Ответственность должностных лиц местного самоуправления. Понятие органов и должностных лиц местного самоуправления. Сход граждан как инструмент самоуправления

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в следующих случаях:

Нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования;

Ненадлежащего осуществления органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. При этом в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сделана важная оговорка о том, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий только в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (ч. 3 ст. 20).

Российская Федерация вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий данных органов и выборных лиц. Само по себе досрочное прекращение полномочий не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления при условии, что оно сопровождается назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. ст. 73 и 74 предусматривает особенности ответственности перед государством представительного органа муниципального образования, а также главы муниципального образования и главы местной администрации.

Ответственность главы муниципального образования или главы местной администрации перед государством наступает в случаях:

1) издания таким должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования, и если такие противоречия установлены соответствующим судом. При этом ответственность перед государством наступает только в случае, если это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда (либо в течение иного предусмотренного решением суда срока) не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения таким должностным лицом действий (в том числе принятия им правового акта, не носящего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Данные факты также должны быть установлены соответствующим судом. При этом ответственность перед государством наступает только в случае, если это должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

В обоих из указанных случаев глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. При этом Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены пределы срока издания такого правового акта. Этот срок не может быть менее одного месяца со дня принятия последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, а также не может превышать шести месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут быть временно возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях:

а) если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы местного самоуправления отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;

б) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30% собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального и регионального бюджетов в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

в) если при реализации полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления допускается установленное соответствующим судом нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов.

Федеральным законом установлены ограничения на исполнение отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, не могут быть временно возложены на региональные органы государственной власти следующие полномочия органов местного самоуправления:

Принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;

Установление структуры органов местного самоуправления;

Изменение границ территории муниципального образования.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены судебные гарантии местного самоуправления в случае принятия решений о временном исполнении полномочий органов местного самоуправления региональными органами государственной власти. Решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть обжалованы в судебном порядке.

68. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами в соответствии со статьей 76 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наступает в порядке, установленном федеральными законами.

Органы и должностные лица в пределах своей компетенции обязаны принимать обращения граждан, юридических лиц, рассматривать их в сроки и порядке, установленных законом, давать на них мотивированные ответы, принимать меры по защите и восстановлению нарушенных прав граждан, а также привлекать виновных в нарушении таких прав к дисциплинарной ответственности.

В судебном порядке согласно статье 78 указанного Федерального закона могут быть обжалованы как решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, так и решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Рассмотрение таких жалоб-исков осуществляется в порядке, предусмотренном Законом Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», главой 25 ГГПК РФ и главой 24 АПК РФ.

Ответственность органов, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. Отзыв должностных лиц

Согласно ст. 71 Закона от 6 октября 2003 г., население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с данным Законом.

Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с указанным Законом.

Отзыв -- это процедура, позволяющая избирателям отстранять от должности ранее на нее избранных или назначенных должностных лиц.

Европейская хартия местного самоуправления определяет, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий, а также что функции и деятельность, несовместимые с мандатом местного выборного лица, могут быть установлены только законом или основополагающими правовыми принципами. Институт отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления является характерным признаком императивного мандата. Императивный мандат жестко связывает позицию выборного лица с местными интересами, волей, наказами и другими поручениями избирателей.

Несмотря на то, что практика отзыва депутатов в советский период была незначительной, она детально регламентировалась.

Основания отзыва . Анализ уставов муниципальных образований, свидетельствует, что во многих из них используется формулировка «утрата доверия» в качестве основания для отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Понятие «доверие» носит неправовой характер. Им обозначают уверенность в чьей-либо добросовестности, искренности, в правильности чьего-нибудь поведения. Таким образом, формулировка «утрата доверия» носит общий характер и не конкретизирует причины данной утраты. Это означает, что названные причины определяет само население в ходе голосования по отзыву. Чаще всего утрата доверия наступает вследствие неудовлетворенности деятельностью выборных органов, должностных лиц местного самоуправления. Ее причинами оказываются:

Ї нарушение прав и законных интересов граждан;

Ї нарушение действующего законодательства;

Ї недобросовестное выполнение депутатских полномочий, предвыборных программ и должностных обязанностей;

Ї утрата контактов с избирателями, игнорирование ведения приема граждан, формальное рассмотрение их обращений;

Ї совершение действий, порочащих звание выборного лица, и др.

Как показывает практика, основания и порядок отзыва депутатов, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц, закрепленные в уставах муниципальных образований, во многом определены как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов РФ.

В Федеральном законе особо оговорено, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Поэтому принятию решения о проведении голосования по отзыву должно предшествовать судебное установление фактов принятия соответствующих противоправных решений, совершения противоправных действий (бездействия).

Не могут служить основанием для отзыва депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц факты невыполнения ими своих обязанностей, если они вызваны объективными, не зависящими от них причинами, а также несогласие избирателей с их политическими взглядами.

Практика отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, по сути, является отменой решения предшествующих демократических выборов.

Поэтому к такой процедуре следует прибегать только в крайних случаях.

Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед государством

Согласно статье 72 Закона от 6 октября 2003 г. ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами, должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к дисциплинарной, административной, уголовной ответственности, в зависимости от совершенного противоправного деяния. Органы, выборные должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к муниципально-правовой (конституционноправовой) ответственности в форме досрочного прекращения полномочий. Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной ответственности на территории своего муниципального образования без согласия прокурора субъекта РФ. Они не могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности, так как применение мер дисциплинарной ответственности находится в компетенции вышестоящих органов и должностных лиц, наделенных правом принятия на работу и увольнения. Выборные должностные лица местного самоуправления фактически на работу не принимаются, а приступают к исполнению своих обязанностей после волеизъявления населения или решения представительного органа муниципального образования. В ст. статьях 74 Закона от 6 октября 2003 г. предусмотрена муниципально-правовая ответственность представительного органа, главы муниципального образования, главы местной администрации перед государством.

В случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в течение месяца после вступления в силу судебного решения, установившего факт неисполнения решения суда, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования.

Следует указать, что признание актов органов, должностных лиц местного самоуправления недействующими, недействительными в порядке судебного нормоконтроля, независимо от последующего решения вопроса о досрочном прекращении их полномочий, является самостоятельной мерой их ответственности перед государством.

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске. Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа местного самоуправления может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

В свою очередь, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях:

1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
2) совершения указанным должностным лицом действий, в том числе принятия им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. правовой ответственность муниципальный должностной

Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ был принят акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение через 10 дней со дня ее подачи.

Вместе с тем предусматривается, что не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории, преобразованию муниципального образования.

Решение о временном осуществлении органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий принимается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ, принимаемого большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Указ (постановление) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления должен (должно) содержать:

1) перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных федеральными законами;
2) перечень исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта РФ, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;
3) срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта РФ осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать период времени до устранения вышеназванных обстоятельств.

В нем также должны быть указаны источники и порядок финансирования деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта РФ по временному осуществлению отдельных полномочий органов местного самоуправления.

В изложенных выше случаях в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ и (или) представительного органа муниципального образования решением арбитражного суда субъекта РФ вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. Она не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.

Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.

В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных последствий для названных органов и должностных лиц может быть признание судом недействующими или недействительными их решений и обязанность возместить ущерб, причиненный ими.

Ответственность органов местного самоуправления может наступать и в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами (например, при осуществлении прав собственника в отношении муниципального имущества).

В практике еще очень мало судебных дел, возбужденных в связи с обжалованием актов и действий органов местного самоуправления и должностных лиц. Одна из причин этого -- недостаточная осведомленность граждан и организаций -- субъектов таких правоотношений о возможности судебной защиты своих нарушенных прав.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц местного самоуправления, в том числе в результате издания не соответствующего закону акта, возмещается за счет казны муниципального образования согласно ст.1069 ГК РФ.

Данная статья говорит о незаконных действиях (бездействии), под которыми понимаются деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Виды и формы подобных деяний весьма многообразны. Это могут быть различные приказы, распоряжения, постановления, указания и иные властные предписания (не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению.

Признание актов органов местного самоуправления незаконными и недействительными осуществляется как общими, так и арбитражными судами.

Ответственность местных администраций по ст.1069 ГК РФ наступает при нанесении вреда как гражданину, так и юридическому лицу.

Если вред причиняется не в сфере муниципально-управленческих отношений, а в результате хозяйственной и технической деятельности (например, автомашина местной администрации причинила увечье гражданину), ответственность наступает на общих (ст.1064 ГК РФ) или специальных (ст.1079 ГК РФ) основаниях.

По ст.1069 ГК РФ квалифицируются действия не любого работника органа местного самоуправления, а лишь его должностных лиц. Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред, ответственности перед потерпевшим не несут. Требования о возмещении вреда в смысле ст. 1069 к ним предъявляться не могут. Должностные лица местного самоуправления несут в этих случаях уголовную, административную, дисциплинарную, материальную ответственность. При незаконных действиях в сфере гражданского оборота за причиненные ими убытки несет ответственность орган местного самоуправления (ст.16 ГК РФ).

В ГК РФ определено, к кому предъявляются требования в случаях, когда в силу закона вред подлежит возмещению за счет казны муниципального образования. Как правило, в таких случаях ответчиками выступают соответствующие финансовые органы (ст.1071). Исключение из правила допускается лишь тогда, когда законом или иными правовыми актами такая обязанность возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Возмещение ущерба может быть осуществлено как добровольно, так и по решению суда.

Орган местного самоуправления, возместивший убытки или вред, причиненный его работниками при исполнении ими служебных, должностных или иных трудовых обязанностей, имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом.

В отношении как муниципальных служащих, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и тех, кем предоставлена информация, ставшая основанием незаконных действий (решений), суд определяет меру дисциплинарной ответственности, вплоть до представления об увольнении.

Если при рассмотрении гражданского дела либо жалобы на неправомерные действия и решения, нарушающие права и свободы граждан или законные права и интересы юридических лиц, суд обнаружит в действиях должностного или иного лица признаки преступления, он сообщает об этом прокурору либо возбуждает уголовное дело.

1. Понятие и система органов и должностных лиц местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления

Органы местного самоуправления – это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.

Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется, прежде всего, тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако органы местного самоуправления – это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 3) народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это означает, что органы местного самоуправления – это органы власти народа, органы, через которые народ осуществляет свою власть.

Вместе с тем органы государственной власти и органы местного самоуправления – это разные формы осуществления власти народа. Органы, осуществляющие государственную власть, являются структурными единицами государственного аппарата, государственными органами. Поэтому осуществляемая ими власть народа имеет форму государственной власти.

Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12), не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.

Однако, не являясь органами государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа. Поэтому принимаемые ими в пределах своих полномочий решения обязательны на территории местного самоуправления для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Однако это не означает, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от имеющихся в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них являются обязательными.

Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 132) могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. И в этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству.

В соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно Закону наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления решают две группы вопросов:

а) вопросы местного значения. Вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

б) выполнение отдельных государственных полномочий. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации. Они оказывают содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют координацию деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек – на сходе граждан, или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

При отсутствии инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе, как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральными законами.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальное управление предусматривает обязательное наличие представительных органов местного самоуправления. Представительными органами местного самоуправления являются думы, муниципальные собрания, муниципальные комитеты, советы депутатов и т.д. Они состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными и региональными законами субъектов РФ.

Актами местного самоуправления устанавливается содержание ряда избирательных процедур при проведении выборов в органы местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации, наделяющей население соответствующих территорий правом самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, решение о конкретном составе выборных органов местного самоуправления может быть принято только на местном уровне. Эти акты принимаются в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативно-правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления, органы государства и субъектов

РФ. Органы местного самоуправления и его должностные лица (представительные органы, главы муниципальных администраций , муниципальные служащие и др.), как и государственные органы, участвуют в управлении делами общества, но в рамках своего муниципального образования. Они издают обязательные постановления, могут взимать местные налоги и сборы (в установленных законом пределах), занимаются вопросами образования, здравоохранения, строительством различных сооружений, дорог, ремонтом и обслуживанием и т. д. Они не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), не имеют таких полномочий, которыми обладают государственные органы и органы субъектов РФ, не могут применять многие средства, используемые органами государственной власти (например, уголовные и административные наказания).

В местном самоуправлении следует не только различать институты непосредственной демократии и органы местного самоуправления, но среди последних выделять представительные органы и сход, с одной стороны, и собственно управленческие, административные органы (мэр, исполнительный орган, департаменты и проч.) - с другой.

Системы органов местного самоуправления. В мире действуют четыре системы управления делами на местах. Три из них (англосаксонская, романо-германская, латиноамериканская) являются системами органов муниципального управления, четвертая - система советов - органов государственного управления (она существует в странах тоталитарного социализма).

В России структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган и иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, если они обладают собственными полномочиями по вопросам местного значения. Наличие в этой структуре представительного органа, главы администрации и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) обязательно (за исключением мелких муниципальных образований, в которых, например, полномочия представительного органа выполняет сход граждан).

Представительные органы местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования состоит из избранных депутатов или советников. В подавляющем большинстве стран они избираются прямыми выборами, в общинах (низовом звене) - прямыми выборами, но в ряде стран Востока (Алжир, Египет, Марокко, Сенегал и др.) некоторая часть советников (а иногда все) избирается непрямыми выборами или делегируется общественными объединениями, нередко особое представительство имеют женщины (Индия, Бангладеш и др.).

В России местные представительные органы называются по-разному (советы, комитеты). Нередко эти названия связаны с национальными особенностями, местными традициями. Однако в целом их организация однотипна, хотя представительные собрания муниципальных районов могут иметь существенные особенности в порядке их формирования (см. ниже).

В городских и сельских поселениях представительный орган состоит из депутатов, избираемых гражданами. В муниципальных районах представительный орган также может избираться гражданами (при этом депутатов от одного поселения, входящего в район, должно быть не более 2/5 общего состава), а может состоять из глав поселений, входящих в муниципальный район, и из депутатов, избранных путем непрямых выборов представительными органами поселений из их числа. В отношении отдельных поселений тоже должна соблюдаться пропорция, указанная выше. Численность депутатов представительного органа связана с численностью населения муниципального образования: не менее 7 человек при населении менее 1 тыс. человек, 10 - при населении 1 - 10 тыс., 15 - при населении 10-30 тыс. человек и т. д. Наибольшая численность - 50 человек при населении свыше 500 тыс. человек. Численность представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек. Как и при выборах представительного органа субъекта РФ в крупных муниципальных образованиях, если в них применяется смешанная избирательная система, не менее 1/4 депутатов должно быть избрано по пропорциональной системе, заградительный барьер в этом случае не должен превышать 7%, а к распределению мандатов по пропорциональной системе должно быть допущено не менее двух партий, получивших в общей сложности не менее 50% голосов избирателей.

Представительный орган может начать работу, если он укомплектован на 2/3 состава. Если представительный орган состоит из депутатов нескольких селений, каждое из них должно быть представлено в муниципальном представительном органе. Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица. Срок полномочий депутатов не менее двух и не более пяти лет.

Муниципальный совет может быть досрочно распущен Президентом РФ при нарушении законодательства, установленном судом, и законодательным собранием субъекта РФ при отказе устранить такое нарушение (также необходимо предварительное решение суда о нарушении законодательства). Городской совет Петрозаводска, не исполнивший решение суда о приведении устава города в соответствие с законом, в 2006 г. был распущен.

Депутаты муниципального представительного органа думы. Депутаты представительного органа осуществляют свои полномочия либо на постоянной основе (депутаты-профессионалы, получающие за эту работу денежный оклад из бюджета), либо без отрыва от производства (получают заработную плату по месту работы и компенсацию расходов за выполнение депутатских обязанностей) . На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов (если численность представительного органа менее 10 человек - 1 депутат). Если депутат работает на постоянной основе, ему предоставляются определенные социальные гарантии (социальное страхование за счет средств муниципального образования, медицинское обслуживание и др.) на уровне муниципальных служащих. Депутатам, работающим на общественных началах, компенсируются затраты, связанные с депутатской деятельностью, а также иногда с участием в заседаниях представительного органа (в редких случаях и в заседаниях его постоянных комиссий) выплачивается фиксированное почасовое вознаграждение.

Муниципальные депутаты не могут быть одновременно депутатами Государственной Думы, законодательного (представительного) органа, другого местного представительного органа, совмещать эту работу с государственной службой (однако законы многих субъектов РФ и уставы муниципальных образований разрешают депутатам, работающим на непостоянной основе, оставаться, например, директорами государственных предприятий). Можно быть также одновременно депутатом районного совета и депутатом муниципального образования, входящего в район. Депутаты, работающие на постоянной основе, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской, творческой, приобретать, арендовать объекты, находящиеся в муниципальной собственности.

Закон запрещает привлекать депутатов к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, выраженную позицию, другие действия, осуществляемые ими по своему статусу, в том числе после истечения срока полномочий. Это положение не распространяется на случаи публичных оскорблений, клеветы и других действий депутата, за которые федеральным законом установлена ответственность. Полномочия депутата могут быть прекращены по состоянию здоровья (при признании этого судом); вследствие выезда на постоянное жительство за пределы Российской Федерации; утраты гражданства РФ, а также гражданства иностранного государства, с которым Россией заключен договор, предусматривающий право иностранного гражданина быть избранным в органы местного самоуправления; отставки по собственному желанию; отзыва избирателями; вступления в силу в отношении депутата обвинительного приговора суда; упразднения данного муниципального образования.

Гарантии деятельности депутата состоят также в следующем:

1) срок его полномочий не может быть меньше двух лет, что дает ему возможность всесторонне проявить себя в работе (сокращение срока возможно при досрочном отзыве); 2) срок его полномочий не может быть сокращен в период депутатской работы. Если депутат избран на четыре года, нельзя установить ему двухлетний срок в результате принятия нового закона (устава). Нововведение будет относиться только к вновь избранным депутатам и обратной силы не имеет (это правило не действует при досрочном роспуске всего представительного органа).

Деятельность представительного органа местного самоуправления осуществляется в различных формах. Депутаты участвуют в пленарных заседаниях; в работе постоянных комиссий (комитетов), созданных представительным органом; обращаются с депутатскими запросами к различным должностным лицам; работают с избирателями в своем избирательном округе (в небольших поселениях округ включает муниципальное образование целиком, но иногда депутаты распределяются по улицам, группам дворов).

Компетенция представительного органа. Компетенция представительного органа местного самоуправления в самой общей форме определена Конституцией РФ (решение вопросов местного значения), более детально регламентируется законами. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает исключительную компетенцию представительного органа независимо от звена территориального деления, т. е. называет те полномочия, которые вправе осуществлять только такой орган и никакой другой.

К исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления относятся:

1) принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений (закон не предусматривает принятие устава муниципального образования путем референдума). Представительный орган вправе принимать также иные нормативные правовые акты по вопросам местного значения в соответствии с уставом;
2) утверждение местного бюджета и отчета исполнительного органа муниципального образования о его исполнении;
3) установление местных налогов и сборов (в пределах сумм, определенных законом);
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов о их исполнении;
5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью (само же управление и распоряжение ею осуществляется исполнительным органом муниципального образования и другими муниципальными органами под контролем представительного органа). Представительный орган по своему характеру (он собирается периодически) повседневным управлением и распоряжением собственностью заниматься не может;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также установление тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Дополнительные полномочия могут быть предоставлены законом. С 2009 г. к компетенции представительного органа относится смещение мэра путем голосования депутатов.

Некоторые из указанных выше вопросов (например, установление налогов, утверждение бюджета) могут быть вынесены на рассмотрение представительного органа только главой администрации или при наличии его заключения.

Перечисленные полномочия не могут осуществляться другими органами местного самоуправления (кроме схода там, где нет избранного представительного органа). Только отдельные из них и лишь частично могут быть временно делегированы другим органам самоуправления (например, главе администрации - право издать нормативные правила по вопросу охраны зеленых насаждений в городе), целиком исключительные полномочия делегироваться не могут.

Представительные органы местного самоуправления ряда муниципальных образований на своих заседаниях утверждают в должности высших муниципальных чиновников, представляемых главой местной администрации, выступают с законодательной инициативой в законодательном собрании субъекта РФ.

В соответствии с законами в уставе муниципального образования могут предусматриваться и иные полномочия его представительного органа (они устанавливают правила торговли, учреждают собственные средства массовой информации и т. д.).

Осуществляя свои полномочия, представительный орган издает нормативные акты. Глава администрации подписывает или может отклонить такой акт в течение 10 дней (с обоснованием). Если акт будет опять принят представительным органом (2/3 голосов от его установленной численности), то он подлежит подписанию в течение семи дней и обнародованию.

Срок полномочий представительного органа и порядок его деятельности. В разных странах срок полномочий представительного органа местного самоуправления колеблется от двух (США) до шести (Франция) лет. В России он не может превышать пяти лет. Конкретный срок определяется уставом муниципального образования, но обычно устанавливается четырех-, пятилетний срок. Продление срока, определенного уставом, не разрешается, хотя на практике это бывает. Полномочия представительного органа могут быть прекращены досрочно в связи с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления, вследствие его самороспуска, в случае если вновь избранное муниципальное собрание или муниципальное собрание действующего состава в течение трех месяцев не проводит заседания (нужно решение суда), а также в случае решения суда субъекта РФ о неправомочности данного состава представительного органа. В этих случаях проводятся досрочные выборы.

Вновь избранное муниципальное собрание должно собраться на первое заседание в течение месяца после избрания. Порядок работы представительного органа определяется уставом муниципального образования и регламентом. Деятельность этого органа имеет коллегиальный характер и осуществляется в форме заседаний, на которых обсуждаются вопросы и принимаются решения. Для заседания необходим кворум, т. е. должно присутствовать большинство членов представительного органа. Решение принимается большинством голосов присутствующих (при кворуме), а иногда требуется большинство списочного состава представительного органа (обычно для принятия нормативных актов, бюджета и решения других важнейших вопросов). В некоторых муниципальных образованиях депутаты созываются на заседание по мере надобности, но чаще в определенный промежуток времени, когда работает представительный орган. Этот промежуток времени иногда в крупных муниципальных образованиях объявляется сессией, которая состоит из одного или обычно нескольких заседаний. Для сессии утверждается повестка дня, для заседания она тоже может утверждаться. В ходе сессии может продолжаться обсуждение вопроса, не завершенное на предыдущем заседании. Вопрос, по которому обсуждение на данной сессии не завершено и решение не принято, должен на другой сессии рассматриваться с самого начала (внесения). В соответствии с законом (с 2007 г.) правомочные заседания (правомочным считается заседание, на котором присутствует 50% депутатов и более) муниципального собрания проводятся не реже одного раза в три месяца.

На своих сессиях (заседаниях) представительный орган принимает нормативные акты местного самоуправления, устанавливает местные налоги и сборы и решает все остальные вопросы, относящиеся к его исключительному ведению.

Руководящие и внутренние органы представительного органа. Работой пленарного заседания муниципального представительного органа руководит избираемый им председатель. Совмещение должностей главы муниципального образования и председателя представительного органа недопустимо. Нередко избирается заместитель (заместители) председателя, иногда - секретарь.

На заседаниях представительный орган может создавать свои постоянные отраслевые комитеты или комиссии (по вопросам благоустройства, муниципального жилья и др.) и временные комитеты или комиссии. Они готовят вопросы к пленарному заседанию, проекты решений, но обязывающих решений принимать не вправе. Постоянные комиссии, а также избранные ими (или на заседании представительного органа) их председатели не подчинены главе муниципального образования (например, они вправе контролировать работу различных служб и ставить эти вопросы на сессиях), но должны сотрудничать с администрацией при решении общих задач. Контроль комиссий - это положительный фактор и для администрации: вскрывая недостатки, он помогает совершенствовать ее работу. Небольшие представительные органы в муниципальных образованиях постоянных комиссий не создают, а поручают отдельным членам представительного органа те или иные участки работы - образование, пожарная охрана и т. д.

Для подготовки к рассмотрению вопросов на заседаниях представительного органа комиссии (комитеты) образуют рабочие группы. В их состав включаются депутаты, различные специалисты (экономисты, бухгалтеры, социологи и др.), представители заинтересованных организаций.

Наряду с представительным органом в муниципальном образовании избирается другой коллегиальный орган - контрольный орган (счетная палата, контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Такой орган, избираемый непосредственно гражданами или представительным органом, контролирует исполнение бюджета и распоряжение имуществом муниципального образования.

Коллегиальным органом является также избирательная комиссия муниципального образования.

Выборные должностные лица местного самоуправления. В большинстве зарубежных стран наряду с выборным представительным органом имеются выборные должностные лица, чаще всего - должностное лицо общей компетенции (мэр, бургомистр), его заместитель (заместители), секретарь. Они избираются или гражданами непосредственно, или (например, во Франции) представительным органом (в региональном звене, где мэра нет, председатель совета департамента обладает местной исполнительной властью). Иногда (в Великобритании, США и др.) избирают и должностных лиц отраслевой компетенции (муниципальный казначей, шериф - лицо, ответственное за соблюдение общественного порядка, и др.).

В России Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований предусмотрена возможность выборов их должностных лиц и обязательность выборов определенного должностного лица - главы муниципального образования. Обычно в муниципальных образованиях избирают только должностных лиц общей компетенции (мэра), практики избрания должностных лиц отраслевой компетенции в России нет, хотя это не запрещено.

Глава муниципального образования. Как правило, в большинстве муниципальных образований высшим избираемым должностным лицом является глава муниципального образования.

Закон не предусматривает избрания заместителя (заместителей) главы муниципального образования. Заместителя (заместителей) назначает глава муниципального образования. Нередко они называются вице-мэрами.

Глава муниципального образования избирается непосредственно гражданами или представительным органом муниципального образования из его состава (конкретно тот или иной порядок выборов определяется уставом муниципального образования). Если глава администрации избран представительным органом, то он либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса, либо возглавляет местную администрацию (и тогда не является депутатом). Во многих муниципальных образованиях мэр избирается из состава совета и является его председателем, а местной администрацией руководит иное лицо, в том числе назначенный по конкурсу советом управляющий (сити-менеджер). В других муниципальных образованиях мэр - глава администрации.

Глава муниципального образования в России избирается по закону на срок не менее двух и не более пяти лет (на практике - на четыре - пять лет). Конкретный срок его полномочий определяется уставом муниципального образования, но в пределах, установленных законом соответствующего субъекта РФ о местном самоуправлении или о выборах представительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Иногда этот срок четко фиксирован для муниципальных образований всех уровней (Ярославская область). Наименование главы муниципального образования также определяется уставом, но в соответствии с законами субъектов РФ (глава города, глава района, глава поселка). На практике чаще всего используются термины «глава» или «мэр» с указанием муниципального образования (города, сельсовета и т. д.). В некоторых сельских муниципальных образованиях их глава называется старостой.

Глава муниципального образования представляет его в отношениях с другими муниципальными образованиями, органами государства, гражданами, действуя без доверенности. Он распоряжается собственностью муниципального образования, подписывает и обнародует правовые акты муниципального образования, вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования. По некоторым вопросам, указанным выше (бюджет и др.), только он может вносить проекты решений на рассмотрение представительного органа.

Мэр - председатель совета или глава администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и творческой.

Глава администрации руководит на принципах единоначалия местной администрацией (исполнительно-распорядительным органом, департаментами, отделами и т. д.). Он сам может возглавлять коллегиальный исполнительно-распорядительный орган, если он создается, но в этом случае решения тоже принимает единолично глава администрации. Должностные лица администрации назначаются главой администрации по результатам конкурса, что оформляется контрактом. Он же увольняет их в соответствии с нормами ТК РФ. Под его руководством находится муниципальная служба.

Глава муниципального образования вправе издавать постановления по вопросам местного значения, они могут иметь нормативный характер на территории муниципального образования и относиться не только к его жителям, но и другим лицам, находящимся на территории муниципального образования. Эти постановления не должны затрагивать сферу исключительных полномочий представительного органа, если последний не делегирует такие полномочия временно или на разовой основе. Он имеет право вето по отношению к актам представительного органа.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Осуществляя свои полномочия, мэр руководствуется законодательством, а также нормативными правовыми актами, принятыми муниципальным представительным органом.

Глава муниципального образования может быть отрешен от должности по собственному желанию, вследствие выезда на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации, прекращения российского гражданства, отзыва избирателями аналогично отзыву депутатов, признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным, при установлении судом стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия, при вступлении в отношении него обвинительного приговора суда. С 2009 г. он может быть освобожден от должности решением муниципального представительного органа путем голосования (необходимо квалифицированное большинство 2/3 голосов депутатов). Это было, например, в 2012 г. в г. Дзержинске . Мэра может отстранить от работы суд, если против него возбуждено уголовное дело (например, в Николаевске- на-Амуре) .

Наряду с должностью главы муниципального образования уставами может быть предусмотрена должность главы местной администрации. В некоторых случаях эти должности разведены, но во многих муниципальных образованиях их глава одновременно является главой местной администрации. В этом случае глава муниципального образования руководит исполнительно-распорядительной деятельностью по вопросам местного значения, т. е. исполнительным органом местного самоуправления, его администрацией.

Главе местной администрации подчинена местная администрация, работники которой назначаются им. Руководители местных служб могут созываться на совместные заседания. Иногда создается даже нечто вроде коллегиального исполнительного органа, но решения принимает единолично глава администрации (независимо оттого, кто ею руководит - глава муниципального образования или другое лицо). Он же определяет структуру, порядок формирования и штатную численность муниципальной администрации, разрабатывает схемы управления отраслями местного хозяйства и социальной сферы, назначает на должность и освобождает от должности руководителей структурных подразделений администрации (начальников, заведующих отделами, управлениями, службами администрации), заключает трудовые контракты с муниципальными служащими, распоряжается кредитами местной администрации и др.

Администрация муниципального образования. Кроме представительного органа (совета и др.) и выборного главы муниципального образования, в муниципальном образовании могут функционировать и другие, невыборные органы и должностные лица. Это администрация муниципального образования. Наиболее важное значение среди таких органов и должностных лиц местного самоуправления имеют исполнительно-распорядительные органы и должностные лица, занимающиеся общим администрированием. Если муниципальную администрацию возглавляет не глава муниципального образования (как говорилось выше, он избирается), то руководитель исполнительного органа и всей администрации, ее члены не избираются, а нанимаются как управленцы, по контракту. Выше уже говорилось, что эту должность, как правило, занимает глава муниципального образования .

Исполнительные органы обычно называются местными администрациями, а их руководитель - главой администрации. Если же устав муниципального образования предусматривает отдельные должности главы муниципального образования и главы администрации (исполнительного органа), то последний назначается либо главой муниципального образования, либо представительным органом муниципального образования, либо он может быть наемным администратором по контракту.

Как указывалось выше, руководителем муниципальной администрации может быть лицо, занимающее такую должность по контракту и подчиненное главе муниципального образования. Контракт заключается по результатам конкурса на срок, предусмотренный уставом муниципального образования.

Порядок проведения конкурса устанавливается представительным органом муниципального образования. Население оповещается о нем не менее чем за 20 дней, создается конкурсная комиссия (ее члены обычно назначаются представительным органом). Если конкурс проводится в муниципальном районе или городском округе, 1/3 конкурсной комиссии назначается представительным органом субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта. По результатам конкурса заключается контракт.

Полномочия главы администрации, действующего на основании контракта, прекращаются вследствие отставки по собственному желанию, расторжения контракта (по соглашению сторон или в судебном порядке), отрешения от должности, прекращения гражданства РФ, выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства, признания его судом недееспособным, безвестно отсутствующим, вступления в силу в его отношении обвинительного приговора суда. Если главой администрации является глава муниципального образования, то возможны и другие основания прекращения его полномочий (указаны выше). Глава администрации возглавляет группу чиновников - начальников отделов по различным отраслям управления (местной промышленности, сельского хозяйства и т. д.), которые могут составлять под его председательством коллегиальный исполнительно-распорядительный орган, своего рода муниципальное «правительство», коллегию, имеющую совещательный характер. Чаще всего это бывает в крупных муниципальных образованиях.

Глава местной администрации может иметь заместителей, которых назначает либо самостоятельно (если это предусмотрено уставом муниципального образования), либо по согласованию с представительным органом или главой муниципального образования (в соответствии с уставом). На практике, однако, такие назначения всегда делаются после предварительных обсуждений с главой муниципального образования или совещания в представительном органе, после беседы с его председателем, другими членами. Обычно руководитель администрации (независимо от того, занимает или не занимает эту должность глава муниципального образования) имеет заместителей по финансово-экономической деятельности, коммунально-бытовому обслуживанию, социальной поддержке населения и др.

Структура, штатное расписание и численность местной администрации определяются главой местной администрации и утверждаются главой муниципального образования, а иногда и представительным органом муниципального образования.

Муниципальная администрация занимается подготовкой проектов решений, их обоснованием и текущей работой. Она разрабатывает и согласовывает с главой муниципального образования проекты планов и программ социально-экономического развития муниципального образования как в целом, так и по различным сферам (строительство, транспорт, бюджет и т. д.); организует выполнение решений представительного органа и главы муниципального образования; управляет муниципальной собственностью на основах, установленных представительным органом; выступает заказчиком разного рода работ и услуг, необходимых для населения муниципального образования (например, строительство школы, открытие нового транспортного маршрута); обеспечивает соблюдение санитарных и гигиенических норм на своей территории; контролирует соблюдение правил торговли, рынки, ярмарки и т. д.

Контрольно-счетный орган и избирательная комиссия. Представительный орган муниципального образования создает контрольносчетный орган. Он проводит экспертизу местного бюджета, осуществляет контроль за его исполнением, эффективностью, за распоряжением муниципальным имуществом, оценивает законность предоставляемых льгот и преимуществ и т. д. Создание такого органа в муниципальных образованиях не является обязательным. См.: РГ. 2012. 22 нояб.

Поэтому важно различать понятия «глава муниципального образования» (выборный) и «глава администрации муниципального образования» (руководитель исполнительного органа). Последний может быть нанят на эту работу по контракту.

Понятие ответственности в муниципальном праве имеет межотраслевое содержание, поскольку совокупность правовых норм, регулирующих соответствующие отношения, образует комплексный правовой институт, в котором по предметному признаку объединены разнообразные по своей природе правовые нормы. Он объединяет нормы конституционного, административного, муниципального, гражданского и других отраслей права. Основу данного правового института составляют нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством , физическими и юридическими лицами (ст. 24, 70-75).

В своей сущности юридическая ответственность есть претерпевание субъектом каких-либо неблагоприятных правовых последствий в виде лишений и ограничений личного, организационного или имущественного характера. Юридически претерпевание выражается в возникновении и реализации у субъекта обязанности претерпеть неблагоприятные правовые последствия за недолжное поведение.

Ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений , не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений .

Четкую норму относительно муниципальных служащих устанавливает Закон «О муниципальной службе в РФ» (2007 г.). В нем названы конкретные основания и виды ответственности, о которых было сказано в главе о муниципальной службе.

Говоря о принципах местного самоуправления, в данном случае мы имеем в виду такие, как самостоятельность населения в решении вопросов местного значения; организационное обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством ; подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления населению муниципального образования, их ответственность перед населением.

Среди прочих элементов, образующих процедурный режим ответственности перед населением, выделяются следующие принципы позитивного избирательного права: всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании; добровольное и свободное участие в голосовании; независимость избирательных комиссий от органов государственной власти , органов местного самоуправления, иных государственных и муниципальных органов; возможность обжалования итогов голосования в суд ; общественное (гражданское) наблюдение за голосованием и установлением его результатов.

Принципы юридической ответственности таковы: принцип законности ; принцип справедливости; принцип целесообразности; принцип неотвратимости, а также специфические принципы, характерные только для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. К последним могут быть отнесены:

принцип автономности реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
ответственность за результативность деятельности по осуществлению муниципальной власти ;
сочетание персональной и коллективной форм ответственности;
принцип гласности;
принцип взаимодействия отраслевых видов юридической ответственности (такое взаимодействие находит свое выражение в том, что в качестве оснований ответственности выступает факт реализации другого отраслевого вида ответственности). Так, вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении выборного должностного лица местного самоуправления (депутата) влечет прекращение его полномочий.

Специфику ответственности перед населением придают (кроме изложенного) не столько особенности социального и правового статуса ответственных субъектов - органов и должностных лиц местного самоуправления, сколько особенности субъекта юрисдикции - того, кто решает вопрос о применении санкции. Такое решение принимает население муниципального образования (избиратели). Заметим, однако, что, принимая такое решение, население не обладает полномочиями обеспечить его исполнение, в том числе используя принуждение, т. е. не обладает правосубъектностью правоприменителя. Реализация ответственности перед населением обеспечивается государственным, но отнюдь не общественным (как заявляют некоторые авторы) принуждением. Отсюда следует вывод о еще одной особенности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В отличие от всех прочих видов юридической ответственности, она реализуется посредством использования населением соответствующего права, а не правоприменения . Правоприменительная деятельность государственных органов может иметь место, но только в том случае, если ответственный субъект отказывается добровольно выполнить волю населения (избирателей), досрочно сложить депутатские или иные полномочия перед тем, кто его ими в свое время наделил.

В уставе муниципального образования могут быть закреплены различные формы контроля со стороны населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наиболее распространенной формой такого контроля являются отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Подотчетность органов и должностных лиц местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований.

Для обеспечения реальной ответственности, зависимости органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля за их деятельностью очень важны инициатива жителей муниципального образования, их самоорганизация, осознание своих прав и интересов, заинтересованность в решении вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления и их должностные лица, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.

В исключительном ведении представительного органа муниципального образования находится контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению местных вопросов. Кроме представительного органа муниципального образования контрольные полномочия осуществляет специализированный контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Контрольный орган муниципального образования создается в целях контроля за исполнением местного бюджета , соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета , отчета о его исполнении, а также в целях соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности . Федеральный закон предусматривает два варианта формирования контрольного органа муниципального образования: на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования в соответствии с его уставом. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Все результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, должны быть обязательно опубликованы либо обнародованы иным способом.

Одним из механизмов государственного контроля, обеспечивающих оперативные правовосстановительные меры, эффективную защиту публичных интересов и прав конкретного гражданина , является административный контроль за законностью правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления. Поскольку органы государственной власти и органы местного самоуправления не находятся в отношениях субординации, административный контроль может устанавливаться в данном случае только в строго ограниченных пределах. Возможность такого контроля и его принципы определены Европейской хартией местного самоуправления в ст. 8: 1) любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом; 2) любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов; тем не менее, он может включать в себя также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий; 3) административный контроль должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство предполагает защитить.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации » в ст. 21 фактически предусмотрел возможность административного контроля за законностью местного правотворчества , наделив высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации правом предлагать органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также обратиться в суд .

Одним из используемых в настоящее время средств административного контроля органов государственной власти за законностью правовых актов муниципального образования является правовой механизм регистрации уставов муниципальных образований, предусмотренный Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Устав муниципального образования не относится к числу нормативных правовых актов, принятие которых может повлечь возбуждение процедуры привлечения органа или должностного лица местного самоуправления к ответственности. Данное положение объясняется тем, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена обязательная государственная регистрация устава муниципального образования, которая предполагает обязательную юридическую экспертизу данного правового акта, проверку его на соответствие Конституции Российской Федерации и законодательству. Таким образом, государственная регистрация устава муниципального образования предполагает кроме всего прочего осуществление функций государственного контроля за законностью правотворческой деятельности муниципального образования.

Уполномоченные органы государственной власти ведут контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Общие положения об осуществлении такого контроля определены в ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Более детально порядок ведения органами государственной власти контроля за осуществлением переданных полномочий и наименование контрольных органов устанавливается федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В случае выявления нарушений требований законов при осуществлении органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по их устранению, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Государственные органы вправе контролировать расходование финансовых средств, объединенных для реализации каких-либо совместных программ с органами местного самоуправления.

Контроль в форме надзора за законностью деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляет прокуратура Российской Федерации. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления, за исполнением законов органами местного самоуправления, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Выполняя в соответствии с Законом РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» свои функции, органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением Конституции Российской Федерации, законов органами местного самоуправления, рассматривают и разрешают заявления, жалобы и иные обращения граждан, в том числе касающиеся деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Прокуроры вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, а также вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами местного самоуправления.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
вызывать должностных лиц органов местного самоуправления для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокуратура изучает правовые акты органов местного самоуправления и в случае выявления их несоответствия действующему законодательству требует устранения нарушений путем использования мер прокурорского реагирования. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу местного самоуправления, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор имеет право установить сокращенный срок рассмотрения данного протеста. О результатах рассмотрения протеста должно быть незамедлительно сообщено прокурору в письменной форме.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу местного самоуправления, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Эффективное функционирование механизмов административного контроля и прокурорского надзора должно способствовать не только устранению допущенных органами и должностными лицами местного самоуправления нарушений законности, но и предотвращению неблагоприятных последствий применения противоречащих законодательству правовых актов местного самоуправления.