Основу программно-целевого планирования в нашей стране составляют Федеральные целевые программы, их разработка ведется правительством РФ, и они отражают все проблемные социально-экономические отрасли государства. Их также называют государственными программами, о них упоминалось в начале первой главы.
Нормативно правовая база Российской Федерации, которая регламентирует и контролирует написание и реализацию ФЦП:
- 1. Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (Бюджетный кодекс Российской Федерации).
- 2. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
- 3. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 № 594 О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (с изменениями на 24.05.2010).
- 4. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов".
- 5. Постановление Правительства Российской Федерации от 19.04.2005 № 239 "Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ".
- 6. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.05.2008 № 392 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации".
- 7. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 № 588 "Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации".
Начало разработки и реализации ФЦП можно отнести к 2000 году, тогда были разработаны основные программы такие как "Жилище", программа развития Дальнего Востока и Забайкальского региона и т.д.
Процедуры утверждения и корректировки отраслевых и региональных программ в Минэкономразвития громоздки и сопровождаются рекордным числом обязательных согласований. Чтобы утвердить ФЦП, профильное федеральное министерство сначала выходит с соответствующим предложением в правительство. В случае согласия правительство принимает постановление о разработке ФЦП. Министерство концепцию программы разрабатывает, и вот тут-то начинаются несколько кругов нескончаемых согласований. Прежде всего, концепция ФЦП направляется в Минфин, Минэкономразвития, Минюст и другие заинтересованные федеральные и региональные органы исполнительной власти. Далее согласованная концепция ФЦП вновь поступает в Минэкономразвития на повторное согласование и только затем направляется на окончательное рассмотрение в правительство. Однако Минэкономразвития может требовать коррекции ФЦП на любом этапе ее реализации. Механизм прост: в ведении этого министерства находится Федеральная адресная инвестиционная программа. ФАИП содержит перечень объектов, возводимых за счет средств федерального бюджета. ФАИП утверждается каждый год. Любой пересмотр этого перечня равносилен началу очередного пересогласования тех или иных целевых программ. В итоге, до стадии практической реализации доживают не более трети запланированных профильным министерством программных мероприятий. Что еще хуже, за месяцы и годы согласований программные мероприятия устаревают. Ведь отраслевые конъюнктуры, предпочтения инвесторов, привлеченных к софинансированию, а также уровень закупочных цен меняются очень быстро. Вырванные из программного контекста и устаревшие мероприятия при реализации уже не достигают программных целей, а зачастую вообще оказываются бессмысленными. Согласно Постановлению Правительства № 842 "О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация" от 25 декабря 2004 г., Минэкономразвития разработана методика формализованной оценки эффективности реализации программ. (Владимир Яковлев, 2006).
Долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета утверждаются Правительством Российской Федерации . Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются Правительством Российской Федерации в устанавливаемом им порядке. Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации .
Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ утверждается законом о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, утвердившим программу.
По каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются Правительством Российской Федерации.
По результатам указанной оценки Правительством Российской Федерации не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона о бюджете в законодательный (представительный) орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации .
Долгосрочной целевой программой, реализуемой за счет средств федерального бюджета, может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта Российской Федерации (местному бюджету) на реализацию аналогичных долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (местных бюджетов). Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой.
Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой, порядок формирования и реализации которой устанавливается Правительством Российской Федерации.
Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (СМ. ДАЛЕЕ) устанавливаются Правительством Российской Федерации с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.
Согласование показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, бюджетных проектировок на очередной финансовый год и плановый период и показателей сводного финансового баланса Российской Федерации осуществляется комиссией, создаваемой в порядке, установленном Правительством Российской Федерации .
Внесение Министерством финансов Российской Федерации проекта федерального закона о федеральном бюджете и уполномоченным органом проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в Правительство Российской Федерации осуществляется не позднее 15 дней до дня внесения проектов указанных законов в Государственную Думу.
II. Положение
Правительством Российской Федерации утверждено Положение о составлении проекта федерального бюджета и проектов ГВФ РФ на очередной финансовый год и плановый период. Настоящим Положением установлены обязанности субъектов бюджетного планирования, в частности
· Правительства Российской Федерации,
· Министерства финансов Российской Федерации,
· Министерства экономического развития Российской Федерации,
· Министерства здравоохранения Российской Федерации,
· Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации,
· Министерства регионального развития Российской Федерации.
Настоящим Положением также устанавливаются этапы составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов ГВФ РФ на очередной финансовый год и плановый период, а также порядок подготовки проектов законов о федеральном бюджете и о бюджетах ГВФ РФ на очередной финансовый год и плановый период для внесения в Правительство Российской Федерации.
(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ)
1. Долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.
Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.
2. Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу.
Долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган.
3. По каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
По результатам указанной оценки Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации.
В случае принятия данного решения и при наличии заключенных во исполнение соответствующих программ государственных (муниципальных) контрактов в бюджете предусматриваются бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств, вытекающих из указанных контрактов, по которым сторонами не достигнуто соглашение об их прекращении.
4. Долгосрочной целевой программой, реализуемой за счет средств федерального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации), может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта Российской Федерации (местному бюджету) на реализацию аналогичных долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (местных бюджетов).
Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой.
Долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом власти субъекта РФ, местной администрацией. Сроки реализации программ, а также порядок принятия решений об их разработке определяются и устанавливается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.
Объем ассигнований на их реализацию утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным актом Правительства РФ, высшего исполнительного органа власти субъекта РФ, муниципальным актом местной администрации, утвердившим программу. Программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного года, подлежат утверждению соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом власти субъекта РФ, местной администрацией не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган. По каждой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом власти субъекта РФ, местной администрацией.
По результатам указанной оценки Правительством РФ, высшим исполнительным органом власти субъекта РФ, местной администрацией не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете может быть принято решение о сокращении начиная с очередного года ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации. В случае принятия данного решения и при наличии заключенных во исполнение соответствующих программ государственных (муниципальных) контрактов в бюджете предусматриваются ассигнования на исполнение расходных обязательств, вытекающих из указанных контрактов, по которым сторонами не достигнуто соглашение об их прекращении.
Долгосрочной целевой программой, реализуемой за счет средств федерального бюджета (бюджета субъекта РФ), может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта РФ (местному бюджету) на реализацию аналогичных программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта РФ (местных бюджетов). Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой.
Программно-целевое планирование используется в РФ в нескольких основных формах - это разработка и реализация долгосрочных целевых программ, долгосрочной адресной инвестиционной программы, ведомственных программ.
Согласно Бюджетному Кодексу РФ:
- 1) долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления;
- 2) формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти, органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами;
- 3) долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать: технико-экономическое обоснование; прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы; наименование заказчика указанной программы; сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам; другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения;
- 4) заказчиком долгосрочной целевой программы может быть орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ.
Действующие долгосрочные целевые программы структурированы в следующие приоритетные направления, представленные на схеме 9.1.
Схема 9.1. Направления действующих долгосрочных целевых программ
Федеральная адресная инвестиционная программа представляет собой документ, устанавливающий распределение предусмотренных в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период главным распорядителям средств федерального бюджета бюджетных ассигнований на реализацию инвестиционных проектов строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов капитального строительства и (или) на приобретение объектов недвижимого имущества. Все инвестиционные проекты структурированы по трем направлениям (социальные, производственные и специальные) и объектам:
- - по объектам капитального строительства, строительство, реконструкция, в том числе с элементами реставрации, или техническое перевооружение которых планируется осуществить полностью или частично за счет средств федерального бюджета (далее - объекты капитального строительства);
- - по объектам недвижимого имущества, оплату приобретения которых планируется осуществить полностью или частично за счет средств федерального бюджета, в том числе приобретаемым федеральными органами исполнительной власти и (или) их территориальными органами для обеспечения федеральных нужд, включая жилье, приобретение которого осуществляется во исполнение законодательных актов Российской Федерации (далее - объекты недвижимого имущества);
- - по мероприятиям (укрупненным инвестиционным проектам), которые могут включать в различном сочетании строительство, реконструкцию, в том числе с элементами реставрации, или техническое перевооружение объектов капитального строительства, приобретение объектов недвижимого имущества (далее - мероприятия (укрупненные инвестиционные проекты)).
По долгосрочным целевым программам определены источники финансовых средств, этапы реализации, государственные заказчики.
Пройдя путь составления «дорожных карт», т.е. планов мероприятий органов исполнительной власти, увязанных по срокам, федеральные министерства разработали в 2014 г. отраслевые Программы, основанные на программно-целевом подходе. Программы базировались на стратегических установках Концепции 2020 и Прогноза до 2030 г.
Государственные программы, сформированные по ведомственному принципу - это документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Государственные программы включают в себя подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти Российской Федерации.
В настоящее время сформировано более 40 государственных отраслевых программ, распределенных по следующим приоритетам социально-экономического развития, представленных на схеме 9.2.
Схема 9.2. Направление госпрограмм
Организационными недостатками программ является их большое количество, некоторые ведомства осуществляют руководства несколькими программами, в качестве отдельных подпрограмм включили ведомственные целевые программы. Финансирование программ из федерального бюджета не регулярно и не всегда в полном объеме. По своей организационной структуре и наполнению отраслевые программы не адаптированы к принципам проектного финансирования.
