1. Понятие земельного права и его место в системе права России

Конституция РФ провозглашает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9).

Земля является особым объектом экономического оборота и правовых отношений в силу своих природных качеств, свойств, функций и роли в жизни общества. В процессе исторического развития претерпевали изменения системы, виды и формы землепользования, соответственно изменялось и правовое регулирование земельных правоотношений.

Землепользование – самая ранняя историческая форма обладания землёй для производственных целей без обособления права на неё кого-либо из пользователей. Землевладение как форма частной собственности стало складываться в результате развития производительных сил, изменения экономических отношений и с расслоением общества на тех, кто монопольно владел землёй, и тех, у кого её не было.

Земля является важнейшим, компонентом окружающей среды, от состояния которой прямо зависит и состояние других природных объектов. Эта особенность земли как природного объекта заключается её невосполнимости по сравнению с другими природными ресурсами: уничтоженные леса могут быть восполнены; сокращение запасов пресной воды приведёт к техническому решению проблемы опреснения вод мирового океана; ресурсы недр исчерпаемы, но есть альтернативные источники энергии и т.д.

Значение земли как природного объекта проявляется и в том, что все иные природные объекты с ней теснейшим образом связаны (леса произрастают на землях лесного фонда; водные объекты протекают по землям водного фонда). И если любые объекты недвижимости (здания, строения, сооружения) по большому счёту могут быть демонтированы и восстановлены на новом месте, то земельные ресурсы непереносимы и невозобновимы.

Земельное право - самостоятельная отрасль российского права, имеющая свой предмет и метод правового регулирования.

Земельное право – это совокупность правовых норм, регулирующих качественно однородные и обладающие социальной значимостью общественные отношения в сфере использования и охраны земли как природного объекта, природного ресурса и объекта недвижимости в целях обеспечения устойчивого развития России и оптимального сочетания интересов общества, граждан и правообладателей земельных участков.

Отсюда следует, что предметом земельного права являются две большие группы общественных отношений: по использованию земель и по охране земель.

Как и другие отрасли, Земельное право имеет свой особый (специфический) метод правового регулирования земельных отношений .

В теории права выделяют два основных метода правового регулирования – императивный и диспозитивный.

Императивный метод регулирования земельных отношений применяется к отношениям, которые складываются в сфере государственного управления землёй (ведение государственного земельного кадастра, мониторинга, земельного контроля и т.д.), при обнаружении земельных правонарушений, при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, при установлении ограничений по использованию земель и т.д.

Диспозитивный метод регулирования земельных отношений основан на признании возможности инициативы и самостоятельности в выборе той или иной модели поведения участниками земельных отношений, а также на равноправия сторон. Он применяется, например, при осуществлении сделок с землёй, а также при выборе правообладателем земельного участка варианта его разрешенного использования.

Взаимодействие данных методов прямо вытекает из главного принципа земельного законодательства, суть которого заключается в том, что регулирование отношений по использованию и охране земель осуществляется, исходя из представлений о земле как о природном объекте, природном ресурсе и недвижимом имуществе. Именно это триединство понимания земли предопределяет сложную нормативную регламентацию отношений по её использованию и охране императивными и диспозитивными методами. Такая специфика не может быть отражена только нормами гражданского или административного права, нацеленными на решение несколько иных задач. Для этого действует внутренне сбалансированная система земельных законодательных актов Российской Федерации и её субъектов. При этом земельное законодательство выделенное в отдельную отрасль Конституцией России как предмет совместного ведения (ст. 72), находится в динамической взаимосвязи с иными отраслями законодательства.

Важнейшее значение имеет закрепление в Конституции России норм, регулирующих земельные отношения. Наряду с уже упоминавшимися ст. ст. 9и 72, большое практическое значение представляет ст. 36 Конституции РФ, согласно которой граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю; владение, пользование и распоряжение землёй осуществляются их собственникам свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Кроме конституционного, существует весьма тесная связь и взаимовлияние земельного, гражданского, градостроительного, административного и муниципального законодательства, а также земельного, экологического и природоресурсовых отраслей законодательства (водного, лесного, горного).

Основное сходство земельного и иных природоресурсовых отраслей права (водного, горного, лесного), за которыми признаётся самостоятельное значение, состоит в том, что они регулируют однородные общественные отношения по рациональному использованию соответствующего природного ресурса, что обуславливает единство целей, задач и принципов. При этом все они тесно взаимосвязаны с экологическим правом, нормы которого регулируют отношения по охране каждого природного объекта.

Особое взаимодействие существует между гражданским и земельным правом. Регулируя имущественные отношения, включая и недвижимость, гражданское законодательство не в состоянии отразить и учесть специфику земельных участков как разновидность природных объектов. Поэтому гражданское право определяет лишь внешнюю сторону бытия земельных участков как объектов недвижимого имущества, формулируя общие требования к порядку заключения сделок с недвижимостью, форме договора, действительности сделок, обязательности государственной регистрации и т.д.

Рассматривая проблему взаимодействия земельного и гражданского права не следует, однако, преувеличивать специфичность и самостоятельность земельных отношений. Например Б.В. Ерофеев предлагал называть сделки с земельными участками «земельно-правовыми» .

Проблема взаимодействия земельного и градостроительного права наиболее ярко стала прослеживаться после вступления в силу нового Градостроительного кодекса РФ. С этого момента развитие отношений по использованию и охране земель и иных природных ресурсов во много определяется документами территориального планирования, в которых должна отражаться экологическая, социально-экономическая и иная перспектива развития территории (а не отдельной категории земель), включающей земельные участки и иные природные ресурсы в масштабах Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования.

Взаимодействие земельного и административного права проявляется в вопросах регулирования отношений по управлению земельных фондов. Нормы административного права применимы к отношениям по государственному управлению земельными ресурсами, привлечению виновных в совершении земельных правонарушений к административной ответственности. При этом в ходе государственного управления земельным фондом государственные органы осуществляют ряд специфических функций, характерных только для этого вида государственного управления (ведение государственного земельного кадастра, проведение мониторинга земель и т.д.).

См. подробнее об этом: Чубуков Г.В. Земельное право России: Учебник. – М., 2002. С. 11-13; Сырых Е.В. Земельное право: Учебник. – М., 2004. С. 6-9.

Ключевые слова

ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО / ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО / ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО / ПРЕДМЕТ ОТРАСЛИ ПРАВА / ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ / ЗЕМЛЯ КАК ПРИРОДНЫЙ ОБЪЕКТ

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы - Краснова И. О.

About the issue on the place of land use law in the Russian legal system

In the article the author turns to the ongoing scientific discussion about correlation of the land law with other branches of law. This discussion acquires ever growing significance today in the context of work on the amendments to the civil and land legislation. By these amendments it is intended, in fact, to reduce the area of legal regulation of the land legislation and to shift certain provisions that are now set in the land legislation into the civil law. Within the discussion the author analyses views of leading representatives of the science of land law, environmental law and civil law and suggests her own arguments about the land law as a constitutive part of the environmental law with relatively autonomous place. For this purpose the article defines the system and subject of land law, analyses the term “land” as an object of land relationships. It is stated that land as a natural object makes part of the one nature, and such understanding should have priority over treating land as a real estate. Therefore, all relationships in respect to land should be regulated on the basis of principles, methods and approaches that determine the development of environmental law and land law as its part with due consideration of successful legal constructions used in the civil legislation relating to real estate.

Текст научной работы на тему «К вопросу о месте земельного права в Российской правовой системе»

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗЕМЕЛЬН ОГО ПРАВА

И.О. Краснова*

К ВОПРОСУ О МЕСТЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА В РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ

Ключевые слова: земельное право, гражданское право, экологическое право, предмет отрасли права, земельные правоотношения, земля как природный объект.

Krasnva I.O. About the issue on the place of land use law in the Russian legal system

In the article the author turns to the ongoing scientific discussion about correlation of the land law with other branches oflaw. This discussion acquires ever growing significance today in the context of work on the amendments to the civil and land legislation. By these amendments it is intended, in fact, to reduce the area of legal regulation of the land legislation and to shift certain provisions that are now set in the land legislation into the civil law. Within the discussion the author analyses views of leading representatives of the science of land law, environmental law and civil law and suggests her own arguments about the land law as a constitutive part of the environmental law with relatively autonomous place. For this purpose the article defines the system and subject of land law, analyses the term “land” as an object of land relationships. It is stated that land as a natural object makes part of the one nature, and such understanding should have priority over treating land as a real estate. Therefore, all relationships in respect to land should be regulated on the basis of principles, methods and approaches that determine the development of environmental law and land law as its part with due consideration of successful legal constructions used in the civil legislation relating to real estate.

Вопрос о месте земельного права в системе российского права остается дискуссионным. Начало ожесточенных споров приходится на 90-е годы, т.е. на период перехода к рыночным отношениям, когда земля, как собственно и другие природные объекты, перешла в сферу особого сочетания интересов, главным образом частных имущественных и публичных экологических, поставив вопрос об отнесении земельно-правовых норм к гражданскому, экологическому отраслям права либо признания этой отрасли самостоятельной. В 90-х годах сталкивалось несколько мнений по этому вопросу. Так, была распространена точка зрения, в соответствии с которой земельное право признается самостоятельной отраслью права, стоящей в одном ряду с гражданским, административным, конституционным и другими отраслями права1. Согласно другой, более поздней точке зрения земельное право не

* Доктор юридических наук, профессор кафедры.

рова, М., 1998. С. 8), земельное право составляет «отдельную отрасль национальной правовой системы». Авторы учебника «Земельное право» (под ред. С.А. Боголюбова. М., 1998, С. 5) также считают, что «земельное право занимает самостоятельное место в общей системе права».

является самостоятельной отраслью, а входит в систему экологического права2. В цивилистической науке высказывалось мнение, что земельное право как самостоятельная структурная единица не существует, а нормы, касающиеся земли, распределены между гражданским, административным, конституционным, экологическим, уголовным и другими отраслями права3.

В настоящее время теории 1990-х немного изменились, а некоторые теоретики поменяли свои пристрастия. Так, теория, выраженная цивилистами, сегодня звучит более мягко, хотя, по сути, остается основой цивилистического подхода к пониманию места земельного права. По мнению Е.А. Суханова, земельное право существует; но формируется по остаточному принципу, т.е. в ее систему входит лишь то, что остается после гражданского и административного отраслей права4. На таком понимании строится и Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, в соответствии с которой отношения собственности на землю и другие природные ресурсы должны исключительно регулироваться Гражданским кодексом5. Следует при этом иметь в виду, что с отношениями собственности прямо связаны и отношения землепользования, а порой и многие иные отношения по поводу земли, разделить которые путем самостоятельного правового регулирования в отдельных нормативных правовых актах невозможно. По сути, при таком подходе говорить о земельном праве как самостоятельной структурной единице в российской системе права не приходится.

Более поздние учебники земельного права уже отказываются от идеи самостоятельности земельного права, а утверждают о наличии системной взаимосвязи земельного права с экологическим, исходя из признания земли частью природы.

Идея полной самостоятельности земельного права уже потеряла поддержку в науке.

Для того чтобы разобраться в достоинствах и недостатках различных точек зрения и сделать свой выбор, следует вернуться к таким понятиям, как «отрасль права», «предмет отрасли права», «система отрасли права».

Система российского права слагается из структурных элементов, включающих отрасли, институты и нормы права. Основным критерием, по которому при-

2 БринчукМ.М. Экологическое право: учебник. М.: Городец, 2009. С. 47.

3 В.А. Дозорцев утверждает, что поскольку «земельные отношения распались на регулируемые гражданским и земельным правом, то основания для признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать, теперь земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объектом экономического оборота» (Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право, 1994. № 1. С. 26).

4 Суханов Е.А. Проблемы совершенствования кодификации российского гражданского законодательства // Сб. статей, посвященный 80-летию со дня рождения профессора В.А. До-зорцева «Актуальные вопросы российского частного права». Статут, 2008. Размещен в базе данных «КонсультантПлюс».

5 Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации». Одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.09.

нято выделять отрасль права, является наличие самостоятельного предмета правового регулирования, не совпадающего с предметом правового регулирования других отраслей.

Предметом любой отрасли права выступает обособленная группа общественных отношений, выделяемых в зависимости от наличия особого объекта общественных отношений либо по признаку особого субъектного состава, либо выделения особой сферы жизнедеятельности общества и др. Соответственно могут быть выделены гражданские (имущественные и личные неимущественные отношения), административные (отношения с участием органов государственной власти), аграрные (в сфере сельского хозяйства). Отношения в рамках каждой отрасли регулируются на основе собственных принципов, которые определяют то, каким образом следует регулировать те или иные общественные отношения. В рамках данной схемы могут быть обособлены и земельные отношения, так как здесь имеется свой самостоятельный предмет - земельные отношения как отношения по поводу земли.

/■~\ и и и и

неоднородная. Она - часть единой окружающей природной среды, выступающей в единстве и взаимосвязи со всеми другими элементами природы, часть материальной среды, стоящей вне общества. Одновременно земля объявлена недвижимым имуществом наряду со зданиями и сооружениями, воздушными и морскими судами, другими объектами материального мира, вошедшими в структуру общества. Такая правовая неоднородность земли позволяет разделить земельные отношения, по крайней мере, на две части - экологические и гражданские. Отсюда есть основания утверждать, что земельных отношений как самостоятельной группы отношений не существует, а все их многообразие можно поделить между гражданским и экологическим правом или же, еще более детально закрепить за административным правом исполнительно-распорядительную деятельность органов государственной власти по поводу земли, за финансовым правом - все денежные аспекты земельных отношений, за гражданским правом отношения, связанные с оборотом земель, а отношения по охране земель оставить экологическому праву. Соответственно все

эти группы отношений будут регулироваться на основе собственных принципов соС» и Г>

ответствующей отрасли и в соответствии с провозглашенной целью. Земля в этом случае будет разорвана между порой противоборствующими и несовместимыми интересами.

Наконец, если более внимательно подойти к определению назначения и роли земли как объекта земельных отношений, ее правовых и естественно-научных характеристик, то можно подвергнуть сомнению адекватность предыдущих позиций. Прежде всего земля - часть единого мира природы. Это явление объективно и не зависит от желаний или решений людей. Земля существует и развивается по законам природы, не подвластным человеку. Человек не создавал землю, как он создавал здания и сооружения. Она досталась ему в процессе эволюционного развития природы. Как бы землю ни называли, какие бы ни давали ей юридические определения, она не

перестает быть частью природы. Российское право не отрицает этого и Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» к компонентам окружающей среды относит землю наряду с другими природными объектами - недрами, лесами, животным миром и т. д. Все компоненты природы, отдельные экосистемы, окружающая среда в целом являются объектами охраны окружающей среды. Это означает, что при реализации любых отношений по поводу земли как части окружающей среды, в том числе отношений собственности, устанавливаются экологические требования, в том числе ограничения прав собственности и пользования, исходя из экологических интересов и на основе принципов экологического права.

Одновременно земельные участки были объявлены недвижимостью6, общественные отношения по поводу которой должны подчиняться правилам, установленным в интересах защиты неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав. Позднее не земля, а лишь земельные участки были включены в состав объектов недвижимого имущества (ГК ст. 130), что, однако, не меняет существа вопроса. В любом случае земельный участок - это не что-то совершенно иное, а всего лишь индивидуально отграниченная в процессе учетной деятельности часть земли. Став недвижимой вещью по воле законодателя, земля и земельный участок как часть земли не перестала быть частью природы, в то время как, оставаясь частью природы, объектом экологических отношений, она может и не быть недвижимой вещью и тем самым уйти из сферы регулирования гражданского права. То есть стоит изменить волю законодателя и отказаться от признания земельного участка недвижимой вещью, и вопрос о месте земельного права и его соотношения с гражданским будет решен без дискуссий. Изменить же понимание земли как части природы - вне воли законодателя. Это -объективный закон природы, непонимание и игнорирование которого при регулировании земельных отношений может повлечь опасные социальные и экономические последствия. Как сегодня в век научно-технического прогресса, так и в обозримом будущем земля останется незаменимой основой жизни людей и источником природных благ. Ее полезная значимость для людей на долгие годы может быть обеспечена только при условии регулирования земельных отношений, в том числе отношений собственности, на основе принципов и целей экологического права.

Надо отметить, что российское законодательство отражает такое соотношение экологического (и земельного) и гражданского права. В частности в ст. 36 Конституции РФ закреплено, что свобода владеть, пользоваться и распоряжаться землей ограничивается интересами охраны окружающей среды, связанными с недопущением причинения экологического ущерба.

В данной статье Конституции РФ экологические интересы, включающие интересы, связанные с обеспечением рационального использования и охраны земель,

6 Указ Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 года. Утратил силу с 25 февраля 2003 года в связи с изданием Указа Президента РФ «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации».

ставятся выше, чем свобода владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками, находящимися в частной собственности. Исходя из этих рассуждений, можно сделать вывод о том, что земельные отношения являются частью экологических, а земельное право - частью экологического права. Другими составными частями - подотраслями экологического права, стоящими в одном ряду с земельным правом, являются лесное, водное, горное, атмосферное, фаунистическое право. Объектами соответствующих общественных отношений являются леса, воды, недра, атмосферный воздух, животный мир, другие компоненты природы, которые обладают равной общественной значимостью и во взаимодействии с землей образуют единый мир природы.

Следуя сложившейся терминологии, а также в соответствии с выработанной выше позицией относительно места земельного права в системе российского права, земельное право будет правильнее именовать подотраслью экологического права. Вместе с тем в научной и учебной юридической литературе в интересах удобства, лаконичности, с учетом сложившейся привычки вполне допустимо пользоваться термином «отрасль земельного права», не забывая, однако, что этот термин многозначен и может отражать по крайней мере одну из трех позиций, обсужденных выше - земельное право как подотрасль экологического права, земельное право как часть гражданского права, земельное право как самостоятельная отрасль. В контексте данного учебника нередко будет использоваться словосочетание «отрасль земельного права», в котором будет заложено убеждение в том, что земельное право не обладает самостоятельностью наравне с конституционным, административным и другими отраслями права, не входит в систему гражданского права, а является составной единицей экологического права.

Зависимое место земельного права как подотрасли экологического права не препятствует выделению земельного права в качестве самостоятельной учебной

/" и 1 V-/ ГЛ и

дисциплины либо самостоятельной сферы научных исследований. Значительный нормативный материал, земельная реформа, занявшая важное место в системе экономических и политических реформ России, существенные изменения в системе и структуре земельного права заставляют уделить особое внимание изучению громадного и сложного массива нормативных правовых и научных источников, обширной практике реализации земельного законодательства в рамках учебной и научной дисциплины «Земельное право». Изучение земельного права в полном объеме по курсу «Экологическое право» создало бы дисбаланс в распределении учебного материала, значительно удлинило бы курс, хотя как альтернатива построения курса «Экологическое право» не может быть вычеркнута. Таким образом, выделение самостоятельного учебного курса «Земельное право» и ведение научных исследований по тематике земельного права вполне оправдано сегодняшними практическими потребностями. При возникновении необходимых условий также самостоятельно может преподаваться курс лесного права, водного права, горного права и других подотраслей экологического права. Но преподавание самостоятельного учебного курса не следует соотносить с признанием независимости одноименной отрасли права.

Земельное право является комплексной, динамично развивающейся в настоящее время отраслью российского права. Земельное право как комплексная отрасль права тесно связано со многими отраслями российского права, в том числе с конституционным, гражданским, административным, лесным, водным, и экологическим правом. В то же время существуют существенные различия между земельным правом и другими отраслями российского права. Земельное право тесно связано с конституционным правом, которое закрепляет основные принципы всех отраслей российского права, в том числе и земельного. В Конституции РФ закреплено многообразие форм собственности на землю, в том числе закреплено право частной собственности на землю. С другой стороны, объектом земельного права является земля как экономическая категория, объектом же конституционного права являются отношения по государственному устройству, имеющие политическую основу, в этом состоит различие этих отраслей.

Связь земельного права с гражданским правом заключается в родстве земельных и гражданских отношений, поскольку и те и другие носят имущественный характер, кроме того, земля и ее отдельные участки включены в гражданский оборот, что также дает основания говорить о связи гражданского и земельного права. Отличие земельного права от гражданского в том, что объектом земельного права является земля, а объектом гражданского – не только земля, но и другие виды имущества.

Связь земельного права с административным правом заключается в том, что в процессе государственного управления земельным фондом, привлечения к ответственности за земельные правонарушения применяются административные методы правового регулирования, помимо этого в соответствии с нормами административного права определяется система государственных органов по управлению земельным фондом. Различия земельного и административного права в том, что метод «власти–подчинения», характерный для административного права, применяется в земельном праве только к отношениям по управлению земельным фондом, в остальных случаях преобладает диспозитивный метод. Земельное право тесно связано с экологическим правом. Эта связь заключается в следующем: земля является элементом окружающей среды, находящимся во взаимосвязи и взаимодействии с другими элементами природы, и подлежит правовой охране, и земельное право, регулируя рациональное использование земель, обеспечивает их охрану. Отличие же земельного права от экологического в том, что нормы экологического права регулируют отношения в области охраны окружающей среды в целом, всех ее элементов и объектов, а земельное право регулирует лишь охрану земель, к тому же в земельном праве отношения по охране не являются доминирующими, приоритет отдается регулированию отношений по владению, рациональному использованию и распоряжению землей.

Нельзя не отметить связь земельного права с отраслями природоресурсного права – лесным, водным, горным правом. Очевидно, что объекты этих отраслей права тесно связаны с землей, это обусловливает сходность их принципов, методов правового регулирования и единство целей данных отраслей.

3 Источники земельного права .

Конституция РФ выступает в качестве основополагающего источника практически всех отраслей права. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. Кроме федеральной, в пределах соответствующих юрисдикций действуют 21 Конституция республик. Предусматривается принятие уставов другими субъектами РФ.Конституция РФ содержит ряд статей, как прямо, так и косвенно регулирующих земельные отношения. Заметное место в Конституции занимают вопросы собственности на землю (ст. 8, 9 и 36).В ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ определены соответственно сферы ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Преимущественно регулирование земельных отношений относится к области совместного ведения, а за РФ остается право управления федеральной собственностью, в том числе земельной, принятие гражданского законодательства. Федеральное земельное законодательство в широком смысле слова образуют законы и подзаконные нормативные правовые акты, принятые на федеральном уровне. К федеральному земельному законодательству относятся также указы Президента РФ, регулирующие земельные отношения.

Федеральное земельное законодательство развивается достаточно интенсивно, отражая и закрепляя политику государства по реформированию земельных отношений.

Земельный кодекс РФ является комплексным кодифицированным федеральным законом, регулирующим значительное разнообразие земельных отношений. Он определяет порядок предоставления и изъятия земельных участков, использования земель гражданами и организациями для строительства, ведения фермерского хозяйства, личного подсобного хозяйства, использования земель, предоставленных в качестве служебных земельных наделов. Здесь содержатся основополагающие нормы, устанавливающие правовой режим различных категорий земель, регулирующие вопросы платы за землепользование, юридической ответственности за земельные правонарушения.

Финансовые аспекты земельных отношений до 2006 года в основном определялись Законом «О плате за землю» 1991 г., пережившем многочисленные изменения. Закон детально определял порядок исчисления и взимания платежей за использование земель различного целевого назначения, а также распределения полученных средств. Его особенностью являлось то, что он не охватывал все виды земельных платежей. Новые положения, закрепляющие платность землепользования, отражены в Налоговом кодексе РФ и введены с 2006 года (Отдельная глава ч.2 НК РФ «Земельный налог»). Иные вопросы налогообложения продажи земельных участков, взимания платы за перерегистрацию земельных участков и некоторые другие регулируются отдельно.Порядок ведения государственного учета земельных участков установлен в Федеральном законе «О государственном земельном кадастре».

Вопросам охраны земель посвящены Федеральные законы от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» и от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения».

Значительное число земельных норм содержится в федеральных законах, регулирующих, наряду с земельными, также иные разновидности общественных отношений. Первое место по объему и значимости правовых норм среди данной группы законов принадлежит Гражданскому кодексу Российской Федерации. Фактически все его статьи, где речь идет о недвижимом имуществе, распространяются на соответствующие земельные отношения.

Основные процессуальные требования, предъявляемые к юридическому оформлению права собственности на землю, а также вопросы организации государственного управления в данной области содержатся в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Новеллой 2008 г. явилось вступление с 1 марта 2008 г. Федерального закона «О кадастре объектов недвижимости», который систематизировал и закрепил необходимость строгого учета разли

Похожая информация.

Тема 1. Предмет земельного права

Общая часть

План

1. Понятие земельного права и его место в системе права России

2. Принципы земельного права

3. Система земельного права

4. Источники земельного права

Обсуждение предмета и метода земельного права, равно как и дискуссия о самостоятельности земельного права как отрасли российского права ведется уже несколько десятилетий. В отличие от трудового или семейного права, вопрос о самостоятельности которых ставился еще до октябрьской революции 1917 г., аналогичный вопрос относительно земельного права впервые возник лишь в связи с отменой частной собственности на землю. Гражданским кодексом 1922 г. земля была изъята из гражданского оборота, объявлена исключительной собственностью государства (ст. 21 и 53) и перестала оцениваться на деньги. Вследствие этого земельные отношения утратили товарно-денежный характер, в них стал преобладать элемент управления, свойственный административному праву. Колоссальная экономическая ценность земли и значение в связи с этим земельных отношений обусловили образование отдельного правового регулирования, выразившегося сначала в создании Земельного кодекса 1922 г., а затем Основ земельного законодательства, послуживших базой образования самостоятельной отрасли земельного права.

В соответствии с современным уровнем развития юридической науки считается, что самостоятельной отрасль права является в случае, когда существует определенная сфера общественной жизни, достаточно обширная, обладающая ярко выраженной качественной спецификой и социальной значимостью, причем в данной сфере действует достаточно большое число правовых норм, в основном не вписывающихся ни в одну из традиционных отраслей права, но составляющих единую систему со своей внутренней структурой, с особым сочетанием методов правового регулирования, собственными источниками, принципами и правовым режимом.

Сфера жизнедеятельности, регулируемая нормами земельного права, обладает своей качественной спецификой по следующим причинам. Конституция России провозглашает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст.9).

Земля является важнейшим, «стержневым» компонентом окружающей среды, от состояния которой прямо зависит и состояние других природных объектов. Эта особенность земли как природного объекта заключается в ее невосполнимости по сравнению с другими природными ресурсами: уничтоженные леса могут быть восполнены; сокращение запасов пресной воды приведет к техническому решению проблемы опреснения вод мирового океана; ресурсы недр исчерпаемы, но есть альтернативные источники энергии и т.д.

Значение земли как природного объекта проявляется и в том, что все иные природные объекты с ней теснейшим образом связаны (леса произрастают на землях лесного фонда; водные объекты протекают по землям водного фонда). И если любые объекты недвижимости (здания, строения, сооружения) по большому счету могут быть демонтированы и восстановлены на новом месте, то земельные ресурсы не переносимы и невозобновимы.

Поэтому «основной особенностью земли как объекта земельных отношений является ее неотделимость от природы, то, что земля - объективная экономическая категория и как объект земельных отношений существует без всякого содействия со стороны человека, будучи всеобщим предметом труда и основным (главным) средством производства в сельском хозяйстве». Учитывая данные свойства и особенности земли, законодатель определяет (ст.3 Закона об охране окружающей среды), что одним из основных экологических принципов является научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды, что имеет самое непосредственное отношение и к земле как части природы.

Решение данной задачи достигается, в том числе, и особым отраслевым сочетанием методов правового регулирования земельных отношений (притом, что метод имеет здесь не основное, а вспомогательное значение), которые представляет собой совокупность приемов, способов воздействия правовых норм и правил на конкретные общественные отношения.

В теории права выделяют два основных метода правового регулирования – императивный и диспозитивный. Часто их связывают с двумя блоками правовых норм или двумя правовыми режимами – публичным (административное, уголовное право) и частным (гражданское право).

Императивный метод регулирования земельных отношений применяется к отношениям, которые складываются в сфере государственного управления землей (ведение государственного кадастра недвижимости, мониторинга земель, земельного контроля и т.д.), при обнаружении земельных правонарушений, при резервировании или изъятии земель для публичных нужд, при установлении ограничений по использованию земель и т.д.

Диспозитивный метод регулирования земельных отношений основан на признании возможности инициативы и самостоятельности в выборе той или иной модели поведения участниками земельных отношений, а также на равноправии сторон. Он применяется, например, при осуществлении сделок с землей, а также при выборе правообладателем земельного участка варианта его разрешенного использования.

Взаимодействие данных методов прямо вытекает из главного принципа земельного законодательства, суть которого заключается в том, что регулирование отношений по использованию и охране земель осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, природном ресурсе и недвижимом имуществе. Именно это триединство понимания земли предопределяет сложную нормативную регламентацию отношений по ее использованию и охране императивными и диспозитивными методами. Такая специфика не может быть отражена только нормами гражданского или административного права, нацеленными на решение несколько иных задач. Для этого действует внутренне сбалансированная система земельных законодательных актов Российской Федерации и ее субъектов. При этом земельное законодательство, выделенное в отдельную отрасль Конституцией России как предмет совместного ведения (ст.72), находится в динамичной взаимосвязи с иными отраслями законодательства.

Важнейшее значение имеет закрепление в Конституции России, акте прямого действия и высшей юридической силы, норм, регулирующих земельные отношения. Наряду с уже упоминавшимися ст.ст.9 и 72, большое практическое значение представляет ст.36 Конституции, согласно которой граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю; владение, пользование и распоряжение землей осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Кроме конституционного, существует весьма тесная связь и взаимовлияние земельного и гражданского, градостроительного, административного законодательства, а также земельного, экологического и природоресурсовых отраслей законодательства (водного, лесного, горного).

Основное сходство земельного и иных природоресурсовых отраслей законодательства (водного, горного, лесного) состоит в том, что они находятся на «одной горизонтали», то есть регулируют однородные общественные отношения по рациональному использованию соответствующего природного ресурса, что обусловливает единство целей, задач и принципов. При этом все они тесно взаимосвязаны с экологическим законодательством, нормы которого регулируют отношения по охране каждого природного объекта. Соблюдение экологических требований и норм в ходе природопользования (водо-, недро-, лесо-, землепользования) и позволяет говорить о выполнении хозяйствующим субъектом экологических правил, а, следовательно, о рациональном использовании природного ресурса. Указанное сходство обусловило появление п.2 ст.3 ЗК РФ, согласно которому к земельным отношениям законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, об охране окружающей среды, об особо охраняемых природных территориях и объектах, иные специальные федеральные законы применяются в случае, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

В числе отличий можно выделить особенности целей предоставления лесных участков, водных объектов или участков недр в пользование хозяйствующему субъекту, отношения собственности на природные ресурсы (например, недра находятся исключительно в государственной собственности, а на земельные участки реально существует многообразие форм собственности), специфику охраны от негативного воздействия хозяйственной или иной деятельности (например, меры по охране лесов от пожаров совсем не актуальны для охраны земель и наоборот). При этом если законодатель допускает изъятие лесных, водных или ресурсов недр в порядке общего или специального природопользования, то изъятие плодородного слоя почвы запрещено и может повлечь меры юридической ответственности.

Нахождение земли в трех измерениях обусловливает и особенности взаимодействия земельного и гражданского права. Регулируя имущественные отношения (в том числе по использованию недвижимого имущества), гражданское законодательство не в состоянии отразить и учесть специфику земельных участков как разновидности природных объектов. Поэтому гражданское право определяет лишь внешнюю сторону бытия земельных участков как объектов недвижимого имущества, формулируя общие требования к порядку заключения сделок с недвижимостью, форме договора, действительности сделок, обязательности государственной регистрации и т.д.

Соответствующую специфику отражают нормы земельного права, как в части оборотоспособности земельных участков различного целевого назначения, так и в части приобретения земельных участков в собственность или на ином праве. Важно подчеркнуть, что в силу ст.2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать ЗК РФ. Данная норма имеет большое практическое значение, главным образом, в случае возникновения коллизий норм ЗК РФ и ГК РФ.

Проблема взаимодействия земельного и градостроительного законодательства наиболее ярко стала прослеживаться после вступления в силу нового ГрадК РФ. С этого момента развитие отношений по использованию и охране земель и иных природных ресурсов во многом определяется документами территориального планирования, в которых должна отражаться экологическая, социально-экономическая и иная перспектива развития территории (а не отдельной категории земель), включающей земельные участки и иные природные ресурсы в масштабах Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования.

Вопросы предоставления и изъятия земель, равно как и многие другие, будут непосредственно предусматриваться при формировании каждого последующего уровня территориального планирования (от федерального к муниципальному), а затем и градостроительного зонирования. Таким образом, в части определения «условий и порядка пользования» земельными участками всех категорий (главным образом категории земель населенных пунктов) надлежит руководствоваться градостроительным законодательством, а в части «владения и распоряжения» - земельным и гражданским законодательством. Другими словами, градостроительное законодательство определяет посредством территориального планирования и градостроительного зонирования перечень территориальных зон муниципального образования, для которых градостроительными регламентами определено как можно использовать земельный участок, из каких имеющихся параметров и видов использования собственник (арендатор) может выбрать устраивающий его вариант.

Взаимодействие земельного и административного законодательства проявляется в вопросах регулирования отношений по управлению земельным фондом. Нормы административного права применимы к отношениям по государственному управлению земельными ресурсами, привлечению виновных в совершении земельных правонарушений к административной ответственности. При этом в ходе государственного управления земельным фондом государственные органы осуществляют ряд специфических функций, характерных только для этого вида государственного управления (ведение государственного кадастра недвижимости, мониторинга земель и т.д.).

Подводя итоги, сформулируем определение земельного права.

Земельное право – самостоятельная отрасль российского права, нормы которой регулируют качественно однородные и обладающие социальной значимостью общественные отношения в сфере использования и охраны земли как природного объекта, природного ресурса и объекта недвижимости в целях обеспечения устойчивого развития России и оптимального сочетания интересов общества, граждан и правообладателей земельных участков.

Отсюда следует, что нормы земельного права регулируют две большие группы общественных отношений: по использованию земель, включающие предоставление земель на различных правовых титулах и изъятие земельных участков; ответственности за земельные правонарушения; особенности правовых режимов отдельных категорий земель и т.д. и по охране земель, включающие специальные экологические требования ко всем правообладателям земельных участков, соблюдение и исполнение которых позволяет обеспечить рациональное использование земель.

ЗП занимает самостоятельное место в общей системе права, поскольку оно направлено на регулирование конкретного вида общественных отношений, т. е. земельных отношений. Оно имеет свой предмет и свои методы правового регулирования этих отношений. ЗП взаимодействует со всеми отраслями права, составляющими в целом систему российского права.

Соотношение ЗП с КП. Прежде всего, следует отметить особую связь ЗП с КП, которому принадлежит ведущая роль в системе нашего права. Важнейшее значение для ЗП имеет ст. 9 К РФ: земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Велико значение ст. 35 К РФ, предусматривающей принцип охраны права частной собственности, и ст. 36, закрепившей право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю. Статья 72 (п. «к») К РФ отнесла земельное законодательство к предмету совместного ведения РФ и S РФ, что имеет важное значение для развития всей структуры законодательства о земле.

ЗП тесно связано с АП. Часто АП акты служат основанием возникновения, изменения или прекращения земельных отношений. Например, АП акты, касающиеся установления городской или поселковой черты, являются предпосылкой для отнесения соответствующих земель к категории земель населенных пунктов и изменения в связи с этим их правового режима. Вынесение решения о предоставлении земельного участка органом местной администрации - основание для приобретения права собственности на земельный участок, возникновения права пожизненного наследуемого владения или пользования участком земли.

ЗП и ГП. Гражданское законодательство закрепляет принципы недопустимости вмешательства в частные дела, неограниченности находящегося в собственности имущества, свободы распоряжения собственностью. Часть 1 ст. 1 ГК предусматривает, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

ГП основано на обеспечении свободы имущественных прав субъектов, а ЗП - на обеспечении рационального использования и охраны земель как основы жизни и деятельности людей.

Соотношение ЗП с экологическим правом и природоресурсным законодательством. ЗП теснейшим образом связано с природоресурсным и экологическим правом. Эта взаимосвязь определяется единством природы, ролью и значением земли как одного из важнейших компонентов окружающей среды.

Связь норм ЗП с нормами природоресурсного права, включающего в себя горное, водное, лесное, заключается в том, что использование природных ресурсов невозможно без использования земли. Земля - пространственный базис для эксплуатации всех природных ресурсов. Рациональное использование природных ресурсов должно осуществляться с учетом их взаимосвязи, влияния друг на друга. Однако законодательство о природных ресурсах развивается по пути дифференцированного правового регулирования использования и охраны различных ресурсов природы. Поэтому ЗП регулирует земельные отношения, а иные отрасли соответственно: горные, водные, лесные и другие отношения. Вместе с тем общие закономерности развития природной среды и взаимосвязь природных ресурсов ведет к тому, что природоресурсное право учитывает не только различия, но и теснейшую взаимосвязь всей окружающей среды.

В законодательстве о природных ресурсах предусматриваются специальные нормы, учитывающие взаимосвязь природных ресурсов, решаются вопросы предотвращения неблагоприятных экологических последствий влияния использования одних природных ресурсов на другие.