований такой передачи;

отменять незаконные или необоснованные постановле­ния нижестоящего прокурора, следователя, дознавателя в порядке, установленном УПК РФ;

поручать органу дознания производство следственных действий, а также давать ему указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий;

продлевать срок предварительного расследования;

утверждать постановление дознавателя, следователя о прекращении производства по уголовному делу;

утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт и направлять уголовное дело в суд;

возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими указаниями о производстве дополнительного рассле­дования;

приостанавливать или прекращать производство по уго­ловному делу;

осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ.

Указания прокурора (в письменной форме) органу дознания, дознава­телю, следователю, данные в порядке, установленном УПК РФ, являются обязательными. Обжалование полученных указаний вышестоящему прокурору не приостанавливает их исполнения за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 38 УПК РФ, а именно: в случае несогласия с действиями (бездействием) и ре­шениями прокурора следователь вправе представить уголовное дело вышестоящему прокурору с письменным изложением сво­их возражений. Их обжалование прокурору не приостанавлива­ет их исполнения, за исключением случаев несогласия со следу­ющими решениями или указаниями прокурора: о привлечении лица в качестве обвиняемого; о квалификации преступления; об объеме обвинения; об избрании меры пресечения либо отме­не или изменении меры пресечения, избранной следователем в отношении подозреваемого или обвиняемого; об отказе в даче согласия на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения или о производстве иных процессуальных дей­ствий, предусмотренных п. 2–11 ч. 2 ст. 29 УПК РФ; о направлении уголовного дела в суд или его прекращении; об отводе сле­дователя или отстранении его от дальнейшего ведения следствия; о передаче уголовного дела другому следователю.

Названый выше комплекс полномочий прокурора осуществляется прокурорами района, города, их заместителями, приравненны­ми к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами

Тема 7. Прокурорский надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Предмет, задачи и правовые основы надзора

В соответствии со ст. 22 Уголовно-исполнительного кодекса РФ (далее – УИК РФ) прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с законом о прокуратуре.

В ст. 32 закона о прокуратуре определен предмет надзора:

законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;

соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осуж­денных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;

законность исполнения наказания, не связанного с ли­шением свободы.

Соблюдение прав подозреваемых и обвиняемых в местах содержания под стражей – главный предмет прокурорского надзора. Права подозреваемых и обвиняемых закреплены в ст. 17 федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений».

Проверка исполнения законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест со­держания задержанных и заключенных под стражу является основным средством прокурорского надзора, которое приме­няется для выявления правонарушений в местах содержания под стражей. Эта проверка включает в себя посещение прокурором мест содержания под стражей, ознакомление с докумен­тами, на основании которых лица подвергнуты задержанию и заключению под стражу, надзор за порядком и условиями со­держания и проверка соблюдения режима, соблюдение право­вого положения задержанных и заключенных под стражу.

В соответствии с федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обви­няемых в совершении преступлений» надзор за исполнением законов в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в соответствии с законом о прокуратуре. Администрация мест содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых обязана выполнять по­становления соответствующего прокурора, касающиеся поряд­ка содержания под стражей, установленного федеральным законом «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняе­мых в совершении преступлений».

Задачи органов прокуратуры при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу могут быть сформулированы следующим образом:

осуществление надзора за соответствием деятельности ад­министрации мест содержания под стражей уголовному, уго­ловно-исполнительному, уголовно-процессуальному и иному законодательству РФ;

осуществление надзора за соответствием законодательству РФ приказов, распоряжений и постановлений, изданных ад­министрацией мест содержания под стражей, центральными и территориальными органами уголовно-исполнительной системы;

осуществление надзора за обеспечением администрацией мест содержания под стражей установленных законом прав и обязанностей задержанных и заключенных под стражу;

осуществление надзора за соблюдением сроков содержания в изоляторах временного содержания и следственных изоля­торах, за обеспечением в них установленного законом режима изоляции, за обоснованностью применяемых администраци­ей мер дисциплинарного воздействия и законностью освобож­дения граждан из-под стражи.

Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» регулирует порядок и определяет условия содержания под стражей, гарантии прав и законных интересов лиц, которые в соответствии с УПК РФ задержаны по подозрению в совершении пре­ступления, а также лиц, подозреваемых и обвиняемых в со­вершении преступлений, в отношении которых в соответствии с УПК РФ избрана мера пресечения в виде заключения под стражу.

Полномочия прокурора при осуществлении надзора

В соответствии со ст. 33 закона о прокуратуре при осуще­ствлении надзора за исполнением законов прокурор вправе:

посещать в любое время органы и учреждения, указанные в законе о прокуратуре;

опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами;

требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужден­ных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, про­верять соответствие законодательству РФ приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, указанных в ст. 32 закона о прокуратуре, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуж­дать уголовные дела или производства об административных пра­вонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротесто­ванного акта администрацией учреждения приостанавливается;

отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в на­рушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штраф­ного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиноч­ной камеры, дисциплинарного изолятора.

Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без закон­ных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвер­гнутого задержанию, предварительному заключению или по­мещенного в судебно-психиатрическое учреждение.

Обязательность исполнения постановлений и требований прокурора закреплены в ст. 34 закона о прокуратуре. Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполня­ющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к на­казанию, не связанному с лишением свободы.

Организация прокурорского надзора

Приказ Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и содержании подозреваемых и обвиняемых в следственных изоляторах» закрепил следующие положения. Прокуроры субъектов РФ, городов и районов, военные про­куроры, прокуроры по надзору за соблюдением законов в ис­правительных учреждениях должны рассматривать надзор за исполнением требований уголовно-исполнительного законодательства и федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» как важную составную часть общей функции защиты конституционных прав и законных интересов граждан, находящихся в местах лишения свободы и содержания под стражей, отбывающих наказания, не связанные с изоляци­ей от общества, а также содержащихся в дисциплинарных воин­ских частях.

Прокурорам необходимо организовывать работу так, чтобы надзор своевременно выявлял, пресекал и предупреждал нарушения законности в учреждениях и органах уголовно-испол­нительной системы.

При проверках в исправительных и воспитательных коло­ниях, тюрьмах, следственных изоляторах, дисциплинарных воинских частях прокуроры должны обращать особое внима­ние на законность содержания в этих учреждениях осужден­ных, подозреваемых и обвиняемых, а также обращать внимание на факты использования недозволенных мер воздействия и незаконного применения администрацией исправительных учреждений, следственных изоляторов, командованием, иными должностными лицами дисциплинарных воинских частей, других воинских частей и учреждений, сотрудниками отделов специального назначения физической силы, спецсредств и оружия; водворения в карцеры, дисциплинарные и штрафные изоляторы, помещения камерного типа, гауптвахты; неоказа­ния медицинской помощи; ненадлежащего материально-бытового обеспечения.

Прокурорам необходимо добиваться неукоснительного соблюдения установленного законом режима исполнения и отбывания наказания как основного условия исправления осуж­денных, имея в виду, прежде всего, изоляцию и раздельное содержание разных категорий осужденных, их личную безопа­сность, условия содержания, законность проведения обысков и досмотров.

Прокуроры должны обеспечить контроль за фактическим устранением вскрытых нарушений закона. Необходимо в пол­ной мере использовать предоставленные прокурору полномочия для восстановления нарушенных прав граждан, наказания виновных в этом должностных лиц.

Не менее одного раза в полугодие необходимо обобщать состояние законности и прокурорского надзора при исполне­нии уголовных наказаний, а также содержании подозреваемых и обвиняемых в следственных изоляторах. Использовать результаты обобщений для совершенствования организации ра­боты и повышения действенности прокурорских мер.

Прокуроры ежемесячно должны проверять законность содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в след­ственных изоляторах. И безотлагательно принимать меры к освобождению незаконно подвергнутых заключению под стражу, а также лиц, срок содержания которых под стражей истек. Прокурорам необходимо исходить из того, что предметом надзора за исполнением законов об оперативно-розыскной деятельности в исправительных учреждениях и следственных изоляторах является законность проводимых мероприятий по выявлению и предотвращению преступлений, их раскрытию, а также пресечению недозволенных связей сотрудников уголовно-исполнительной системы с осужденными, подозревае­мыми и обвиняемыми.

В случае возникновения в исправительных учреждениях, следственных изоляторах, дисциплинарных воинских частях чрезвы­чайных происшествий руководители прокуратур республик, краев, областей, военные прокуроры должны незамедлительно вы­езжать на места для проверки обстоятельств, выяснения и устранения причин и условий, вызвавших происшествия, и ре­шения вопроса о привлечении виновных к ответственности.

По каждому случаю смерти лиц, содержащихся в исправительных учреждениях, следственных изоляторах, дисциплинарных воинских частях, необходимо организо­вывать проведение прокурорской проверки обстоятельств их смерти с принятием по ее результатам процессуального решения.

Прокуроры должны осуществлять систематический надзор за соответствием действующему законодательству приказов, распоряжений и постановлений, регламентирующих вопросы, свя­занные с исполнением уголовных наказаний, содержанием граж­дан под стражей, издаваемых администрацией исправительных учреждений, следственных изоляторов, а также учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы, дисциплинар­ных воинских частей, командирами воинских частей, своевременно опротестовывать их в случае несоответствия закону.

Необходимо регулярно проверять соблюдение требований закона при применении досрочного освобождения от отбыва­ния наказания, изменении вида исправительного учреждения, условий отбывания наказания, переводе осужденных из одно­го исправительного учреждения в другое, конвоировании со­трудниками уголовно-исполнительной системы лиц, содержа­щихся под стражей.

Кроме того, прокуроры обязаны обеспечить действенный надзор за соблюдением законов при исполнении наказаний, не связанных с лишением свободы, условного осуждения, а также осуществлении контроля за осужденными, отбывание наказания которым отсрочено.

Проверки исполнения законов в уголовно-исполнительных инспекциях необходимо проводить ежеквартально, акценти­руя внимание на соблюдении требований закона о постановке осужденных на учет, контроле за их поведением, применении мер воздействия к лицам, уклоняющимся от исполнения воз­ложенных судом обязанностей, обязанностей и запретов, ус­тановленных уголовно-исполнительными инспекциями, нару­шающим порядок и условия отбывания наказаний, не связан­ных с лишением свободы, а также на исполнении требований приговора администрацией организаций и командованием во­инских частей, в которых работают осужденные или проходят службу осужденные военнослужащие.

При этом работа с жалобами и обращениями подозревае­мых, обвиняемых и осужденных должна быть подчинена задачам укрепления законности при исполнении уголовных наказаний и по каждому обоснованному обращению следует доби­ваться принятия исчерпывающих мер, решительно изживать проявления бюрократизма и волокиты. Обращения о наибо­лее серьезных нарушениях проверять с выездом на место.

Прокуроры субъектов РФ не реже одного раза в месяц должны проводить проверки следственных изоляторов или испра­вительных учреждений.

Военным прокурорам также необходимо регулярно участвовать в проверках соблюдения законности в дисциплинарных воинских частях.

Проверка прокурором законности содержания осужденных в исправительном учреждении проводится путем ознакомления с личными делами осужденных. Прокурор должен проверить основания для содержания в исправительном учреждении (наличие приговора или определения суда на каждого осужден­ного, вступившего в законную силу). Если такого основания нет или истек срок лишения свободы, прокурор обязан освободить содержащееся под стражей лицо немедленно.

Особенно тщательно прокурор должен проверять соблюдение сроков содержания осужденных в исправительном учреждении. Прокурор проверяет своевременность и законность освобождения граждан из-под стражи.

При осуществлении прокурорского надзора за соответствием режима отбывания наказания требованиям закона прокуроры должны обращать внимание на то, чтобы наряду с требованиями о выполнении осужденными своих обязанностей администрацией исправительного учреждения обеспечивалось соблюдение установленного законом порядка отбывания лише­ния свободы, а также прав и законных интересов осужденных.

Прокурор, который осуществляет надзор за законностью проводимых досмотров и обысков, должен выяснять, ведется ли учет изъятых предметов и ценностей, проводятся ли проверки по фактам обнаружения у осужденных спиртных напит­ков, наркотических веществ, денег, колюще-режущих предметов и т.д.

Начальники исправительных учреждений обязаны сообщать прокурору о всех фактах, когда в результате применения физической силы, спецсредств или оружия были причинены ранения или наступила смерть осужденного либо других лиц. Про­курор обязан произвести тщательную проверку законности и обоснованности их применения.

В соответствии со ст. 14 УИК РФ осужденным гарантируются свобода совести и свобода вероисповедания. Прокурору необходимо выяснять, не ущемляет ли администрация права осужденных на свободу совести и свободу вероисповедания.

Прокурор должен пресекать случаи неоправданного предо­ставления осужденным дополнительных льгот и одновремен­но осуществлять надзор за тем, чтобы налагаемые взыскания соответствовали тяжести и характеру совершенного проступ­ка.

Правовой основой надзора за осуществлением ОРД являются законодательные, межведомственные и ведомственные нормативные акты:

"О прокуратуре Российской Федерации": Федеральный закон от 17 января 1992 г. (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г.);

"Об организации прокурорского надзора за расследованием и раскрытием преступлений": приказ Генерального прокурора РФ от 21 февраля 1995 г. № 10;

«О порядке предоставления органами внутренних дел материалов для осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"»: указание Генерального прокурора РФ от 20 июля 1996 г.;

"Об организации надзора за исполнением Федерального закона " Об оперативно-розыскной деятельности": приказ Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 48;

"Об организации надзора за исполнением Федерального закона " Об оперативно-розыскной деятельности": приказ Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56.

Субъектами прокурорского надзора за ОРД являются: Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры. Генеральный прокурор РФ лично определяет своим приказом прокуроров, на которых возлагается надзор за исполнением законодательства, регулирующего оперативно-розыскную деятельность. Приказом Генерального прокурора «Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"» от 25 апреля 2000 г. № 56 эти функции возложены на заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, Главного военного прокурора и его заместителей, начальников управлений и отделов, их заместителей, прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним транспортных, военных и иных специализированных прокуроров, прокуроров городов и районов, других территориальных, военных и иных специализированных прокуроров. При этом, прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним транспортные, военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур несут персональную ответственность за организацию надзора и своими приказами из числа сотрудников аппарата соответствующей прокуратуры и нижестоящих прокуратур назначают уполномоченных прокуроров для осуществления надзора.

В соответствии со ст. 29 Закона о прокуратуре и ч. 3 приказа Генерального прокурора от 25 апреля 2000 г. № 56 предметом прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности является обеспечение гарантий соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции; исполнение органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, Конституции РФ, Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" и других законов, регламентирующих оперативно-розыскную деятельность, нормативных актов, принятых в их развитие, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими эту деятельность.

Анализ положений Закона о прокуратуре, Закона об ОРД и приказа Генерального прокурора от 25 апреля 2000 г. позволяет к важнейшим элементам прокурорского надзора в области оперативно-розыскной деятельности отнести:

1) соблюдение законности и обоснованности:

рассмотрения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;

проведения оперативно-розыскных мероприятий;

заведения, ведения и прекращения дел оперативного учета;

использования результатов оперативно-розыскной деятельности;

2) обеспечение социальной и правовой защиты должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также граждан, оказывающих им содействие;

3) защиту сведений об органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

По требованию прокуроров, уполномоченных на осуществление надзора за ОРД, руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Наряду с уполномоченными прокурорами в каждой прокуратуре приказом соответствующего прокурора должны быть определены лица, на которых возложено ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности. На них оформляется допуск для работы с документами в соответствии с Инструкцией "О порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 1995 г. № 1050, являющийся формальным основанием для работы с документами, составляющими государственную тайну. Они предупреждаются об уголовной ответственности за разглашение их содержания или утрату. При утечке информации проводится служебное расследование.

Копия приказа с перечнем уполномоченных прокуроров и лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, или выписка из него в обязательном порядке направляется для сведения руководителям органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Отсутствие указанных документов может служить формальным основанием для отказа в предоставлении материалов оперативно-розыскной деятельности.

В предмет прокурорского надзора не входит проверка законности и обоснованности возбуждения органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, ходатайства о проведении оперативно-розыскного мероприятия, связанного с ограничением конституционных прав граждан, а также законности решения судьи по результатам рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Поскольку окончательное решение о проведении такого мероприятия является прерогативой суда, прокурор не должен предрешать его вывод и не может воспрепятствовать обращению органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в суд с соответствующим ходатайством. Сказанное распространяется также и на случаи, когда оперативно-розыскные мероприятия, связанные с ограничением конституционных прав граждан, проводятся до получения судебного решения (или без такового) в порядке, предусмотренном ч. ч. 3, 6 и 9 ст. 8 Закона об ОРД.

Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью не ограничивается решениями о проведении и порядке проведения отдельных оперативно-розыскных мероприятий, т. к. оперативно-розыскная деятельность не исчерпывается их осуществлением. Прокурорский надзор распространяется также на решения о заведении и прекращении дел оперативного учета и иные решения, не связанные с тактикой осуществления оперативно-розыскных мероприятий.

Круг оперативно-служебных документов, представляемых уполномоченному прокурору по его требованию, включает в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативно-правовые акты.

Обращение прокуроров к нормативным актам соответствующих ведомств оправданно и необходимо в случаях, когда без этого не представляется возможным дать оценку законности оперативно-розыскных мероприятий, поскольку положения нормативных актов могут конкретизировать закон, определять механизмы его исполнения.

Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих или оказывавших содействие этим органам на конфиденциальной основе, относятся к сведениям, составляющим государственную тайну, и могут предоставляться надзирающему прокурору как с письменного согласия указанных лиц (оформляется должностным лицом органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность), так и без согласия таких лиц (при наличии достаточных оснований для предъявления им обвинения в совершении преступления в ходе выполнения оперативных заданий).

Согласие на предоставление этих сведений прокурору оформляется документом произвольной формы (распиской, заявлением).

Требование уполномоченного прокурора о предоставлении ему оперативно-служебных документов, отражающих ход и результаты оперативно-розыскных мероприятий, может быть письменным или устным. Однако, если такие документы содержат сведения, отнесенные к государственной тайне, требование должно быть облечено в письменную форму.

Оперативно-розыскные документы истребуются прокурором в связи с поступившими в прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан, должностных лиц о нарушении законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и законности принимаемых при этом решений. Кроме того, прокуроры вправе по собственной инициативе выявлять нарушения прав и законных интересов юридических и физических лиц в ходе оперативно-розыскной деятельности.

Жалобы на нарушения прав и интересов указанных лиц должны рассматриваться в срок не позднее одного месяца. Жалобы на нарушения конституционных прав Генеральной прокуратуре рекомендуется рассматривать в пятидневный срок.

Прокурор дает на жалобу мотивированный ответ, а в случае отказа в удовлетворении ее лицу, обратившемуся с ней, должны быть разъяснены порядок обжалования прокурорского решения, а также право обращения в суд, если это предусмотрено законом.

Руководитель органа внутренних дел вправе не предоставлять прокурору оперативно-служебные документы, относящиеся к той части ОРД, которая не входит в предмет прокурорского надзора.

Вопрос об отнесении тех или иных служебных документов к содержащим государственную тайну, а также об ознакомлении с ними прокурора, решает руководитель органа внутренних дел на основании положений Конституции РФ, Закона об ОРД, Закона о государственной тайне, других законов Российской Федерации, ведомственных нормативных актов.

Периодичность проверки установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий и законности принимаемых при этом решений определяет Генеральный прокурор РФ, а также уполномоченные прокуроры. При этом проверки законности проведения оперативно-розыскных мероприятий и принимаемых решений осуществляются:

по жалобам граждан и обращениям должностных лиц;

по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручение органа дознания, следователя и суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением указаний уполномоченного прокурора;

в плановом порядке, в т.ч. по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора;

в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствием положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.

Внимание проверяющих прокуроров должно быть направлено на то, чтобы в ходе оперативно-розыскной деятельности проводились только те ОРМ, перечень которых установлен Законом об ОРД.

Если прокурор располагает обоснованными сведениями об ограничении или нарушении в процессе оперативно-розыскной деятельности прав и законных интересов граждан, обязанность доказывания законности и обоснованности проведения оперативно-розыскных мероприятий возлагается на органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность. При непредставлении убедительной информации, подтверждающей законность решения и порядка проведения мероприятия, прокурор вправе исходить из доказанности факта нарушения закона и прибегнуть к соответствующим мерам реагирования в отношении виновных должностных лиц.

В связи с этим надзирающие за осуществлением оперативно-розыскной деятельности прокуроры вправе:

знакомиться с подлинными оперативно-служебными документами, включающими в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также иные оперативно-служебные документы, необходимые для осуществления надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности";

требовать письменные объяснения от должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность и допустивших при этом нарушения закона;

давать письменные указания об осуществлении тех или иных оперативно-розыскных мероприятий либо требовать их прекращения;

опротестовывать незаконные и необоснованные постановления руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в т.ч. и о передаче результатов этой деятельности следователю (органу дознания, в суд);

отменять незаконные и необоснованные постановления следователя (органа дознания) о возбуждении уголовного дела, вынесенные в порядке реализации результатов оперативно-розыскной деятельности;

опротестовывать противоречащие закону ведомственные правовые акты руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

вносить представления об устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

требовать от руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, отстранения подчиненных им оперативных работников от дальнейшего ведения оперативных проверок в случае нарушения ими закона;

при обнаружении признаков преступления проводить проверку в соответствии с требованиями УПК РФ;

направлять в суд жалобы, проверка которых относится к исключительной компетенции судей.

При обнаружении пассивности в проведении оперативно-розыскных мероприятий уполномоченным прокурорам направлять руководителю органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, либо вышестоящему руководителю указания с установлением срока их исполнения.

При нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов физических и юридических лиц уполномоченный прокурор в соответствии с законодательством обязан принять меры по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда.

Проверка прокурором исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, отражается в самостоятельном надзорном производстве, в котором концентрируются поступившие в прокуратуру материалы, информация, жалобы, заявления граждан, справки, оперативно-служебные документы, представленные прокурору по его требованию. В связи с этим делопроизводство в органах прокуратуры должно быть организовано в соответствии с требованиями, установленными для работы с документами оперативно-розыскного характера.

По результатам проверки соответствия деятельности органа внутренних дел, осуществляющего ОРД, требованиям, предусмотренным законодательными подзаконными и ведомственными правовыми актами Российской Федерации, прокурор вправе:

дать указание об осуществлении ОРМ по уголовному делу, находящемуся у него в производстве;

указать руководителю органа внутренних дел, подразделения, сотрудники которого допустили нарушения законности при осуществлении ОРД, на прекращение действий, влекущих за собой такие последствия;

обязать руководителя органа внутренних дел рассматривать вопрос о привлечении сотрудника оперативного подразделения, виновного в нарушении законности при осуществлении ОРД, к дисциплинарной ответственности;

информировать вышестоящее руководство органов внутренних дел о фактах нарушения законности при осуществлении ОРД и указать на необходимость устранения обстоятельств, способствующих таким нарушениям;

принять меры к восстановлению прав и законных интересов граждан, нарушенных в процессе или результате ОРД;

привлечь виновных к ответственности.

Таким образом, исполнение функций прокурорского надзора и ведомственного контроля должно способствовать успешному выполнению задач, возложенных на органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, совершенствованию форм их деятельности в борьбе с преступностью и обеспечению соблюдения законности.

Важнейшую роль в обеспечении действенности данных принципов имеет постоянная проверка соблюдения оперативно-розыскного законодательства оперативными подразделениями, которая, как известно, является одной из активных форм воздействия на совершенствование деятельности оперативных подразделений, в частности, за исполнением ими нормативных правовых актов, регламентирующих ОРД.

В соответствии со ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»: «прокурорский надзор за исполнением настоящего Федерального закона осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры. По требованию указанных прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий. Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. Неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, влечет за собой установленную законом ответственность».

Выступая в настоящее время как единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, прокуратура, таким образом, проводит в жизнь воплощенный в законах курс по переустройству общества и государства, выводу страны из кризиса, исходя из возложенных на прокуратуру задач по защите прав и свобод человека и гражданина. При этом прокуратура способствует взаимодействию законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти, их согласованному функционированию как единой государственной власти, заинтересованной в неукоснительном соблюдении законов.

Прокурорский надзор заключается в наблюдении за законностью действий и решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений; в принятии мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.

Прокурорский надзор - самостоятельная разновидность государственной деятельности, имеющая специфические задачи. Этим обусловлено автономное положение прокурора по отношению к органам, организациям и лицам, законность деятельности которых им оценивается.

В силу прямых указаний, содержащихся в ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», в предмет прокурорского надзора входит проверка законности решений, принимаемых при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Речь идет о юридически значимых решениях, которые облекаются в форму постановления и порождают определенные правовые последствия, а именно:

• о заведении и прекращении дела оперативного учета;
• проведении и прекращении конкретных оперативно-розыскных мероприятий;
• представлении результатов оперативно-розыскных мероприятий органу дознания, следователю или суду;
• рассекречивании сведений об использованных или используемых при проведении оперативно-розыскных мероприятий силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах ОРД; о лицах, внедренных в организованные преступные группы; о лицах, оказывающих содействие органам, осуществляющим ОРД, на конфиденциальной основе;
• об уничтожении материалов, отражающих результаты оперативно-розыскных мероприятий, проведенных на основании судебного решения.

По мнению В. И. Рохлина: «...надзор за соблюдением прав и свобод в сфере оперативно-розыскной деятельности есть частный случай или одна из составляющих надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В то же время при защите прав и свобод человека и гражданина используются все отрасли прокурорского надзора».

Таким образом, учитывая вышесказанное, под прокурорским надзором за оперативно-розыскной деятельностью следует понимать систему планомерного наблюдения и проверки учреждений и органов пенитенциарной системы, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, с целью выявления и устранения нарушений прав и свобод личности при проведении оперативно-розыскных мероприятий и в рамках использования сил, средств и методов данной деятельности.

Прокурорский надзор за исполнением настоящего Федерального закона осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры.

По требованию указанных прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

Прокуроры, указанные в части первой настоящей статьи, обеспечивают защиту сведений, содержащихся в представленных документах и материалах.

Неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, влечет за собой установленную законом ответственность.

1. Прокурорский надзор составляет основную, ведущую функцию прокуратуры, определяющую ее государственное предназначение, социально-политическую значимость. Надзор за исполнением законов является наиболее эффективной и последовательной формой контроля со стороны государства в одной из наиболее важных для него сфер - сфере обеспечения законности. Утверждая верховенство Конституции РФ, действующих на территории РФ законов, прокурорский надзор выступает действенным инструментом защиты интересов личности, общества и государства.

Прокурорский надзор за ОРД - это осуществляемая от имени государства деятельность прокуратуры, призванная обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства при осуществлении органами - субъектами ОРД и их должностными лицами ОРД путем выявления и своевременного устранения любых нарушений закона и привлечения к ответственности виновных.

• 2. Комментируемая статья является специальной по отношению к нормам ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - ФЗ о прокуратуре), который определяет содержание, предмет прокурорского надзора, полномочия прокурора при его осуществлении. В частности, ст. 22 ФЗ о прокуратуре определяет общие полномочия прокурора при выполнении им возложенных на него функций. Какими-либо дополнительными, специальными полномочиями применительно к ОРД этим Законом прокурор не наделяется. Наоборот, ст. 30 ФЗ о прокуратуре содержит отсылочную норму, согласно которой полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими ФЗ. Соответственно полномочия прокурора в сфере его надзора за ОРД определяются как общими нормами ФЗ о прокуратуре, так и специальными нормами, предусмотренными в комментируемой статье, и в случае конкуренции общей и специальной норм, согласно правилам толкования закона, следует руководствоваться положениями специальной нормы.
• 3. Оперативно-розыскная деятельность - особый в плане обеспечения прав и свобод граждан вид деятельности. При ее осуществлении используются гласные и негласные методы, что таит в себе возможности для злоупотреблений, нарушений законности. Поэтому не случайно ФЗ об ОРД на первое место ставит принципы законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а надзор за их соблюдением в процессе осуществления ОРД составляет сердцевину, ядро деятельности прокурора в этом направлении.

Выделение надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в качестве самостоятельного направления деятельности прокуратуры свидетельствует о признании ее правозащитного потенциала, особого положения в системе правоохранительных органов, о существенном усилении позиций органов прокуратуры в механизме их государственной охраны. Вместе с тем соблюдение прав и свобод человека и гражданина определяет содержание предмета не только рассматриваемого направления прокурорского надзора. Оно входит также в сферу надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД.

Согласно ФЗ о прокуратуре предметом надзора, в том числе за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, и их должностными лицами, являются соблюдение ими Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов (ст. 21).

Предметом надзора за ОРД, определяемого ст. 26 этого ФЗ, охватывается только соблюдение и только тех прав и свобод человека и гражданина, которые не относятся к предмету других отраслей прокурорского надзора.

В соответствии со ст. 29 ФЗ о прокуратуре предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения ОРМ и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие.

Тем самым по смыслу ФЗ о прокуратуре, к предмету прокурорского надзора за ОРД можно отнести соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка проведения ОРМ, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД.

4. В соответствии с ч. 2 ст. 26 ФЗ о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Таким образом, по смыслу взаимосвязанных положений комментируемой статьи и положений ФЗ о прокуратуре, предмет прокурорского надзора не может быть всеобъемлющим и по сути подменять ведомственный контроль за ОРД. Исходя из прямого предписания Закона, предметом надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, а также соответствие им издаваемых правовых актов. Соответственно прокурор может проявлять свои надзорные полномочия только в правовом пространстве, определенном законами, но не ведомственными нормативными правовыми актами. Поэтому надзор за исполнением предписаний подзаконных актов (приказов, распоряжений, указаний, инструкций) на прокурора Законом не возложен. Это сфера ведомственного контроля. Вместе с тем обращение прокуроров к нормативным актам органов - субъектов ОРД необходимо тогда, когда ими определяется соответствие ведомственных нормативных правовых актов российскому законодательству и оправданно в ситуации, когда без этого не представляется возможным дать оценку законности ОРМ. Это обусловлено и тем, что в статьях ФЗ об ОРД содержатся отсылочные нормы, которые предписывают конкретизировать положения Закона в ведомственных нормативных правовых актах, определять механизмы его реализации. В частности, это закреплено в ст. 8, 9 и 11 ФЗ об ОРД.

Вместе с тем закрепленное в ч. 2 комментируемой статьи право прокурора требовать наряду с другими документами представления ведомственных нормативных актов, регламентирующих порядок проведения ОРМ, не определяет их в качестве предмета надзора, а рассматривает как средство, при помощи которого осуществляется познание и толкование отсылочных норм Закона.

Соответствие ведомственным нормативным правовым актам решений о производстве и прекращении оперативной проверки, заведение и прекращение дел оперативного учета, соблюдения и порядка продления сроков их ведения входит в предмет надзора только в том случае, если нарушение требований ведомственного нормативного правового акта влечет нарушение прав и свобод граждан, затрагивает интересы личности, общества и государства.

Согласно п. 4 приказа Генпрокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» предметом прокурорского надзора за ОРД являются соблюдение прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, а также прав и законных интересов юридических лиц, установленных законом запретов при осуществлении ОРД; законность проведения ОРМ, в том числе тех, на проведение которых разрешение дано судом, принятия должностными лицами решений, представления результатов ОРД дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами, осуществляющими ОРД, порядок выполнения ОРМ, установленный законами и правовыми актами, принятыми уполномоченными органами и предусматривающими механизм реализации законов.

5. При осуществлении надзора за исполнением законов на прокурора возлагается обязанность контроля за тем, чтобы проводимые ОРМ по своей направленности в полной мере соответствовали установленным законом целям и задачам осуществления ОРД, обеспечению защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, обеспечению безопасности общества и государства от преступных посягательств. ОРД должна быть направлена на решение задач выявления, пресечения и раскрытия преступлений; выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания; розыска без вести пропавших, добывания информации о событиях или действиях, создающих угрозу безопасности РФ. Факты выхода ОРМ за пределы указанных в ФЗ об ОРД целей и задач должны быть предметом деятельности прокурора по их установлению и пресечению незаконных действий субъектов ОРД.

В связи с этим деятельность прокуроров согласно означенному приказу должна быть направлена на обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности при решении задач ОРД, в том числе по предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию преступлений; выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществлению розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших; по добыванию информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ; по установлению имущества, подлежащего конфискации, что можно рассматривать в качестве цели прокурорского надзора.

6. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия прокурором мер (см. ст. 21 ФЗ о прокуратуре).

В ФЗ о прокуратуре надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина посвящена гл. 2. В соответствии со ст. 27 Закона прокурор при осуществлении возложенных на него функций рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина.

Основанием для надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина являются заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина (см. ст. 27 ФЗ о прокуратуре). Это же вытекает из ч. 3 ст. 5 комментируемого Закона, где прямо отмечается, что лицо, полагающее, что действия органов, осуществляющих ОРД, привели к нарушению его прав и свобод, вправе обжаловать эти действия в вышестоящий орган, осуществляющий ОРД, прокурору или в суд.

Кроме того, проверка исполнения законов при осуществлении ОРД может проводиться не только по обращениям граждан, юридических и должностных лиц, но и по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем исполнении поручения следователя, руководителя следственного органа, дознавателя, органа дознания по уголовным делам и материалам проверки сообщения о преступлении или решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований уполномоченного прокурора; в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора; в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов в работе по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших (п. 5 Инструкции о порядке составления и представления отчета о работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, утвержденной приказом Генпрокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33).

По смыслу ФЗ о прокуратуре и прямому предписанию Инструкции прокурорский надзор не вытекает из прав прокурора и не может быть безосновательным.

7. Оперативно-служебные документы об осуществлении органами ФСБ ОРМ в рамках контрразведывательной деятельности проверяются в порядке надзора только по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращениям граждан, свидетельствующим о нарушениях этими органами законодательства РФ.

В ходе надзорных мероприятий в СВР России и в органе внешней разведки Минобороны России проверяются только те оперативнослужебные документы, которые связаны с обеспечением собственной безопасности указанных органов.

Уполномоченные прокуроры при реализации надзорных полномочий также проверяют:

• а) соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления ОРД;
• б) законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения ДОУ и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения, законность принимаемых по ним решений.

При этом учитывается, что в соответствии с ФЗ об ОРД ДОУ и порядок их ведения, а также организация и тактика проведения ОРМ определяются нормативными актами органов, осуществляющих ОРД.

Прокуроры обязаны строго следовать требованиям ФЗ об ОРД о том, что ДОУ прекращаются в случае решения задач ОРД или установления обстоятельств, свидетельствующих об объективной невозможности их решения;

• в) законность и обоснованность проведения или прекращения ОРМ, в том числе тех, разрешения на проведение которых даны судом; наличие оснований, соблюдение установленных условий, порядка и сроков их проведения;
• г) законность проведения ОРМ, направленных на сбор данных, необходимых для принятия решений, указанных в ч. 2 ст. 7 ФЗ об ОРД, в том числе о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных ФЗ сведений - при наличии запроса, направленного в порядке, установленном Указом Президента России от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» (п. 7 ч. 2 ст. 7);
• д) законность представления результатов ОРД;
• е) наличие полномочий улиц, осуществляющих ОРД, а также принимающих решения о заведении, продлении сроков, приостановлении и прекращении ДОУ и иных оперативно-служебных материалов, проведении ОРМ, представлении результатов ОРД дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд;
• ж) соблюдение определенного ФЗ об ОРД перечня ОРМ;
• з) соблюдение установленного порядка регистрации ДОУ и других оперативно-служебных материалов, законность постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела, в том числе находящиеся на архивном хранении;
• и) соответствие ОРМ целям и задачам ОРД, а также соблюдение требования о недопустимости применения информационных систем, технических средств и веществ, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;
• к) своевременность уведомления судей органами, осуществляющими ОРД, о проведении в случаях, предусмотренных ч. 3 и 6 ст. 8 ФЗ об ОРД, ОРМ, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, в том числе передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища; наличие оснований для проведения таких ОРМ в указанных случаях.

Законность привлечения граждан к содействию на конфиденциальной основе и соблюдение при этом принципа добровольного сотрудничества с органами, осуществляющими ОРД, проверяется исключительно при наличии жалоб граждан.

При осуществлении надзора учитывается, что сведения о лицах, внедренных вОПГ, оШНС органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих или оказывавших им содействие на конфиденциальной основе, представляются прокурору только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

Указанные положения входят в противоречие с режимом конспирации в ОРД, преимущественно негласными началами этой деятельности, а потому и вторжение прокурора в сферу организации и тактики ОРД, планирование и проведение конкретных мероприятий представляется недопустимым.

В предмет прокурорского надзора за ОРД не может входить и проверка законности решения судьи по результатам рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, на неприкосновенность жилища при проведении ОРМ, а также законности и обоснованности возбуждения органом, осуществляющим ОРД, ходатайства о проведении ОРМ, связанных с ограничением конституционных прав граждан. Ведь суд является не субъектом ОРД, а органом, принимающим окончательное решение, санкционирующим проведение отдельных ОРМ. Прокурор не вправе ограничивать обращения органов, осуществляющих ОРД, в суд с ходатайством о разрешении на проведение ОРМ, поскольку только судья по результатам рассмотрения материалов разрешает проведение соответствующего ОРМ, которое ограничивает конституционные права граждан, либо отказывает в его проведении, о чем и выносит мотивированное постановление. Ограничение прокурором права обращения субъектов ОРД в суд подменяет (предрешает) решение суда и игнорирует отведенную ему роль в определении законности и обоснованности проведения ОРМ, ограничивающих конституционные права. Поэтому прокурор не вправе принимать решения, санкционирующие или запрещающие проведение ОРМ в случаях, требующих судебного решения, до его получения или без такового, которые осуществляются в порядке, предусмотренном ст. 8 комментируемого Закона.

С учетом того, что согласно закону сведения о лицах, оказывающих содействие органам - субъектам ОРД на конфиденциальной основе, составляют государственную тайну и могут представляться соответствующим прокурорам только с письменного согласия указанных лиц, сомнительна сама возможность прокурорского надзора за законностью привлечения лиц к сотрудничеству, за исключением случаев подачи ими заявлений о принуждении их к такой деятельности.

По смыслу ФЗ о прокуратуре и ФЗ об ОРД не входят в предмет прокурорского надзора сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления ОРД. Соответственно, вряд ли обоснован прокурорский надзор за законностью, обоснованностью и соблюдением установленного порядка заведения ДОУ и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения, тем более что согласно прямому предписанию ФЗ об ОРД факт заведения дела оперативного учета не является основанием для ограничения конституционных прав и свобод, а также законных интересов человека и гражданина (ч. 3 ст. 10 ФЗобОРД).

Вместе с тем под грифом секретности могут скрываться не только сведения, составляющие государственную тайну, но и ошибки, просчеты, а то и беззаконие в процессе осуществления ОРД. В частности, действия, выходящие за границы законности организационных мероприятий, допустимости тех или иных тактических приемов, например провокационные действия, не образуют признаков ОРД. Поэтому и ограничений в выявлении таких фактов быть не может, поскольку это уже не проверка прокурором организации и тактики ОРД, а определение законности действий субъектов этой деятельности. Вместе с тем оперативно-служебные документы, а также материалы дела оперативного учета могут выступать лишь средством проверки законности и обоснованности действий и решений органов, осуществляющих ОРД, но не предметом надзора. Порядок ведения таких дел относится к ведомственному контролю.

Согласно комментируемому Закону сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

Предание гласности вышеуказанных сведений возможно лишь при проведении расследования и рассмотрении в суде уголовных дел о преступлениях, относящихся к категории тяжких, особо тяжких или связанных с участием в них членов организованных преступных групп, когда иными способами и средствами невозможно установить истину. Доступ к этим сведениям должен быть строго ограничен узким кругом лиц, задействованных в процессе расследования и судебного рассмотрения данной категории уголовных дел. Недопустимо разглашение сведений об использованных при проведении негласных

ОРМ в связи с этими уголовными делами силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах ОРД.

Представляется также, что совершение указанными лицами преступления не является основанием для сообщения уполномоченному прокурору сведений о том, что это лицо является или являлось негласным сотрудником. Совершение противоправного деяния вообще не является основанием для предания огласке сведений о лице как о негласном сотруднике. Это обусловлено тем, что факт негласного сотрудничества является его важными условием, а предание таких сведений гласности при любых обстоятельствах является правом самих конфидентов, а не органов - субъектов ОРД. Соответственно этому норма не содержит общего смысла предания огласке таких сведений о действующих или бывших конфидентах. Если о лице известно как о совершившем преступление, то сообщение о нем указанных сведений как с согласия, так и без такового не имеет практического смысла. Представляется допустимым сообщение сведений о конфиденте, совершившем преступление, с его письменного согласия лишь в том случае, если характер выполняемого им задания может повлиять на квалификацию его деяния либо вообще исключить уголовную ответственность.

8. При проверках законности ОРМ, проводимых на основании поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя по уголовным делам и материалам проверки сообщений о преступлении или решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, в каждом случае рассматривается необходимость проведения дополнительных ОРМ, направленных на раскрытие преступления и выявление причастных к нему лиц.

При наличии достаточных данных, свидетельствующих о нарушениях при проведении ОРМ по указанным поручениям либо решениям, уполномоченному прокурору, помимо актов прокурорского реагирования, направляются руководителям органов, осуществляющих ОРД, требования в целях обеспечения эффективного осуществления уголовного преследования.

• 9. В ходе изучения ДОУ и других оперативно-служебных материалов проверять наличие в них документов, свидетельствующих об укрытии преступлений, незаконном освобождении от уголовного преследования, фальсификации оснований и условий проведения ОРМ (заявлений граждан, протоколов следственных действий, официальных документов и т. п.).
• 10. Уполномоченный прокурор в ходе и по результатам проведения проверок, а также при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и устранении иных нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, обязан:
  • а) знакомиться с представленными подлинными оперативно-служебными документами, включающими ДОУ, материалы о проведении ОРМ с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения ОРМ;
  • б) получать письменные объяснения от должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, по поводу выявленных нарушений закона;
  • в) требовать устранения нарушений закона, выявленных по ДОУ и иным оперативно-служебным материалам;
  • г) опротестовывать противоречащие закону нормативные правовые акты органов, осуществляющих ОРД, а также постановления и иные решения должностных лиц указанных органов;
  • д) по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства в соответствии с установленными УПК полномочиями выносить мотивированное постановление либо требовать от уполномоченного органа передачи результатов ОРД в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании;
  • е) вносить представления об устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД.
• 11. Уполномоченные прокуроры пресекают нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц при осуществлении ОРД, принимают своевременные меры к их восстановлению, возмещению причиненного вреда и (при наличии оснований) привлечению виновных должностных лиц к установленной законом ответственности.

На акт, нарушающий права человека и гражданина, прокурор или его заместитель приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение (см. ст. 28 ФЗ о прокуратуре).

Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению нс позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

Представление об устранении нарушений закона подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер по протесту или представлению прокурора должно быть сообщено ему в письменной форме (см. ст. 23 и 24 ФЗ о прокуратуре).

Уполномоченными являются прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуроры, прокуроры городов, округов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуроры, а также выделенные для этой цели приказами прокуроров субъектов РФ уполномоченные прокуроры, а в Генеральной прокуратуре РФ - заместители Генерального прокурора РФ, Главный военный прокурор и его заместители, начальники главных управлений, управлений и отделов и их заместители (старшие помощники и помощники), старшие прокуроры и прокуроры управлений (отделов) в соответствии с их функциональными обязанностями.

Руководители прокуратур и уполномоченные прокуроры обязаны обеспечить защиту от разглашения сведений, содержащихся в представленных документах и материалах об ОРД поднадзорных органов.

На уполномоченных прокуроров возлагается персональная ответственность за соблюдение установленных ограничений по ознакомлению со сведениями, составляющими государственную тайну.

13. Одним из элементов предмета прокурорского надзора за ОРД является законность решений, принимаемых органами - субъектами ОРД. Решения в ОРД представляют собой правовые акты, влекущие наступление определенных правовых последствий, законность которых предопределяет и законность ОРД в целом.

В числе решений органов, осуществляющих ОРД, предметом внимания прокурора могут быть постановления о проведении ОРМ, решения об использовании результатов ОРД. При установлении фактов нарушения закона прокурором применяются меры по их устранению.

При оценке законности принимаемых органами, осуществляющими ОРД, решений об использовании результатов ОРД устанавливаются соответствие целям ОРД применения полученных при проведении ОРМ данных, полнота и своевременность использования собранной информации. Особое внимание обращается на законность и обоснованность постановлений органов, осуществляющих ОРД, на основе которых результаты ОРМ представляются в органы дознания, следователю или в суд. Поскольку практика принятия решений, равно как и проведения ОРМ, в значительной мере формируется под влиянием ведомственных нормативных правовых актов, оценка их соответствия закону также является прямой обязанностью прокурора.

14. Случаи незаконного отказа от выполнения требований уполномоченного прокурора в зависимости от обстоятельств рассматриваются как воспрепятствование его законной деятельности и при наличии оснований принимаются меры для привлечения виновных должностных лиц к предусмотренной законом ответственности.