Понятие «организация выборов» многоаспектно. В самом общем виде это деятельность по подготовке и проведению выборов органов и должностных лиц местного самоуправления.
Согласно Закону об основных гарантиях избирательных прав период подготовки и проведения выборов начинается со дня официального опубликования решения уполномоченного должностного лица или представительного органа государственной или местной власти о назначении местных выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей эти выборы, отчёта о расходовании средств муниципального бюджета, предназначенных на эти цели.
Таким образом, организация выборов - это система установленных законодательством действий субъектов избирательного процесса, направленных на обеспечение конституционных прав граждан избирать и быть избранными.
Назначение выборов
Назначение выборов знаменует собой старт избирательной кампании, а самостоятельное значение этой стадии избирательного процесса обеспечивается строгостью законодательного регулирования, отношений, связанных с определением видов назначаемых выборов, тех, кто их назначает, и сроков назначения.
Очередные выборы назначаются в связи с истечением срока полномочий органов местного самоуправления. Он не может быть менее двух лет и более пяти лет (ч.2 ст. 40 Закона 2003 г) 1 . Законодательство возводит положение об обязательности выборов, о периодичности их проведения в ранг принципа российского избирательного права. Помимо него существует ещё одно правило, которому муниципальные власти обязаны следовать: изменение (продление или сокращение) срока полномочий действующих органов или депутатов не допускается. Если такое решение всё же состоялось, то оно применяется только после завершения полномочий этого действующего органа или депутата. Запрет на изменение срока полномочий действующих выборных органов местного самоуправления означает, что решения, изменяющие их легислатуру, должны вступать в силу только по истечении сроков полномочий выборных органов местного самоуправления, действующих на момент принятия таких решений.
И всё же исключение из этого правила есть. Продление или сокращение сроков полномочий муниципальных органов не более чем на один год допускается лишь в целях совмещения выборов органов местного самоуправления с днём голосования на выборах в региональные или федеральные органы государственной власти. Решение об изменении сроков
полномочий в этом случае осуществляется нормативным правовым актом муниципального образования, который доводится до сведения Центральной избирательной комиссии РФ (ЦИК РФ).
Внеочередные (досрочные) выборы назначаются в связи с досрочным истечением полномочий органов местного самоуправления. Основания такого прекращения полномочий получили закрепление в ч.10 ст.40 Закона 2003 г. Как правило, ими являются: самороспуск местной думы; вступление в силу решения суда о неправомочности данного состава депутатов представительного органа. Основаниями досрочного завершения полномочий глав муниципальных образований являются: прекращение ими гражданства РФ; выезд на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации; вступление в законную силу обвинительного приговора суда; отставка по собственному желанию и т.д.
Обязательного указания требует ещё одно основание, касающееся представительных органов местного самоуправления и руководителей муниципальных образований. Это особый вид публично-правовой ответственности муниципальных органов перед государством в соответствии со ст.72-74 Закона 2003 г. За невыполнение решений суда, признавших акты местного самоуправления несоответствующими российскому законодательству, полномочия местных представительных органов и глав муниципальных образований могут быть прекращены досрочно по решению региональных органов государственной власти. Именно в таких случаях назначаются досрочные выборы. При признании выборов несостоявшимися, или недействительными назначаются повторные выборы. Они же имеют место в том случае, когда избранный кандидат не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата или выборного должностного лица. Повторные выборы
проводятся не позднее чем через четыре месяца (в случае, если местный представительный орган остался в неправомочном составе) либо не позднее чем через год со дня признания выборов несостоявшимися или недействительными (п.5 ст.71 Закона об основных гарантиях избирательных прав). Дополнительные выборы назначаются в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному или многомандатному избирательному округу. Это не влечёт за собой прекращение полномочий всего органа власти, как это бывает при досрочных выборах. Голосование на дополнительных выборах проводится не позднее чем через год со дня досрочного прекращения полномочий депутата. Повторные и дополнительные выборы не назначаются, если в их результате депутат не может быть избран на срок более одного года.
Закон об основных гарантиях избирательных прав ограничивается на сей счёт, лишь одним замечанием. Это должен быть уполномоченный на то орган или должностное лицо. В роли уполномоченных выступают либо местные представительные органы, либо региональные органы государственной власти. Сроки назначения муниципальных выборов регулируются названным Законом. Решение о назначении выборов должно быть принято не позднее, чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны депутаты представительных органов местного самоуправления или главы муниципальных образований. Решение о назначении выборов официально публикуется в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Решение о назначении повторных выборов публикуется в течение трех дней со дня его принятия.
Следующей важнейшей формой непосредственного волеизъявления граждан являются выборы органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Выборы в системе местного самоуправления предназначены для формирования органов местного самоуправления и избрания должностных лиц местного самоуправления.
Участие граждан, проживающих на территории муниципального образования, в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления является непреложным признаком демократического государства.
Выбирая депутатов, а также глав местного самоуправления из числа сограждан, избиратели определяют свой выбор в деле организации управления на своей территории.
Состав представительных органов власти зависит как от выбора избирателей, так и от законодательства, на основе которого проводятся выборы.
Нормы, регулирующие порядок организации и проведения местных выборов, закреплены в нормативно-правовых актов трех разных уровней: федеральном уровне, уровне субъектов РФ и уровне местного самоуправления. На федеральном уровне это федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ; "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ"; "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ.
Согласно со ст. 23 Закона о местном самоуправлении:
- 1. Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
- 2. Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.
- 3. Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.
- 4. Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Принципы проведения выборов местного самоуправления закреплены в Законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ст.3. Они те же, что и при проведении местного референдума:
- - равное право на участие в выборах при достижении возраста, установленного законодательством;
- - непосредственное участие граждан в голосовании;
- - добровольное участие в выборах местного самоуправления;
- - свободное волеизъявление граждан при голосовании;
- - тайное голосование граждан;
- - гласность проведения выборов;
- - законность при проведении выборов.
Все граждане, достигшие 18 лет, вправе избирать и быть избранными в представительные органы местного самоуправления. Главой исполнительной власти муниципального образования может быть избран гражданин, которому исполнилось на день выборов 21 год.
Закон не допускает ограничения пассивного избирательного права, связанного с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации. Такие ограничения могут быть установлены только Конституцией РФ. Гражданин вправе избирать и быть избранным в органы местного самоуправления независимо от расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, имущественного и должностного положения. Не обладают активным правом лишь граждане, признанные судом недееспособными или содержащимися в местах лишения свободы.
Принцип добровольности участия граждан в выборах реализуется на практике. Например, граждане могут игнорировать выборы, тогда выборы не состоятся. Регламентировано процентное отношение от числа граждан, имеющих право участвовать в выборах для того, чтобы выборы были признаны состоявшимися - не менее 50%.
В соответствии со ст.12 Устава г.о Тольятти:
- 1. Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов Думы, мэра на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
- 2. Решение Думы о назначении выборов депутатов, мэра принимается в сроки, установленные федеральными законами, законами Самарской области, регламентирующими назначение, подготовку и проведение выборов. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются избирательной комиссией городского округа или судом.
- 3. Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и законом Самарской области.
- 4. Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию.
Муниципальные выборы - это выборы, проводимые в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и принимаемыми в соответствии с ним региональными законами.
Согласно закону: "Граждане Российской Федерации наделены правом участия в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина в голосовании - сугубо добровольное, то есть ни работодатель, ни администрация образовательной организации, ни государственные органы, ни общественные объединения или отдельные граждане не могут заставлять людей прийти или не прийти на выборы".
На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.
Законами субъекта Российской Федерации (часто эти законы называют избирательными кодексами) устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законами субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании и устанавливаются выборные должности и органы. Порядок подсчета голосов и определения итого выборов, распределения депутатских мандатов устанавливается региональным законодательством.
Следует заметить, что поскольку избирательное законодательство субъекта не должно полностью копировать имеющиеся в федеральном законодательстве положения, возможны некоторые изъятия. Так 10 июля 2013 года депутаты Московской городской Думы утвердили поправки в избирательный кодекс столицы, отменяющие открепительные удостоверения.
Срок полномочий муниципальных органов власти определяется уставом муниципального образования и обычно не превышает 5 лет. Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня его создания. Депутаты муниципальных представительных органов могут избираться по единому избирательному округу (от 25% общей численности) и по одномандатным и даже по многомандатным округам. Москва задает тенденцию к переходу на исключительно одномандатную систему - это позволяет сделать связь между избирателями и муниципальным депутатом более тесной. Число депутатов зависит от размера муниципального образования. Порядок распределения депутатских мандатов разнообразен и может отличаться даже в соседних муниципальных образованиях.
Мэры городов избираются по мажоритарной системе простого или квалифицированного большинства. В бюллетенях на местном уровне может быть сохранена графа "Против всех".
Подготовку и проведение муниципальных выборов осуществляют: избирательная комиссия муниципального образования; окружные избирательные комиссии; участковые избирательные комиссии. Выборы назначает представительный орган муниципального образования.
Местный референдум голосование проживающих на территории соответствующего муниципального образования граждан, обладающих избирательным правом, по наиболее важным вопросам местного значения: от принятия устава муниципального образования и изменения границ муниципального образования до отрешения от должности главы муниципалитета. Инициатива проведения референдума принадлежит как жителям муниципального образования, так и главе муниципального образования или представительному органу. Общий порядок инициирования референдума и его проведения совпадет с общероссийским, со скидкой на число инициативной группы и количество подписей для поддержки инициативы. Референдум как правило признается состоявшимся, если на нем проголосовали больше половины имевших право голоса избирателей. Решение принимается простым большинством голосов. Местные референдумы могут быть как императивными (т. е. их решение обязательно для исполнения), так и консультативными (для выявления мнения жителей по выносимому на референдум вопросу).
Нормативные правовые акты, регулирующие избирательные правоотношения:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993);
2. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";
Одним из важных вопросов, влияющих на организацию и проведение выборов, является выбор типа избирательной системы. Законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.
Законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.
Под избирательной системой в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.
При проведении муниципальных выборов используются мажоритарная избирательная система, пропорциональная избирательная система, а также избирательная система, соединяющая в себе две первые (смешанная). Фадеев В.И. Муниципальные выборы в Российской Федерации: Учебное пособие / В.И. Фадеев, Н.И. Рауткина, Н.М. Миронов. - М.: Норма, 2006. - С. 57-59.
Мажоритарная избирательная система - это избирательная система, в основе которой лежит принцип большинства голосов избирателей. Большинство голосов может быть абсолютным, когда превышена половина от общего числа избирателей; относительным, когда количество голосов избирателей, полученных одним кандидатом, превышает количество голосов, поданных за других кандидатов в отдельности; квалифицированным, когда избранным считается кандидат, получивший квалифицированное большинство голосов, которое превышает абсолютное большинство. Мажоритарная избирательная система была применена первой при выборах в представительные учреждения. Мажоритарная избирательная система является наиболее простой при определении результатов голосования. Один из основных недостатков мажоритарной избирательной системы состоит в том, что в ней не учитываются голоса избирателей, по тем или иным причинам оказавшихся в меньшинстве по результатам голосования.
Пропорциональная избирательная система - это избирательная система, в соответствии с которой мандаты в выборном органе распределяются пропорционально полученному партией или списком кандидатов числу голосов избирателей по всей стране или в одном из нескольких многомандатных избирательных округов. Пропорциональная избирательная система в настоящее время в мире более распространена, чем мажоритарная избирательная система. Применение пропорциональной избирательной системы позволяет решить основной недостаток мажоритарной избирательной системы и учесть при выборах голоса избирателей, по тем или иным причинам оказавшихся в меньшинстве по результатам голосования в конкретном избирательном округе. Партии, не набравшие большинство голосов избирателей в таких избирательных округах, но получившие необходимое число голосов в других избирательных округах, получают представительство в выборном органе.
Под принципами избирательной системы следует понимать основополагающие, руководящие начала, идеи, положенные в основу формирования выборных органов государственной власти. О демократизме любой избирательной системы мы можем судить, прежде всего, по наличию демократических принципов и их реальности, по наличию гарантий свободы выборов и совершенству их механизма, по наличию у избирателей права отзыва избранных лиц и реальности этого права. Принципы избирательного права делятся на три группы. Первая включает исходные принципы выборов как политико-правового института, вторая - принципы организации выборов, третья - принципы правового положения граждан в сфере выборов. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. / Е.С. Шугрина. - М.: ТК Велби, 2007. - С. 133-140.
Исходными для выборов являются принципиальные положения, в совокупности составляющие основы конституционного строя. Это принципы народовластия, приоритета прав и свобод, федерализма, единства системы государственной власти, признания и гарантирования местного самоуправления, идеологического и политического многообразия и др.
Принципы организации выборов. На основе анализа избирательного законодательства принципов могут быть выделены следующие принципы проведения выборов:
1. территориальный принцип выборов;
2. петиционный принцип (обязанность кандидатов на выборные должности составлять и делать достоянием гласности программу своей деятельности);
3. принцип добровольности;
4. принцип состязательности;
5. принцип альтернативности;
6. принцип гласности;
7. принцип несовместимости депутатского мандата с занятием определенных государственных должностей или коммерческой деятельностью;
8. принцип контроля и ответственности.
Принципы правового положения граждан в сфере выборов. В соответствии с ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», указано четыре принципа:
1. всеобщее избирательное право
2. равное избирательное право
3. прямое избирательное право
Эти принципы в качестве основных обязательных требований и условий выделяются на основе положений Конституции РФ и законодательных актов, регулирующих порядок проведения выборов в органы местного самоуправления.
Международные стандарты проведения выборов, основанные на положениях Всеобщей декларации прав человека 1948 года, Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1952 г., позволяют выделить такие международные признанные принципы как то, что выборы должны быть свободными, справедливыми и подлинными. В качестве принципа указывается также добровольность, т.е. выборы должны быть свободными и добровольными и никто не вправе воздействовать на гражданина и принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его волеизъявление.
